DOK-8/2008

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DAR-411-01/07/PK/DD Warszawa, dn. 23 grudnia 2008 r. DECYZJA Nr DOK 8/2008 I. N a podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks post ę powania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z pó ź n. zm.) w zwi ą zku z art. 80 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm) w zwi ą zku z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2007, nr 50, poz. 331 ze zm.) Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów umarza post ę powanie antymonopolowe wszcz ę te z urz ę du przeciwko Powszechnemu Zak ł adowi Ubezpiecze ń na Ż ycie S.A. z siedzib ą w Warszawie pod zarzutem nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku ubezpiecze ń na ż ycie w Polsce poprzez: 1. stosowanie w podobnych umowach agencyjnych uci ąż liwych lub niejednolitych warunków umów stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji, polegaj ą cych na: a. wprowadzaniu do umów zakazu wykonywania czynno ś ci po ś rednictwa ubezpieczeniowego i obs ł ugi ubezpiecze ń na rzecz innego zak ł adu ubezpiecze ń , b. wprowadzaniu do umów zobowi ą zania do nieprowadzenia ż adnej innej dzia ł alno ś ci zarobkowej bez uprzedniej pisemnej zgody Powszechnego Zak ł adu Ubezpiecze ń na Ż ycie SA, stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust.1 i 2 pkt. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005, nr 244, poz. 2080). 2. przeciwdzia ł aniu ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji poprzez ograniczanie innym ubezpieczycielom mo ż liwo ś ci dystrybucji ich towarów za po ś rednictwem agentów ubezpieczeniowych, którzy zawarli z Powszechnym Zak ł adem Ubezpiecze ń na Ż ycie SA umowy agencyjne obejmuj ą ce warunki, o których mowa wy ż ej, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 pkt. 5 ww. ustawy. II . Na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks post ę powania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z pó ź n. zmianami) w zwi ą zku z art. 80 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080) oraz w zwi ą zku z art. 3 ust. 1 Rozporz ą dzenia Rady (WE) Nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2003 w sprawie implementacji regu ł konkurencji zawartych w art. 81 i 82 Traktatu Ustanawiaj ą cego Wspólnot ę Europejsk ą (O.J. L 001, 04/01/2003, p.1), i z art. 82 Traktatu Ustanawiaj ą cego Wspólnot ę Europejsk ą (O.J. C 325, 24/12/2002), Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego umarza post ę powania antymonopolowe w sprawie naruszenia przez Powszechny Zak ł ad Ubezpiecze ń na Ż ycie SA z siedzib ą w Warszawie art. 82 Traktatu Ustanawiaj ą cego Wspólnot ę Europejsk ą poprzez 1. stosowanie w podobnych umowach agencyjnych uci ąż liwych lub niejednolitych warunków umów stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji, polegaj ą cych na: a. wprowadzaniu do umów zakazu wykonywania czynno ś ci po ś rednictwa ubezpieczeniowego i obs ł ugi ubezpiecze ń na rzecz innego zak ł adu ubezpiecze ń , b. zobowi ą zania do nieprowadzenia ż adnej innej dzia ł alno ś ci zarobkowej bez uprzedniej pisemnej zgody Powszechnego Zak ł adu Ubezpiecze ń na Ż ycie SA, stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji, 2. przeciwdzia ł aniu ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji poprzez ograniczanie innym ubezpieczycielom mo ż liwo ś ci dystrybucji ich towarów za po ś rednictwem agentów ubezpieczeniowych, którzy zawarli z Powszechnym Zak ł adem Ubezpiecze ń na Ż ycie SA umowy agencyjne obejmuj ą ce warunki, o których mowa w punkcie 1 a i b. Uzasadnienie W dniu 1 marca 2005 roku na wniosek Janiny Kowal i Jana Kowala dzia ł aj ą cych w formie spó ł ki cywilnej Doradztwo Finansowo – Ubezpieczeniowe „Invest-Pol”, w Wieliczce Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako Prezes Urz ę du) wszcz ął post ę powanie antymonopolowe przeciwko Powszechnemu Zak ł adowi Ubezpiecze ń na Ż ycie S.A. w Warszawie (dalej jako „PZU” lub „PZU Ż ycie”). Ze wzgl ę du na wycofanie przez wnioskodawc ę wniosku o wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego post ę powanie to musia ł o zosta ć , zgodnie z art. 67 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (zwana dalej ustaw ą antymonopolow ą ), umorzone. Post ę powanie zako ń czy ł o si ę zatem w dniu 6 kwietnia 2007. Z zebranego w tym post ę powaniu materia ł u dowodowego wynika ł o, ż e PZU stosuje w umowach agencyjnych z niektórymi agentami nast ę puj ą ce zapisy: - zakaz wykonywania czynno ś ci po ś rednictwa ubezpieczeniowego i obs ł ugi ubezpiecze ń na rzecz innego zak ł adu ubezpiecze ń , - zakaz prowadzenia innej dzia ł alno ś ci zarobkowej bez uprzedniej pisemnej zgody PZU. Dzia ł ania PZU mog ł y zdaniem Prezesa Urz ę du stanowi