U 5/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 sierpnia 2020 r. Pozycja 38 POSTANOWIENIE z dnia 15 lipca 20 20 r. Sygn. akt U 5/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska − przewodniczący Wojciech Sych Michał Warciński – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r., połąc zonyc h wni osków Rady Gminy Chełmiec o zbadanie zgodności: 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. zmieniającego roz- porządzenie w sprawie ustalenia gra nic niektórych gmin i miast, na dania nie- którym miejscowościom statusu miasta, zmiany na zwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2493) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia: − z art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 , ze zm. ), przez to, że zo stało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania t rybu wymaga- nego do jego wydania, − z art. 4a ust. 1 ustawy powołanej w tiret pierwszym , przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mie s zkańcami gminy Chełmiec, których rozporządzenie to do- tyczyło, 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 7 grudnia 2018 r. zmieniającego roz- porządzenie w sprawie ustalenia gra nic niektórych gmin i miast, na dania nie- którym miejscowościom statusu miasta, zmia ny nazwy g miny oraz siedzi b władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2463) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia: − z art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym ( Dz . U. z 2018 r. poz. 994 , ze zm. ), prze z to, że z ostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania t rybu wymaganego do jego wydania, − z art. 4a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez prze- prowadzenia kons ultacji z mieszkańcami gminy Chełmiec, któr ych rozporzą- dzenie to dotyczyło, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 2 UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 26 stycznia 2018 r. Rada Gminy Chełmiec (dalej: wnioskodawca ) wnio- sł a o zbada nie zgodno ści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. zmienia- jącego rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (D z. U . poz. 2493, dalej: rozporządzenie zmieniające z 2017 r.) oraz § 1 i § 2 tego rozporzą- dzenia z: 1) art. 7, a rt. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm .; dalej: u. s.g. ) , prz ez to, że zostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania, 2) art. 4a ust. 1 u.s.g., przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mies zkańcami gminy C hełmiec, k tórych rozpo- rządzenie to dotyczyło. W piśmie z 25 stycznia 2019 r. w nioskodawca wniósł o zbadanie zgodności rozporzą- dzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia gran ic niektórych gmin i miast, n a dania nie którym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2463 ; dalej: rozporzą- dzenie zmieniające z 2018 r.) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia z: 1) art. 7, ar t. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4a u st. 1 usta wy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 , ze zm.; dalej u.s.g.), przez to, że zostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania t rybu wymaganego do jego wydania, 2) art. 4a ust. 1 u.s.g., przez to, że zostało wy dane bez u zyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mies zkańcami gminy Chełmiec, których rozpo- rządzenie to dotyczyło. 1.1 . Powyższe wnioski dotyczą dwóch rozporządzeń zmieniających (z 2017 r. i 2018 r.) rozporządzenie Rady Mi nistrów z d nia 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 1427 , ze zm.; dalej : rozporządzenie w sprawie nadania st atusu miast a). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, miejscowości Chełmiec w gminie Chełmiec, w powiecie nowosądeckim, w województwie małopolskim, nadaje się status miasta z dniem 1 stycznia 2018 r. Rozporządzenie zmieniające z 201 7 r. składa się z dwóch paragrafów i dotyczy wyłącznie miejscowości Chełmiec. Wpro- wadzane z mian y sprowadzają się do przesunięcia daty nadania statusu miasta miejscowości Chełmiec z pierwotnej daty 1 stycznia 2018 r. na dzień 1 stycznia 2019 r. Rozporządzen ie zmieniaj ące z 2018 r. ma analogiczną strukturę i odnosi się również wył ącznie do miejscowo- ści Chełmiec; z mienia ono tylko datę nadania statusu miasta na dzień 1 stycznia 2020 r. 1.2 . Wnioskodawca zarzuca rozporządzeniom zmieniającym z 2017 i 2018 r., ż e zo- stały wy dane z naruszeniem trybu wymaganego prawem. Naruszenie to polegało na zanie- chaniu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek, k tórych te rozporządzenia dotyczyły , jak również na nie zasięgnięciu opinii Rady Gminy Chełmiec. Tak zarysowa ny problem k onstytucyjny dotyczy trybu wydania rozporządzeń zmieniających jako całości. Rozporządzenia zmieniające derogowały rozporządzenie o nadaniu statusu miasta miejsco- wości Chełmiec, które miało wejść w ży cie 1 stycznia 2018 r . Tym samym, Rada Minist rów spowodow ała, że nie dokonała się zmiana w systemie podziału terytorialnego. OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 3 Przedmiotem zaskarżenia w nioskodawca uczynił w całości kwestionowane akty nor- matywne. Stawiane zarzuty dotyczą bowiem trybu ich wydania, a nie treści poszczególnych przepisów. Dopuszczaln ość orzekania o zgodności z Konstytucją całego kwestionow anego aktu normatywnego, jeżeli postawione przez wnioskodawcę zarzuty dotyczą trybu jego wy- dania albo kompetencji do jego wydania, jest zdaniem w nioskodawcy utrwalona w orzecznic- twie Tryb unału. Jeśli rozporządzenie zostało wydane z narusze niem trybu określonego w przepi sach Konstytucji i ustawy, powoduje to jego niez godność z Konstytucją w całości. G dyby jednak Trybunał uznał, ż e w ramach niniejszego postępowania dopuszczalna jest kontrola tylko poszc ze gólnych przepisów rozporządzeń zmieniających, w nioskodawca za kwestionował również odpowiednio § 1 i § 2 roz porządzenia zmieniającego z 2017 i z 2018 r., odnosząc do tych przepisów wszystkie argumenty mające przemawiać za niezgod- nością w całoś ci z Konstyt ucją oraz z art. 4a ust. 1 u.s.g. kwestionowanych rozporządzeń zmieniających. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2017 r. (syg n . U 3/17, OTK ZU A/2017 , poz. 46 ), w nioskodawca podniósł, że rozporządzenia uchylające i zmi eniające, po mimo specyficznego charakteru, istnieją w systemie prawa. Nie można za- tem uznać, że zostały skonsumowane i utraciły moc obowiązującą. Z tego względu podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. 1.3 . W ocenie w nioskodawcy , nie został dochowany tryb wydania zaskarżonych roz- porządzeń , co stanowi naruszenie art. 4a ust. 1 u.s.g. Koniecznym warunkiem wydania rozpo- rządzenia w sprawie nadania statusu miasta jest wcześ niejsze zasięgnięcie przez mini stra wła- ściwego do spraw administracji publicznej opi nii zainteres owanyc h rad gmin oraz przepro- wadzenie przez te rady konsultacji z mieszkańcami. Okolicz ność, że konsultacje nie mają bezwzględnie wiążącego charakteru , nie oznacza, że mają fakultatywny charakter. Ich prze- prowadzenie jest obligatoryjne i s tano wi przesłankę decyzji dotyczących nadania gminie lub miejscowości status u miasta i ustale nia jej granic. O ddziałują one kierunkowo na opinię wła- ściwych rad. Negatywny wy nik konsultacji powoduje konieczność szczególnego uzasadnienia dokonywanych zmian. Powo łując się na orzecznictwo Trybunału, w nioskodawca stwierdził, że art. 4a u.s.g. jest jasny i precyzyjny, a wymóg przeprowadzenia konsultacji oraz zasięgnięcia opinii rady gminy w nim przewidziany ma swoje konstytucyjne uzasadnienie. Kwestionowane rozporząd zenia zmienia jące zostały wydane przez Radę Ministrów z pominięciem procedury przewidzianej w art. 4a ust. 1 u.s.g. Konsultacje z mieszkańcami zostały przeprowadzone jedynie przed wydaniem rozporządzenia w sprawie nadania statusu miasta . Nie moż na jednak u znać, że kons ultacje te mogły z naleźć zastosowanie do rozporzą- dzeń zmieniających . Z art. 4a ust . 