ć nadu ż ycie pozycji dominuj ą cej poprzez stosowanie w podobnych umowach agencyjnych uci ąż liwych lub niejednolitych warunków umów stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji oraz przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji poprzez ograniczanie innym ubezpieczycielom mo ż liwo ś ci dystrybucji ich towarów za po ś rednictwem agentów ubezpieczeniowych. Ze wzgl ę du na fakt, i ż zebrany w pierwszym post ę powaniu antymonopolowym materia ł dowodowy uzasadnia ł podejrzenie 2 naruszenia przez PZU przepisów ustawy, Prezes Urz ę du uzna ł za konieczne wszcz ę cie w tej sprawie post ę powania z urz ę du, co niezw ł ocznie uczyni ł . Dnia 12 kwietnia 2007 roku Prezes Urz ę du wszcz ął z urz ę du post ę powanie antymonopolowe przeciwko PZU pod zarzutem nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku ubezpiecze ń na ż ycie poprzez: 1. stosowanie w podobnych umowach agencyjnych uci ąż liwych lub niejednolitych warunków umów stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji, polegaj ą cych na: a. wprowadzaniu do umów zakazu wykonywania czynno ś ci po ś rednictwa ubezpieczeniowego i obs ł ugi ubezpiecze ń na rzecz innego zak ł adu ubezpiecze ń , b. wprowadzaniu do umów zobowi ą zania do nieprowadzenia ż adnej innej dzia ł alno ś ci zarobkowej bez uprzedniej pisemnej zgody PZU Ż ycie, stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust.1 i 2 pkt. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005, nr 244, poz. 2080); 2. przeciwdzia ł aniu ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji poprzez ograniczanie innym ubezpieczycielom mo ż liwo ś ci dystrybucji ich towarów za po ś rednictwem agentów ubezpieczeniowych, którzy zawarli z PZU Ż ycie umowy agencyjne obejmuj ą ce warunki, o których mowa w punkcie 1 a i b. Jednocze ś nie Prezes Urz ę du wszcz ął post ę powanie w sprawie naruszenia przez PZU na Ż ycie S.A. z siedzib ą w Warszawie art. 82 Traktatu Ustanawiaj ą cego Wspólnot ę Europejsk ą (dalej jako Traktat) poprzez 1. stosowanie w podobnych umowach agencyjnych uci ąż liwych lub niejednolitych warunków umów stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji, polegaj ą cych na: a. wprowadzaniu do umów zakazu wykonywania czynno ś ci po ś rednictwa ubezpieczeniowego i obs ł ugi ubezpiecze ń na rzecz innego zak ł adu ubezpiecze ń , b. zobowi ą zania do nieprowadzenia ż adnej innej dzia ł alno ś ci zarobkowej bez uprzedniej pisemnej zgody PZU Ż ycie, stwarzaj ą cych tym agentom zró ż nicowane warunki konkurencji, 2. przeciwdzia ł aniu ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji poprzez ograniczanie innym ubezpieczycielom mo ż liwo ś ci dystrybucji ich towarów za po ś rednictwem agentów ubezpieczeniowych, którzy zawarli z PZU Ż ycie umowy agencyjne obejmuj ą ce warunki, o których mowa w punkcie 1 a i b. Ustosunkowuj ą c si ę do zarzutów PZU podnios ł o, ż e: - rynkiem w ł a ś ciwym w niniejszej sprawie jest rynek organizowania sprzeda ż y i obs ł ugi ubezpiecze ń indywidualnych na ż ycie przez agentów, a na tak wyznaczonym rynku, PZU wed ł ug swoich szacunków posiada ok. 8-11% udzia ł u; - brak jest podstaw, by przypisa ć PZU naruszenie art. 82 Traktatu, gdy ż nie jest spe ł niona przes ł anka wp ł ywu na handel pomi ę dzy pa ń stwami cz ł onkowskimi; - nie zachodzi naruszenie interesu publiczno-prawnego; - kwestionowane przez Prezesa Urz ę du postanowienie umowne, zgodnie z którym agent nie mo ż e dokonywa ć czynno ś ci po ś rednictwa ubezpieczeniowego i obs ł ugi 3 ubezpiecze ń na rzecz innego zak ł adu ubezpiecze ń wynika „ze szczególnego charakteru stosunku po ś rednictwa ubezpieczeniowego” , opartego m. in. na lojalno ś ci, co uzasadnia wprowadzanie tego typu zapisów do umów agencyjnych; - PZU nie stosuje klauzuli zobowi ą zuj ą cej do nieprowadzenia ż adnej innej dzia ł alno ś ci zarobkowej. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2008 Prezes Urz ę du zaliczy ł w poczet niniejszego post ę powania antymonopolowego materia ł dowodowy zgromadzony w toku post ę powania antymonopolowym sygn. DAR-4111-01/05/KC. W oparciu o zgromadzony materia ł dowodowy Prezes UOKiK ustali ł , co nast ę puje: Powszechny Zak ł ad Ubezpiecze ń na Ż ycie Spó ł ka Akcyjna powsta ł 18 grudnia 1991 r. Za ł o ż ycielami Zak ł adu byli: Pa ń stwowy Zak ł ad Ubezpiecze ń (obecnie Powszechny Zak ł ad Ubezpiecze ń SA) Polski Bank Rozwoju SA oraz Bank Handlowy w Warszawie SA. Od 12 listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem PZU Ż ycie SA jest PZU SA. W dniu 20 grudnia 1991 r. Minister Finansów wyda ł zezwolenie na prowadzenie dzia ł alno ś ci ubezpieczeniowej przez PZU Ż ycie SA w dziale I - ubezpieczenia na ż ycie, we wszystkich ówcze ś nie przewidzianych przez ustaw ę o