1 u.s.g. wynika bowiem , że każda zmiana decyzji dotycząca nadania gminie lub miejscowości status u miasta i ustale nia jego granic wymaga zasięgnięcia osobnej op inii właściwe j rady gminy oraz przeprowadzenia osobnych konsultacji z mieszkań- cami. Na poparcie swoich zarzutów, w nioskodawca przytoczył obszerne fragmenty uzasad- nienia wyroku Trybunału w sprawie o sygn. U 3/17. 1.4 . Zdaniem wnioskodawcy , o koliczność, że kwes tionowane rozporządzenia zmienia- jące zostały wydane przez Radę Ministrów w sposób niezgodny z przepisami rangi ustawo- wej , stanowi jednocześnie naruszenie zasady legalizmu, wynikające j z art. 7 Konstytu cji. Dzieje się tak każdorazowo w przypadku narusze nia przez orga ny władzy publicznej obowią- zujących je zakazów i nakazów. W szczególności odnosi się to do sytuacji podjęcia decyzji władczej z przekrocze niem kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach. W ocenie w nioskodawcy, Rada Ministrów , wydając kw estionowane ro zporządzenia zmieniające , całkowicie zignorowała regulację zawartą w art. 4a ust. 1 u.s.g. Tymczasem OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 4 zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji , na podstawie szczegółowego upoważn ienia zawartego w us ta wie i w celu jej wykonania. Zdaniem w nioskodawcy , zaskarżone rozporządzenia są zatem niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. 1.5 . W nioskodawca podkreślił, że nie kwestionuje merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozporządzeń i nie ocenia zasadno ści polityki Rady Ministrów w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym. Z uwagi na dotych c zasowe orzecznictwo Trybunału, w nioskodaw- ca nie formułuje zarzutów dotyczących treści przepisów zmieniających . Ocenie podlega za- tem tylko sposób wydan ia rozporządzeń zmieniających. 2. W piśmie z 20 listopada 201 9 r. Rada Ministrów zajęła stanowisko w sprawie, wno- sząc o umorzenie postępowania w całości, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępow ania przed Tryb unałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: uotpTK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Rada Ministrów przedstawiła jednak także s tanowisko merytoryczne . Zdaniem Rady Ministrów , § 3a, § 4a i § 7 pkt 2 rozporządzenia R ady Ministrów w sprawie nadania statusu miasta nie są niezgodne z art. 4a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 9 2 ust. 1 i art. 7 Konstytucji . Jednocześnie Rada Ministrów wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wyda nia wyroku. 2. 1 . Uzasadniając stanowisko za umorzeniem postępowania w całości , Rada Mini- strów wskazała dwie samodzielne przesłanki. Po pierwsze, w ocenie Rady Ministrów kontrola zgodności z Konstytucją zaskarżo- nych rozporządzeń jest poza kognicją Trybuna łu Konstytucyjne go. Powołując się na wykład- nię art. 188 pkt 3 Konstytucji, Rada Ministrów doszła do wniosku, że dla dopuszczalności kontroli przepisów rozporządz eń przez Trybunał Konstytucyjny nie jest wystarczające kryte- rium formalne. Zdaniem Rady Ministr ów, rozporządzen ie, wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia i w celu wykonania ustawy, nie może być badane przez Trybunał, jeżeli nie zawiera norm prawnych o charakterze general- nym i abstrakcyjnym. Przedmiotem kon troli dokonywane j przez Trybunał są normy prawne, czyli wypowiedzi o charakterze dyrektywalnym, mające generalny i abstrakcyjny charakter. W ocenie Rady Ministrów , normatywność przepisu zmieniającego jest odzwierciedle- niem normatywnego charakteru przepisu zmienianego ora z przepisu ukształtowanego w wy- niku dokonanej zmiany. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, Rada Ministrów stwier- dziła , że przepisy dotyczące nadania miejscowości statusu miasta oraz ustalenia jego granic nie wyrażają reguł o charakterze gener alnym i ab strakcyjnym. Adresat tych przepisów jest zindywidualizowany , a sama zmiana statusu miejscowości stanowi jednorazową konkretną czynność konwencjonalną. Przepisy kształtujące status określonej miejscowości są bardziej zbliżone do decyzji admi nistracyjnych i noszą znamiona aktów stosowania prawa. Ponadto, w ocenie Rady Ministrów , zakwestionowanie trybu przyjęcia określonych przepisów nie kreuje automatycznie ich normatywnego charakteru. Jeżeli zatem badanie przepisów zaskar- żonych rozporządzeń n ie podlega kogni cji Trybunału Konstytucyjnego ze względu na brak ich normatywnego charakteru , to nie jest d opuszczalne również merytoryczne rozpoznanie zarzutów dotyczących trybu ich przyjęcia. Po drugie, zdaniem Rady Ministrów , w nioskodawca nie przedstawi ł adekwatnego uz asadnienia postawionych zarzutów. Rada Ministrów przypomniała, że obowiązkiem wnio- skodawcy jest wyczerpujące omówienie przedmiotu i wzorców kontroli, a także precyzyjne wskazanie problemu konstytucyjnego z powołaniem wszelkich okoliczności i argumentów, po twierdzających słuszność stawianych zar zutów. W ocenie Rady Ministrów , w nioskodawca OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 5 nie wykazał , za pomocą jakich metod wykładni i sposobów rozumowania prawniczego wy- wiódł z przepisów normę nakazującą zasięgnięcie opinii rady gminy, poprzed zonej przepro- wad zeniem konsultacji z mieszkańcami, przy dokonywaniu nowelizacji przepisów nadających miejscowości status miasta. Wnioskodawca stawia natomiast tezę o konieczności podjęcia przez Radę Ministrów określonych działań w toku procedury legislacyj nej. Jednocześni e po- stawiona teza identyfikuje jedyny wzorzec kontroli w tej sprawie. Zdaniem Rady Ministrów , argumentu uzasadniającego istnienie obowiązku konsulta- cyjnego nie mogą stanowić fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wy- danego w sprawie o sygn . U 3/17. Odmienne okoliczności faktyczne i prawne porównywa- nych spraw nie dają możliwości zastosowania nawet per analogiam argumentacji Trybunału. Wnioskodawca powołuje się w uzasadnieniu stawianych zarzutów na argumentację odnoszą- cą się d o derogacji prze pisów, a nie ich nowelizacji. Zaskarżone rozporządzenia dokonują wprawdzie uchylenia niektórych regulacji, ale jest to zabieg czysto techniczny , stanowiący integralny element nowelizacji, której celem jest zmiana terminu nadania miejscowośc i Chełmiec statu su miasta . 2.2 . Uzasadniając stanowisko merytoryczne , Rada Ministrów w pierwszej kolejności zaznaczyła, że przedmiotem hie rarchicznej kontroli przepisów w nioskodawca powinien uczy- nić § 3a, § 4a i § 7 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadania statusu miasta. A kty prawne zmieniające treść obowiązujących przepisów są bowiem czynnościami o skutku jednorazo- wym . Z tego względu zakwestionowane rozporządzenia zmieniające uległy już skonsumowa- niu i nie mogą być przedmiotem kontroli . Następnie, stosując zasadę falsa dem onstratio non nocet , Rada Ministrów doszła do przekonania, że wskazane przez w nioskodawcę konstytu- cyjne wzorce kontroli, wynikające z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji , należy traktować po- mocniczo, jako wzorce pochodne. Z tego względu wzorcem kontroli me