dzia ł alno ś ci ubezpieczeniowej trzech grupach ubezpiecze ń dzia ł u I oraz na dzia ł alno ść reasekuracyjn ą biern ą i czynn ą . Obecnie PZU Ż ycie prowadzi dzia ł alno ść na podstawie zezwolenia Ministra Finansów na prowadzenie dzia ł alno ś ci ubezpieczeniowej bezpo ś redniej i po ś redniej (reasekuracyjnej) w zakresie dodatkowo wprowadzonych nowel ą do ustawy - dwóch grup ubezpiecze ń z dzia ł u I. Od dnia 22 lipca 1998 r. zakres dzia ł alno ś ci PZU Ż ycie zosta ł rozszerzony o prowadzenie dzia ł alno ś ci akwizycyjnej na rzecz otwartych funduszy emerytalnych. Jak wynika z danych publikowanych przez Komisj ę Nadzoru Finansowego, w latach 2004- 2007 udzia ł PZU w rynku ubezpiecze ń na ż ycie mierzony warto ś ci ą sk ł adki przypisanej brutto wynosi ł : - w roku 2004 - 43,02%, - w roku 2005 - 39,75 %, - w roku 2006 - 35,95%, - w roku 2007 - 28,48% Podstawowe regulacje dotycz ą ce rynku ubezpiecze ń znajduj ą si ę w ustawie o dzia ł alno ś ci ubezpieczeniowej z dnia 22.05.2003 r. (Dz.U. 2003 r., nr 124, poz. 1151 z pó ź n. zm., dalej: ustawa ubezpieczeniowa), która okre ś la warunki wykonywania dzia ł alno ś ci w zakresie ubezpiecze ń osobowych i ubezpiecze ń maj ą tkowych oraz w ustawie z tego samego dnia o po ś rednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. 2003 r., nr 124, poz. 1154, z pó ź n. zm., dalej: ustawa o po ś rednictwie ubezpieczeniowym). Obie ustawy wesz ł y w ż ycie z dniem 1.01.2004 r. Przepisy ustawy ubezpieczeniowej wprowadzaj ą zak ł adom ubezpiecze ń ograniczenie w postaci mo ż liwo ś ci prowadzenia dzia ł alno ś ci albo w dziale ubezpiecze ń na ż ycie (dzia ł I), albo w dziale pozosta ł ych ubezpiecze ń osobowych oraz ubezpiecze ń maj ą tkowych (dzia ł II), natomiast nigdy łą cznie w obu dzia ł ach. Zak ł ady ubezpiecze ń wykorzystuj ą w swojej dzia ł alno ś ci nast ę puj ą ce kana ł y dystrybucji: - sprzeda ż bezpo ś redni ą (dokonywan ą przez pracowników zak ł adów w placówkach), sprzeda ż przez telefon, internet i za po ś rednictwem banku (bancassurance), 4 - sprzeda ż agencyjn ą poprzez agentów ubezpieczeniowych, - sprzeda ż za po ś rednictwem brokerów ubezpieczeniowych. Ustawa o po ś rednictwie ubezpieczeniowym za agenta uwa ż a przedsi ę biorc ę wykonuj ą cego dzia ł alno ść agencyjn ą na podstawie umowy agencyjnej zawartej z zak ł adem ubezpiecze ń i wpisanego do rejestru agentów ubezpieczeniowych. A zatem za agentów ubezpieczeniowych uznaje si ę osoby fizyczne prowadz ą ce dzia ł alno ść gospodarcz ą i spó ł ki prawa handlowego, które podpisa ł y umowy agencyjne z zak ł adami ubezpiecze ń i zosta ł y wpisane do rejestru agentów ubezpieczeniowych. Do agentów ubezpieczeniowych nie zalicza si ę spó ł ki cywilnej. Wykonywanie czynno ś ci agenta wymaga wpisu do rejestru agentów ubezpieczeniowych (bez zezwolenia), a co za tym idzie tylko podmiot spe ł niaj ą cy t ę przes ł ank ę upowa ż niony jest do u ż ywania do oznaczania dzia ł alno ś ci a tak ż e w nazwie lub reklamie okre ś lenia „agent ubezpieczeniowy”. Wraz z wej ś ciem Polski do Unii Europejskiej zacz ęł y obowi ą zywa ć przepisy, zgodnie z którymi agent ubezpieczeniowy maj ą cy siedzib ę (w przypadku osób prawnych) lub miejsce zamieszkania (w przypadku osób fizycznych) w innym pa ń stwie cz ł onkowskim UE, mo ż e wykonywa ć dzia ł alno ść agencyjn ą na terytorium RP, je ż eli jest wpisany do odpowiedniego rejestru w tym pa ń stwie. Ma on obowi ą zek powiadomi ć organ nadzoru o zamiarze podj ę cia dzia ł alno ś ci w Polsce. Agenci ubezpieczeniowi dzia ł aj ą na podstawie podpisywanych z zak ł adami ubezpiecze ń umów agencyjnych, regulowanych przepisami kodeksu cywilnego. Agent ubezpieczeniowy nie mo ż e jednocze ś nie wykonywa ć czynno ś ci brokerskich ani prowadzi ć dzia ł alno ś ci brokerskiej. Aby móc dokonywa ć czynno ś ci agencyjnych w imieniu zak ł adu ubezpiecze ń agent musi posiada ć jego pe ł nomocnictwo. Zgodnie z o ś wiadczeniem PZU, ostatnia wymiana umów agencyjnych dla ca ł ej sieci mia ł a miejsce po wprowadzeniu wzorów umów zgodnie z Zarz ą dzeniem [TAJEMNICA PRZEDSI Ę BIORSTWA – pkt 1 Za łą cznika do Decyzji]. Nast ę pnie tre ść ww. zapisów zawarto we wzorze umowy stanowi ą cym za łą cznik nr 1 do okólnika nr 82/2004 z dnia 12.08.2004 r.: - w § 1 ust. 2 pkt c – klauzula dotycz ą ca zakazu prowadzenia dzia ł alno ś ci na rzecz innego zak ł adu ubezpiecze ń , - w § 3 ust. 5 ww. wzoru umowy – klauzula dotycz ą ca zakazu podejmowania pracy zarobkowej bez zgody PZU. Zgodnie z wyja ś nieniami PZU obecnie obowi ą zuj ą cy wzór umowy agencyjnej obowi ą zuj ą cy od [TAJEMNICA PRZEDSI Ę BIORSTWA – pkt 2 Za łą cznika do Decyzji] jest stosowany przy zawieraniu umów z nowym agentem (tzn. podpisuj ą cym z PZU pierwsz ą umow ę agencyjn ą ). Zatem umowy zawarte zgodnie z wzorem z 70/2003 obowi ą zuj ą nadal i, co za tym idzie, wci ąż stosowane s ą przez PZU kwestionowane przez Prezesa Urz ę du postanowienia umowne. Co wi ę cej, stosowany obecnie przez PZU przy zawieraniu umów z nowymi agentami wzór umowy tak ż e zawiera oba postanowienia w takim samym brzmieniu, co w poprzednio stosowanych wzorach umów. Jednocze ś nie PZU wspó ł pracuje z multiagentami, zawieraj ą c z nimi umowy, w których nie wprowadzono ww. postanowie ń . Jak wynika z danych przedstawionych przez Komisj ę Nadzoru Finansowego w ostatnich trzech latach liczba multiagentów PZU wynosi ł a: [TAJEMNICA PRZEDSI Ę BIORSTWA – pkt 3 Za łą cznika do Decyzji]. 5 Maj ą c na uwadze zebrany materia ł dowodowy Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje: Interes publiczno-prawny Podstaw ą zastosowania przepisów ustawy antymonopolowej jest uprzednie stwierdzenie przez Prezesa Urz ę du, i ż dosz ł o do naruszenia interesu publicznego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy antymonopolowej. Zgodnie z tym przepisem ustawa antymonopolowa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznoprawnym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów. Powy ż sze przes ą dza o wy łą czeniu mo ż liwo ś ci podejmowania przez organ antymonopolowy dzia ł a ń w celu ochrony interesów indywidualnych czy grupowych. Tak ą wyk ł adni ę przepisu potwierdza orzecznictwo S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej równie ż „SOKiK”). W wyroku z dnia 28.05.2001 r. (sygn. akt XVII Ama 82/00) S ą d stwierdzi ł , ż e „podstaw ą do zastosowania przepisów ustawy antymonopolowej jest uprzednie stwierdzenie, ż e zosta ł naruszony interes publicznoprawny”, a „s ł owo publiczny oznacza ‘dotycz ą cy ogó ł u’, a nie indywidualnej osoby czy te ż okre ś lonej grupy”. Natomiast S ą d Najwy ż szy w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.05.2001 r. (sygn. akt I CKN 1217/98), odnosz ą c si ę do poprzednio obowi ą zuj ą cej ustawy z dnia 24.02.1990 r. o przeciwdzia ł aniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, stwierdzi ł , i ż mia ł a ona charakter publicznoprawny i s ł u ż y ł a (podobnie jak obowi ą zuj ą ca obecnie ustawa) ochronie ogólnospo ł ecznego interesu. Znajdowa ł a zatem zastosowanie wówczas, gdy zagro ż ony lub naruszony by ł interes publiczny, polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki funkcjonowa ć mo ż e prawid ł owo wówczas, gdy zapewniona jest mo ż liwo ść powstania i rozwoju konkurencji. Ustawa chroni ł a zatem konkurencj ę jako zjawisko o charakterze instytucjonalnym. Za zagro ż enie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu nale ż y uzna ć za ś jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego, a wi ę c, gdy dotycz ą konkurencji rozumianej nie jako sytuacja pojedynczego przedsi ę biorcy, lecz jako zjawisko charakteryzuj ą ce funkcjonowanie gospodarki. Ustalenia powy ż sze mo ż na równie ż odnie ść do obecnie obowi ą zuj ą cej ustawy antymonopolowej. Nie przes ą dzaj ą c o antykonkurencyjnym charakterze praktyk PZU stwierdzi ć nale ż y, i ż mog ą one wywiera ć wp ł yw na interesy szerokiego kr ę gu podmiotów, tj. agentów, innych zak ł adów ubezpiecze ń oraz konsumentów. W opisanym stanie faktycznym stosowanie niejednolitych warunków umów w podobnych umowach agencyjnych mo ż e stwarza ć agentom zró ż nicowane warunki prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej, powoduj ą c w efekcie dla przeci ę tnego klienta ograniczenie wyboru oferty ubezpieczeniowej. Agent, z którym PZU podpisuje umow ę zawieraj ą c ą postanowienia ograniczaj ą ce ś wiadczenie us ł ug na rzecz innych ubezpieczycieli (umowa na wy łą czno ść ), posiada na rynku gorsz ą pozycj ę w stosunku do agenta, z którym PZU podpisuje umow ę niezawieraj ą c ą obowi ą zku wy łą czno ś ci, a który znajduje si ę w pozycji uprzywilejowanej. Silna pozycja rynkowa PZU u ł atwia mu „werbowanie” agentów, którzy ze wzgl ę dów finansowych godz ą si ę na niekorzystne warunki umów, a wprowadzanie w niektórych umowach opisanych klauzul wy łą czno ś ci prowadzi do os ł abienia efektywnej konkurencji pomi ę dzy zak ł adami ubezpiecze ń . Ograniczenie liczby multiagentów w znacznym stopniu ogranicza mo ż liwo ś ci dystrybucyjne mniejszych zak ł adów ubezpiecze ń , które nie zawsze mog ą sobie pozwoli ć na utrzymanie agentów wy łą cznych. Równie ż agenci, aby móc po ś redniczy ć przy zawieraniu umów na rzecz mniejszych zak ł adów ubezpiecze ń , aby utrzyma ć si ę na rynku, musz ą dzia ł a ć na rzecz co najmniej kilku takich 6 zak ł adów. W konsekwencji mo ż e doj ść do wypadni ę cia z rynku mniejszych zak ł adów i mniejszych agentów, a co za tym idzie zmniejszenia poziomu konkurencji. Takie zachowania