rytorycznej powinien być art. 4a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji. W ocenie Rady Ministrów, kluczowe znaczenie ma odpow i e dź na pytanie , czy z art. 4a ust. 1 u.s.g. wynika obowiązek zasięgnięcia opinii zainteresowanych rad gmin, po- przedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, w sytuacji zmiany rozporządzenia w sprawie nadania miejscowości statusu miasta , polegającej na p rzesunięciu w czasie zaistnienia tego skutku prawnego. Z daniem Rady Ministrów , taki ob owiązek nie wynika ani z językowej , ani z funkcjonalnej wykładni przepisów u.s.g. Nie został on wprost wskazany w ich treści, a ponadto celem konsultacji, o których mowa w art. 4a ust. 1 u.s.g. , jest uzyskanie przez prawodawcę informacji o opiniach organów zainteresowanych gmin oraz mieszkańców, których podejmowana decyzja będzie dotyczyć. Nie ma zatem konieczności ich przeprowadzania w sytuacji, w której prawodawca dyspon uje już opinią wspólnoty teryto- rialnej dotyczącą konkretnej zmiany. Przedmiotem opinii i konsultacji nie jest termin wpro- wadzenia planowanych zmian. Z powyższych względów, zdaniem Rady Ministrów , wniosko- dawca, dokonując wadliwej wykładni art. 4a ust. 1 u.s .g. , powołał nieadekwatny wzorzec kontroli kwestionowanych przepisów. 2.3 . Rada Minist rów uznała za niezbędne i uzasadnione przywołanie okoliczności fak- tycznych związanych z dwukrotnym odroczeniem daty wejścia w życie przepisów o nadaniu miejscowości Cheł miec statusu miasta. Powyższe działania legislacyjne zostały podjęte ze względu na sygn alizowane wątpliwości dotyczące rzetelności konsultacji z mieszkańcami przeprowadzonymi w ramach toczącej się procedury. W wyniku skargi Wojewody Małopol- skiego na uchwał ę Rady Gminy Chełmiec z 17 lipca 2014 r. w sprawie określenia zasad i try- bu przeprowadz enia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości Chełmiec, Woje- wódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał 5 czerwca 2019 r. wyrok stwierdzający nie- ważność zaska rżonej uchwały w całości (sygn. akt III SA/Kr 248/19) . OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 6 Rada Gminy Chełmiec 26 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę, w której podtrzymała zło- żony do MSWiA w 2017 r. wniosek w sprawie nadania statusu miasta miejscowości Cheł- miec. Nie przeprowadzono jednak ponown ych konsultacji z mieszkańcami w tej sprawie. 3. W piśmie z 7 kwietnia 2020 r. Prok ur ator Generalny zajął stanowisko w sprawie. W ocenie Prokuratora , postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u otpTK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Prokurator uznał za nietrafne przekonanie wnioskodawcy o możliwośc i zastoso- wania w niniejszej sprawie argumentów wynikających z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. U 3/17, które miałyby przemawiać za merytorycznym rozstrzygnięciem w niosków Rady Gminy Chełmiec. Zdaniem Prokuratora , sprawy te nie wykazują podobieństwa. W sprawie o sygn. U 3/17 przedmiotem kontroli było rozporządzenie, w którym Rady Ministrów wycofała się definitywnie z wcześniejszej decyzji o utworzeniu nowych jednost ek samorządu terytorialne- go. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku nadania statusu mias ta miejscowości Chełmiec. Zakwestionowane rozporządzenia mają na celu jedynie przesunięcie w czasie dokonania tej zmiany. Nie dochodzi zatem do zmiany treści normatywne j rozporządzenia w sprawie nada- nia statusu miasta. Ponadto jednostka samorządu terytoria lnego , na podstawie art. 4b ust. 1 u.s.g. może wprawdzie domagać się zmiany statusu pozostającej w jej granicach miejscowości , jednakże nie ma podstawy prawnej występow ania o dokonanie takiej zmiany w ściśle określonym ter- mi nie. Z art. 4 ust. 5 u.s.g. wyni ka jedynie, że zmiany, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g. , mają następować z dniem 1 stycznia. 