rynkowe stosowane przez PZU, niew ą tpliwie mog ą mie ć wp ł yw na rozwój wolnej konkurencji, która jest warto ś ci ą publiczn ą , podlegaj ą c ą ochronie prawnej. W okoliczno ś ciach rozpatrywanej sprawy dzia ł ania PZU mog ą równie ż wywiera ć wp ł yw na interesy konsumentów, którzy maj ą do dyspozycji mniejsz ą sie ć multiagentów, w stosunku do tej, która ukszta ł towa ł aby si ę , gdyby PZU nie ogranicza ł o agentom mo ż liwo ś ci wspó ł pracy z innymi ubezpieczycielami, a wi ę c równie ż mniejszy wybór ofert ubezpieczeniowych na ż ycie, maj ą tkowych i pozosta ł ych. Tak wi ę c skutki praktyki PZU mog ą dotkn ąć ka ż dego potencjalnego konsumenta, który chcia ł by zawrze ć umow ę ubezpieczenia oraz ka ż dego potencjalnego przedsi ę biorc ę , który chcia ł by w ramach prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej ś wiadczy ć us ł ugi po ś rednictwa ubezpieczeniowego czy prowadzi ć dzia ł alno ść ubezpieczeniow ą . Przes ą dza to o tym, i ż sprawa niniejsza ma charakter publicznoprawny, a tym samym Prezes Urz ę du mo ż e j ą rozstrzyga ć w drodze post ę powania antymonopolowego. Rynek w ł a ś ciwy Zachowania przedsi ę biorców maj ą miejsce w strukturze rynkowej. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy antymonopolowej rynek w ł a ś ciwy definiuje si ę jako rynek towarów, które ze wzgl ę du na swe przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci, w tym jako ść , s ą uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na którym, ze wzgl ę du na rodzaj oraz w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji. Wobec powy ż szego rynek w ł a ś ciwy mo ż na podzieli ć na rynek produktowy i rynek geograficzny. Rynek produktowy Na potrzeby niniejszej sprawy nale ż y podkre ś li ć , ż e skutek praktyki polegaj ą cej na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej lub zagro ż enie nim mo ż e ujawni ć si ę na rynku niezdominowanym. Ustawa antymonopolowa kategorycznie nie wskazuje, i ż skutek nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej musi nast ą pi ć na rynku, na którym przedsi ę biorca dopuszczaj ą cy si ę zabronionych dzia ł a ń zajmuje pozycj ę dominuj ą c ą . Wprost przeciwnie, zgodnie z tym przepisem zabronione jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku, gdy tego skutkiem jest przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę b ą d ź rozwojowi konkurencji co do zasady (por. wyrok SOKiK z dnia 29 czerwca 2007r., sygn. akt XVII AmA 14/06). W przypadku us ł ug ubezpieczeniowych nale ż y wyró ż ni ć dwa rodzaje relacji pomi ę dzy uczestnikami rynku. Pierwszy odnosi si ę do relacji pomi ę dzy ubezpieczycielem a ostatecznym nabywc ą us ł ugi ubezpieczeniowej, czyli ubezpieczaj ą cym, wzgl ę dnie ubezpieczonym. Relacje te wynikaj ą i s ą zazwyczaj precyzyjnie regulowane zapisami umowy ubezpieczenia. Stosunki gospodarcze z nich wynikaj ą ce s ą zatem bezpo ś rednio zwi ą zane z charakterem produktu, jakim jest us ł uga ubezpieczeniowa, czyli us ł uga zapewnienia ochrony ubezpieczeniowej – sposobem jej konstruowania, promowania oraz wykonywania i egzekwowania praw i obowi ą zków z niej wynikaj ą cych. Rozpatruj ą c kwestie dotycz ą ce tego rodzaju stosunków gospodarczych, nale ż y bra ć pod uwag ę charakter poszczególnych produktów oraz docelowe grupy konsumentów, do jakich s ą 7 one kierowane. Dlatego te ż w przypadku rozpatrywania stosunków ubezpieczyciel – ubezpieczaj ą cy bior ą c pod uwag ę substytucyjno ść popytow ą produktów, mo ż na by dokona ć w ą skiego podzia ł u rynku. Drugi rodzaj relacji ma miejsce mi ę dzy ubezpieczycielem a agentem ubezpieczeniowym i nie jest zwi ą zany bezpo ś rednio z cechami poszczególnych produktów, jako ż e dotyczy on procesu dystrybucji us ł ug ubezpieczeniowych oraz poszczególnych czynno ś ci wykonywanych w trakcie jego realizacji. Podstawowe znaczenie maj ą tutaj stosunki gospodarcze pomi ę dzy podmiotami na kolejnych szczeblach obrotu, które z natury swej przypominaj ą w wielu aspektach stosunki panuj ą ce w ł a ń cuchach dystrybucyjnych innych produktów lub us ł ug. Rozpatruj ą c kwestie dotycz ą ce tego typu relacji kluczowe znaczenie ma sposób sprzeda ż y us ł ug na poszczególnych szczeblach obrotu oraz specyfika dzia ł ania podmiotów, które na nich funkcjonuj ą . Niniejsza sprawa w ca ł o ś ci dotyczy drugiej grupy relacji gospodarczych i to determinuje sposób podej ś cia organu antymonopolowego do kwestii okre ś lenia rynku w ł a ś ciwego. Przyj ą wszy powy ż sze za ł o ż enie organ antymonopolowy wyodr ę bnia dwa poziomy dzia ł ania podmiotów w ł a ń cuchu dystrybucyjnym us ł ug ubezpieczeniowych – wprowadzanie do obrotu produktów ubezpieczeniowych (I) b ę d ą cy odpowiednikiem szczebla produkcji w innych ł a ń cuchach