3.2. Zdaniem Prokuratora , rozporządzenia zmieniające z 2017 r. i 2018 r. nie mają sa- modzielnego charakteru normatywnego w zakresie objętym wnioskami. W wyniku wejścia ich w życie nie doszło do zmiany zawartości normatywnej rozporządzenia o nadaniu statusu miasta. Ich kontrola pozostaje zatem poza kognicją Trybunału. Na marg inesie Prokurator odniósł się do wykładni art. 4 ust. 1 oraz art. 4a ust. 1 u.s.g. dokona nej rzez wnioskodawcę. Zdaniem Prokuratora , wnioskodawca błędnie przyjął, że ko- nieczność zasięgnięcia opinii właści wej rady gminy i przeprowadzenia konsulta cji z miesz- kańcami aktualizuje się każdorazowo przy jakiejkolwiek zmianie rozporządzenia Rady Mini- st rów, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g. Wniosek taki nie jest właściwy . Obowiązek przeprowadzenia konsultacji występuje jedynie, gdy Rada Ministrów wykonuje ko mpetencje „nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic”, na po dstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. W tej sprawie wym agania te zostały spełnione . 4. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 6 grudnia 2019 r. poinformował, że nie zgłasz a udziału w postępowaniu. II Trybunał Konstytucyjny zważył , co następuje: 1. Uwagi wst ępne . 1.1. Rada Gminy Chełmiec , dalej: wnioskodawca w piśmie z 26 stycznia 2018 r. wniosła o zbadanie zgodności z Konstytucją i ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samor ządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: u.s.g.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 7 i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazw y gminy oraz siedzib wład z niektórych gmin (Dz. U. poz. 249 3; dalej: r ozporządzenie zmieni ające z 2017 r.) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia . Następnie wnioskodawca w piśmie z 25 stycznia 2019 r. wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją i u.s.g. rozporzą dzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ust alenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib wład z niektórych gmin (Dz. U. poz. 246 3; dalej : r ozporządzenie zmieniające z 2018 r.) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia. Postawione za rzuty, jak i wzorce kontroli , są w obu wnioskach identyczne. Wniosko- dawca upa truje naruszenie Konstytucji oraz u.s.g. w przyjęciu przez Radę Ministrów zakwe- stionowany ch rozporządzeń bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Cheł- miec. Ze względu na przedmiotową i podmiotową tożsamość wniosków, Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne ich rozpoznanie pod wspólną sygnaturą. 1.2. Wnios k i inicjujące nin iejsze postępowanie został y wniesione przez Radę Gminy Chełmiec na podstawie odpowiednio uc hwał z: 26 stycznia 2018 r. (wniosek dotyczący roz- porządzenia zmieniającego z 2017 r.) oraz 1 6 stycznia 2019 r. (wniosek dotyczący rozp orzą- dzenia zmieniającego z 201 8 r.). Uchwały zostały podjęte przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. O kreślono w nich przedmiot i wzorce kontroli. P rzedstawiono uza- sadnienie sformułowanych zarzutów. Z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wy- stąpić organ stanowi ący jednostki samorządu terytorialnego , jeżeli zaskarżony akt normatyw- ny dotyczy spraw obję tych jeg o zakresem działania. Zaskarżone rozporządzenia dotyczą nadania statusu miasta miejscowości Chełmiec. Zgodnie z art. 4a ust. 1 u.s.g. , wydanie rozpo- rządzenia w sprawie nadania miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zaintereso- wanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkań- cami . Zaskarżone rozporządzenia dotyczą zatem spraw objętych zakresem działania Rady Gminy