dystrybucyjnych oraz dystrybucj ę i obs ł ug ę ubezpiecze ń (II). Dystrybucja i obs ł uga ubezpiecze ń (po ś rednicy – agenci i brokerzy) Poziom II Wprowadzanie do obrotu ubezpiecze ń (ubezpieczyciele, w tym PZU Ż ycie) Poziom I Na pierwszym (I) z opisanych poziomów konkuruj ą pomi ę dzy sob ą ubezpieczyciele. Konstruuj ą oni ofert ę us ł ug ubezpieczeniowych i wprowadzaj ą j ą do obrotu. Pomimo, ż e kana ł y dystrybucji s ą identyczne dla wszystkich typów ubezpiecze ń trzeba tutaj wyodr ę bni ć dwa rynki w ł a ś ciwe, poniewa ż ustawa o dzia ł alno ś ci ubezpieczeniowej zabrania jednoczesnego prowadzenia dzia ł alno ś ci w zakresie ubezpiecze ń na ż ycie (dzia ł I), ubezpiecze ń maj ą tkowych i osobowych (dzia ł II). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy „zak ł ad ubezpiecze ń nie mo ż e wykonywa ć jednocze ś nie dzia ł alno ś ci, o której mowa w dziale I za łą cznika do ustawy, oraz w dziale II za łą cznika do ustawy”. St ą d nale ż y wyró ż ni ć tutaj dwa rynki: - rynek ubezpiecze ń na ż ycie (rynek wprowadzania do obrotu ubezpiecze ń na ż ycie), 8 - rynek pozosta ł ych ubezpiecze ń osobowych oraz ubezpiecze ń maj ą tkowych (rynek wprowadzania do obrotu pozosta ł ych ubezpiecze ń osobowych oraz ubezpiecze ń maj ą tkowych). Na poziomie drugim (II) tego uk ł adu dzia ł aj ą po ś rednicy – agenci i brokerzy. Konkuruj ą oni pomi ę dzy sob ą , oferuj ą c ubezpieczycielom us ł ugi w zakresie dystrybucji i obs ł ugi ubezpiecze ń . Dla „nabywców” (tj. ubezpieczaj ą cych) us ł ugi brokerów i agentów (w tym multiagentów) s ą w wysokim stopniu substytucyjne, poniewa ż gwarantuj ą ten sam efekt, jakim jest dotarcie us ł ugi do konsumenta. Poniewa ż zdecydowana wi ę kszo ść po ś redników, w celu podniesienia rentowno ś ci i zmniejszenia ryzyka, nie ogranicza swojej dzia ł alno ś ci do jednego tylko typu ubezpiecze ń dystrybuuj ą c zarówno ubezpieczenia na ż ycie (indywidualne i grupowe), pozosta ł e ubezpieczenia osobowe oraz ubezpieczenia maj ą tkowe, jak równie ż emerytalne nale ż y wyró ż ni ć tylko jeden rynek w ł a ś ciwy – dystrybucji i obs ł ugi ubezpiecze ń . Dystrybuowanie ka ż dego z wymienionych typów ubezpiecze ń wymaga wykonywania tych samych czynno ś ci oraz podobnego zakresu wiedzy i do ś wiadczenia. PZU jest ubezpieczycielem oferuj ą cym ubezpieczenia na ż ycie, a wi ę c dzia ł a na pierwszym z wyznaczonych poziomów, na rynku ubezpiecze ń na ż ycie (I). PZU Ż ycie funkcjonuje w ramach grupy kapita ł owej (Grupa PZU), na której czele stoi Powszechny Zak ł ad Ubezpiecze ń S.A. (dalej: PZU S.A.), dzia ł aj ą cy na rynku pozosta ł ych ubezpiecze ń osobowych oraz ubezpiecze ń maj ą tkowych, równie ż na pierwszym poziomie. Podzia ł na dwa ww. rynki produktowe, jak wspomniano powy ż ej, wynika z ustawy o dzia ł alno ś ci ubezpieczeniowej. PZU jest nabywc ą us ł ug po ś redników ubezpieczeniowych (poziom II) - agentów i brokerów. Z kolei poprzez po ś redników oraz bezpo ś rednio (poprzez pracowników i internet) nast ę puje dystrybucja ubezpiecze ń PZU w ś ród konsumentów. Nieprawid ł owo ś ci ujawniaj ą si ę na rynku dystrybucji i obs ł ugi ubezpiecze ń (poziom II), za ś mo ż liwo ść dyktowania warunków funkcjonowania agentów na tym rynku jest uwarunkowana pozycj ą , jak ą PZU posiada na rynku ubezpiecze ń na ż ycie (poziom I), PZU dzia ł a na szeroko poj ę tym rynku ubezpiecze ń na ż ycie, a produkty, które oferuje podzieli ć mo ż na zarówno na ubezpieczenia indywidualne i grupowe jak te ż przeprowadzi ć dalej id ą c ą segmentacj ę rynku bior ą c pod uwag ę rodzaj ubezpieczanego ryzyka. Segmentacja taka nie znajduje jednak uzasadnienia w okoliczno ś ciach niniejszej sprawy. Za uznaniem za rynek produktowy rynku ubezpiecze ń na ż ycie przemawiaj ą : podobne warunki ubezpieczenia ró ż nych rodzajów ryzyk, aktywno ść PZU w wielu segmentach tego rynku oraz stosowanie tych samych kana ł ów dystrybucji dla ró ż nych rodzajów ubezpiecze ń dzia ł u I. W ocenie organu antymonopolowego kluczowy jest w ł a ś nie fakt, i ż wprowadzanie ubezpiecze ń na ż ycie do dystrybucji zasadniczo przebiega w ten sam sposób dla wszystkich rodzajów ubezpiecze ń . Maj ą c na uwadze powy ż sze nie znajduje uzasadniania dalszy podzia ł rynku ubezpiecze ń na ż ycie i wyodr ę bnianie w nim mniejszych segmentów (rynków produktowych). W sprawie b ę d ą cej przedmiotem rozpoznania, organ antymonopolowy przyj ął , ż e je ż eli PZU posiada pozycj ę dominuj ą c ą na rynku ubezpiecze ń na ż ycie (poziom I), to nadu ż ycie tej pozycji mo ż e nast ą pi ć w stosunku do przedsi ę biorców dzia ł aj ą cych na rynku dystrybucji i obs ł ugi ubezpiecze ń (poziom II). 