Cheł miec. 2. Przedmiot kontroli . Jako przedmiot kontroli w nioskodawca wskazał dwa rozporządzenia zmieniające roz- porządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2017 r. w sp rawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu mi asta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 1427, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie nadania statusu miasta) . Rozporządzenie to m.i n. nadawało status miasta miejscowości Cheł- miec . P ierwotnie miało to nastąpić z dniem 1 sty cznia 2018 r. (§ 3 pkt 3). Rozporządzenie zmieniające z 2017 r. dotyczy wyłącznie miejscowości Chełmiec i składa się z dwóch para- grafów. W pierwszym paragrafie zosta ła przesunięta data nadania statusu miasta miejscowo- ści Chełmiec na 1 stycznia 2019 r. W dr ugim paragrafie ustalono datę wejścia w życie rozpo- rządzenia zmieniającego z 2017 r. na 31 grudnia 2017 r. Rozporządzenie zmieniające z 2018 r. ma taką samą struktu rę . Składa się z dwóch pa- ragrafów i odnosi się również wyłącznie do miejscowości Chełmiec. Zmienia ono datę nada- nia statusu miasta na 1 stycznia 2020 r. Rozporządzenie to weszło w życie 31 grudnia 2018 r. W nioskodawca jako przedmiot kontroli wskazał także poszczególne przepisy rozpo- rządzeń zmieniających z 2017 r. i 2018 r. Niemniej zarzuty posta wione w obu wnioskach do- tyczą wskazanych w petitum rozporządzeń jako całości. Wnioskodawca stwierdza nawet, że wszystkie argumenty wskazane w całym uzasadnieniu wnio sku (zarówno z 26 stycznia 2018 r., jak i z 25 stycznia 2019 r.), mające przemawiać za niez godnością z Konstytucją i z u.s.g. kwestionowanej regulacji, należy uznać za argumenty przemawiające za niezgodno- OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 8 ścią z tymi samymi wzorcami kwestionowanych odpowied nio § 1 i § 2 rozporządzeń zmienia- jących. 3. Wzorce kontroli i stawiane zarzuty . Jako wzo rce kontroli w nioskodawca wskazał, w odniesieniu do rozporządzenia zmie- niającego zarówno z 2017 r. , jak i z 2018 r. – art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4a ust. 1 u.s.g. Zarzuty zostały sformułowane w dwóch punktach ze wskazaniem innych konfigu- ra cji przepisów stanowiących wzorce. W pierwszym punkcie, odpowiednio w obu wnioskach, postawiono zarzut wydania przez Radę Ministrów rozporządzeń zmieniających bez do chowa- nia trybu wymaganego do ich wydania, określonego w art. 4a ust. 1 u.s.g. Naruszenie pr zepi- su ustawowego ma stanowić jednocze ś nie naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, a ta kże art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ja ko wzorce do pierwszego punktu w nioskodaw- ca wskazał zatem art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4a ust. 1 u .s.g. Drugi zarzut ma polegać na wydaniu zakwestionowanych rozporządzeń zmieniających bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mi eszkań- cami gminy Chełmiec. Wymaganie to ma wynika ć, w ocenie wnioskodawcy, z art. 4a ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi uszczegółowienie procedury wydawania rozporządzeń, o których mo wa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Wnioskodawca, w punkcie drugim petitum wni osków jako wzorzec kontroli wskazał art. 4a ust. 1 u.s.g. 4. Ocena dopuszczalności wydania merytorycznego orzeczenia . Badanie dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku organu stanowiącego jed- nostki samorządu terytori alnego nie kończy się w fazie rozp oznania wstępnego. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa wyłączająca dopuszczalność merytorycznej kontroli zgłoszonych zarzutów, skut- kująca obligatoryj nym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia TK z: 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25, 11 października 2017 r., sygn. K 14/16, OTK ZU A/2017, poz. 69; 9 kwietnia 2019 r., sygn. K 17/17, OTK ZU A/2019, poz. 13). Wnioskodawc a opiera swoją argumentację na uza sadnieniu wyroku Trybunału z 1 czer wca 2017 r. w sprawie o sygn. U 3/17 (OTK ZU A/2017, poz. 46) . Przedmiotem tej sprawy było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2015 r. uchylające rozporzą- dzenie w sprawie utwo rzenia gminy Szczawa i gminy Grabó wka (Dz. U. poz. 2312). Trybu- nał zwraca uwagę, że charakter prawny przepisów dotyczących zmian w podziale terytorial- nym państwa jest różnorodny. Celem tych przepisów może być dokonanie zmiany (utworze- nie lub likwidacja now ej jednostki samorządu terytorialn ego, nadanie statusu miasta, ustalenie nowych granic itp.), cofnięcie dokonanej zmiany (uchylenie przepisów) lub przesunięcie ter- minu jej dokonania. Każdą z tych sytuacji należy rozpatrywać a casu ad casum . Zaskarżone rozp orządzenia zostały wydane w celu w ydłużenia vacatio legis przepi- sów rozporządzenia z 24 lipca 2017 r. w sprawie nadania statusu miasta odnoszących się do miejscowości Chełmiec (pierwotnie były to: § 3 pkt 3 oraz § 4 pkt 3). M iejscowość Chełmiec miała uzys kać status miasta 1 stycznia 2018 r. Skutkiem prawnym rozporządzenia zmieniającego z 2017 r. miało być jedynie przes unięcie daty nada- nia statusu miasta miejscowości Chełmiec z 1 stycznia 2018 r. na 1 stycznia 2019 r. Skutek ten został zrealizowany tylko cz ęściowo. M iejscowość Chełmiec nie uzyskała co prawda sta- tusu mias ta z dniem 1 stycznia 2018 r., jak to miało nastąpić według rozporządzenia z 24 lip- ca 2017 r., jednakże nie uzyskała go również 1 stycznia 2019 r., co miało być skutkiem rozpo- rządzenia zmieni ającego z 2017 r. Rozporządzenie z mieniające z 2018 r., które weszło w ży- cie 31 grudnia 2018 r. przesunęło bowiem termin uzyskania statusu miasta przez miejscowość Chełmiec z 1 stycznia 2019 r. na 1 stycznia 2020 r. Także skutek tego rozporządzenia został OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 9 zrealizowany jedynie częściowo. Zm iana statusu miejscowości Chełmiec nie nastąpiła 1 sty - cznia 2019 r., niemniej miejscowość Chełmiec nie uzyskała statusu miasta 1 stycznia 2020 r. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2019 r. zmieniającym rozpor ządzenia w sprawie ustalenia grani c niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom sta- tusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2510, dalej: rozporządzenie uchylające z 2019 r.), które weszło w życie z 31 gr udnia 2019 r. , uchy- lono p rzepisy r ozporządzenia w sprawie nadania statusu miasta dotyczące miejscowości C hełmiec (§ 3a, § 4a, § 7 pkt 2). W niniejszej sprawie zaskarżone zostały jedynie rozporządzenia zmieniając e z 2017 r. oraz z 2018 r. Rozporządzenia te miały na celu przesunięcie daty w ejścia w życie przepisów nadających miejscowości Chełmiec status miasta. Przepisy te zostały jednak uchylone z dniem 31 grudnia 2019 r. rozporządzeniem uchylającym z 2019 r. Rozporządzenie uchyla- jące z 2019 r. nie zostało objęte zakresem zaskarżenia. Zgodn ie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK ) Trybunał jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym w e wniosku. N ależy zatem stwierdzić , że merytoryczne badanie wskazanych we wniosku przed- miotów kontroli byłoby badaniem przepisów zmieniających datę wejścia w życie przepisów, które ostatecznie zostały uchylone. Ewentualny wyrok w sprawie, wobec uchylenia s amego rozporządzenia, z mocy któr e go miejscowość Chełmiec miała uzyskać status miasta , byłby bezprzedmiotowy . Zważywszy na to, wydanie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, a zatem postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. Z powyższych względów Trybunał Kons tytucyjny postanowił jak w sentencji.