9 Rynek geograficzny W dotychczasowym orzecznictwie zarówno Prezesa Urz ę du 1 jak i Komisji Europejskiej 2 zarówno rynek ubezpiecze ń na ż ycie jak i ubezpiecze ń maj ą tkowych definiowany by ł jako rynek krajowy. Za przyj ę ciem takiej definicji rynku geograficznego przemawia fakt, i ż spó ł ki ubezpieczeniowe sprzedaj ą swoje us ł ugi za po ś rednictwem krajowych kana ł ów dystrybucji oraz ustabilizowanych struktur rynkowych charakterystycznych dla poszczególnych rynków krajowych. Ka ż dy z rynków krajowych charakteryzuje si ę odmiennymi rozwi ą zaniami podatkowymi odno ś nie dzia ł alno ś ci ubezpieczeniowej oraz odmiennym systemem regulacji rynku ubezpieczeniowego. Zró ż nicowane warunki konkurencji w poszczególnych krajach cz ł onkowskich utrzymuj ą si ę pomimo mo ż liwo ś ci prowadzenia przez zak ł ady ubezpieczeniowe dzia ł alno ś ci transgranicznej na terenie ca ł ej Unii Europejskiej. Definiuj ą c rynek geograficzny w niniejszej sprawie nale ż y tak ż e wzi ąć pod uwag ę , oprócz wy ż ej wskazanych czynników, fakt, i ż ze wzgl ę du na specyfik ę ubezpiecze ń na ż ycie, zak ł adaj ą cych d ł ugotrwa ł o ść istnienia stosunku zobowi ą zaniowego, czynnik fizycznej obecno ś ci ubezpieczyciela na rynku jest istotny dla podejmowania przez klientów decyzji o wyborze ubezpieczyciela. Dodatkowo czynnikiem branym pod uwag ę przez klientów jest ł atwo ść egzekwowania nale ż nego ubezpieczenia w przypadku wyst ą pienia okre ś lonej szkody, w łą cznie z dochodzeniem roszcze ń w drodze post ę powania s ą dowego, podczas gdy ubezpieczyciel nieobecny organizacyjnie w Polsce ( ś wiadcz ą cy us ł ugi transgranicznie), w du ż ej mierze jest w sytuacjach spornych poza zasi ę giem ubezpieczonego. Bior ą c powy ż sze pod uwag ę Prezes Urz ę du uzna ł , i ż rynkiem w ł a ś ciwym w niniejszej sprawie jest rynek ubezpiecze ń na ż ycie (rynek wprowadzania do obrotu ubezpiecze ń na ż ycie) w Polsce . Pozycja dominuj ą ca Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy – przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40%. Zgodnie z danymi opracowanymi i publikowanymi przez Komisj ę Nadzoru Finansowego, udzia ł PZU w rynku ubezpiecze ń na ż ycie mierzony warto ś ci ą sk ł adki przypisanej brutto utrzymywa ł si ę w latach 2002-2004 powy ż ej progu 40%, wyznaczonego ustaw ą antymonopolow ą dla przyj ę cia domniemania istnienia pozycji dominuj ą cej. W 2004 roku udzia ł PZU wynosi ł 43,02%. W dniu wszcz ę cia niniejszego post ę powania Komisja Nadzoru Finansowego dysponowa ł a danymi o udzia ł ach rynkowych zak ł adów ubezpieczeniowych za rok 2005. Udzia ł PZU wynosi ł wówczas 39,75 % i utrzymywa ł si ę na granicy progu pozwalaj ą cego przyj ąć domniemanie o posiadaniu przez tego przedsi ę biorc ę pozycji dominuj ą cej. Jednocze ś nie inne czynniki, takie jak na przyk ł ad znaczna przewaga PZU nad jej konkurentami pozwala ł y 1 Decyzja Prezesa UOKiK z dnia 25 pa ź dziernika 2007 sygn. DOK-96/07 2 np. COMP/M.759 – Sun Alliance/Rogal Insurance; COMP/M.2225 – Fortis/ASR; COMP/M.4713- Avivia/Hamilton 10 przyj ąć , ż e PZU mo ż e posiada ć pozycj ę dominuj ą ca mimo braku mo ż liwo ś ci przyj ę cia domniemania ustawowego. Jednak w roku 2006 (dane opublikowano w ostatnim kwartale 2007 roku) nast ą pi ł dalszy spadek udzia ł ów rynkowych PZU, który to udzia ł wyniós ł 35,95%. Publikowane przez Komisj ę Dane kwartalne za 2007 rok wskazuj ą , ż e udzia ł rynkowy PZU spad ł poni ż ej 30% i wynosi ł 28,47%. Jednocze ś nie dane publikowane przez KNF wskazuj ą na umacnianie si ę pozycji konkurentów PZU, zw ł aszcza Aegon TU na Ż ycie SA, której udzia ł rynkowy w latach 2004-2007 zwi ę kszy ł si ę o ponad 5% i wynosi ł w 2007 roku 10,9 % oraz TU Allianz Ż ycie Polska SA, którego udzia ł rynkowy w tym okresie wzrós ł z 2,7% do 6,4 %. Najwi ę kszy konkurent PZU – Commercial Union Polska TUn Ż SA posiada stabiln ą pozycj ę na rynku, a jego udzia ł rynkowy wynosi ł w 2007 roku 12 %. Dane te nale ż y analizowa ć bior ą c pod uwag ę specyficzne dla rynku ubezpiecze ń na ż ycie zwi ą zanie klienta z zak ł adem ubezpiecze ń . Zw ł aszcza charakter umowy ubezpieczenia przes ą dza o tym, ż e dla ubezpieczaj ą cego zmiana ubezpieczyciela jest k ł opotliwa, a rezygnacja z polisy, która okaza ł a si ę nieodpowiednia w stosunku do potrzeb klienta wi ąż e si ę z kosztami w postaci utraty cz ęś ci wp ł aconych ś rodków. W przypadku gdy umowa ubezpieczenia zosta ł a zawarta klienci rzadko decyduj ą si ę na zmian ę zak ł adu ubezpiecze ń . Zak ł ady z kolei d ążą do budowy d ł ugoterminowych stosunków wspó ł pracy z klientami, a kontynuowanie zadowalaj ą cej wspó ł pracy z tym samym zak ł adem jest równie ż korzystne dla klienta. W tym ś wietle wzrost udzia ł ów rynkowych konkurentów PZU nale ż y uzna ć za znaczny. Bardzo du ż a utrata przez PZU udzia ł u rynkowego (w latach 2004-2006 udzia ł rynkowy zmniejszy ł si ę o 7%) w ocenie Prezesa Urz ę du ś wiadczy o tym, ż e PZU spotyka si ę na rynku ze skuteczn ą konkurencj ą , co nie pozwala temu przedsi ę biorcy na dzia ł anie w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Bior ą c pod uwag ę powy ż sze argumenty Prezes Urz ę du uzna ł , ż e w 2006 roku PZU nie posiada ł o ju ż pozycji dominuj ą cej na krajowym runku ubezpiecze ń na ż ycie. Zgodnie z art. 93 ustawy, termin przedawnienia do wszcz ę cia post ę powania w sprawie stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę wynosi rok, licz ą c od ko ń ca roku, w którym zaprzestano ich stosowania. Jak wskazano wy ż ej, PZU w 2006 roku posiada ł a zbyt niski udzia ł w rynku ubezpiecze ń na ż ycie, by móc uzna ć posiadanie przez ni ą pozycji dominuj ą cej na tym rynku i co za tym idzie, zarzuca ć mu nadu ż ywanie tej pozycji. Na potrzeby obliczenia terminu przedawnienia Prezes Urz ę du przyj ął , ż e ostatnim dniem, w którym PZU posiada ł a pozycj ę dominuj ą c ą by ł ostatni dzie ń 2005 roku. Zatem zgodnie z tre ś ci ą wskazanego wy ż ej przepisu, wraz z up ł ywem ostatniego dnia 2006 roku up ł yn ął termin, w którym Prezes Urz ę du móg ł wszcz ąć post ę powanie antymonopolowe. Niniejsze post ę powanie zosta ł o w kwietniu 2007 roku, a zatem po up ł ywie wskazanego w przepisach ustawy terminu, w którym takie post ę powanie mo ż e by ć wszcz ę te. W tej sytuacji post ę powanie nale ż y uzna ć za bezprzedmiotowe. Stosownie do tre ś ci art. 105 § 1 Kodeksu post ę powania administracyjnego w zwi ą zku z art. 80 ustawy antymonopolowej, je ż eli post ę powanie z jakichkolwiek przyczyn sta ł o si ę bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzj ę o umorzeniu post ę powania. Przes ł ank ą umorzenia post ę powania z ww. przepisem k.p.a. bezprzedmiotowo ść post ę powania „z jakichkolwiek przyczyn”, czyli z ka ż dej przyczyny powoduj ą cej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, w odniesieniu do strony podmiotowej lub przedmiotowej. Z bezprzedmiotowo ś ci ą mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., S.A./ Ł d 2424/94, ONSA 1996/2/80). Przes ł anka umorzenia post ę powania mo ż e istnie ć jeszcze przed 11 wszcz ę ciem post ę powania, a zosta ć ujawniona dopiero w tocz ą cym si ę post ę powaniu, a mo ż e ona powsta ć tak ż e w czasie trwania post ę powania. Bior ą c pod uwag ę , ż e niniejsze post ę powanie zosta ł o wszcz ę te pomimo up ł ywu terminu przedawnienia, nale ż y uzna ć , ż e jest ono bezprzedmiotowe i nie powinno zako ń czy ć si ę wydaniem decyzji merytorycznej. Bior ą c powy ż sze pod uwag ę , orzeka si ę jak w sentencji. Prawo Wspólnotowe Zgodnie z art. 35 Rozporz ą dzenia Rady (WE) Nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2003 w sprawie wprowadzenia w ż ycie regu ł konkurencji zawartych w art. 81 i 82 Traktatu ustanawiaj ą cego Wspólnot ę Europejsk ą (O.J. L 001, 04/01/2003, p.1), zwanego dalej Rozporz ą dzeniem, pa ń stwa cz ł onkowskie musz ą wyznaczy ć organ lub organy ochrony konkurencji odpowiedzialne za stosowanie art. 81 lub 82 TWE. Ś rodki konieczne do nadania tym organom uprawnie ń do stosowania przepisów art. 81 lub 82 TWE musia ł y zosta ć podj ę te do 1 maja 2004 r. W Polsce, zgodnie z art. 24 ust. 1a ustawy, Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zosta ł wskazany jako organ wykonuj ą cy zadania na ł o ż one na w ł adze pa ń stw cz ł onkowskich UE na podstawie art. 84 i 85 TWE. W szczególno ś ci Prezes Urz ę du jest w ł a ś ciwym organem ochrony konkurencji w rozumieniu art. 35 Rozporz ą dzenia. Zgodnie z art. 3 Rozporz ą dzenia, je ś li krajowy organ ochrony konkurencji (w Polsce - Prezes Urz ę du) stosuje krajowe prawo konkurencji do praktyk zakazanych w rozumieniu art. 81 TWE, które mog ą wp ł ywa ć na handel mi ę dzy pa ń stwami cz ł onkowskimi lub stosuje krajowe przepisy do praktyk zakazanych w rozumieniu art. 82 TWE, stosuje równie ż odpowiednio art. 81 lub 82 TWE. W zwi ą zku z tym, je ż eli krajowy organ ochrony konkurencji powe ź mie uzasadnione podejrzenie, ż e przes ł anka wp ł ywu (cho ć by potencjalnego) na handel mi ę dzy pa ń stwami cz ł onkowskimi jest spe ł niona, wówczas jest zobowi ą zany do wszcz ę cia post ę powania w sprawie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę równie ż na podstawie przepisów traktatowych. Prezes Urz ę du wszczynaj ą c niniejsze post ę powanie przyj ął na podstawie dost ę pnych wówczas danych, ż e PZU posiada pozycj ę dominuj ą c ą na krajowym rynku ubezpiecze ń na ż ycie oraz ż e podejmowane przez tego przedsi ę biorc ę dzia ł ania mog ą wywiera ć istotny wp ł yw na handel mi ę dzy pa ń stwami cz ł onkowskimi. Jak ju ż wspomniano wy ż ej, wraz z wej ś ciem Polski do Unii Europejskiej zacz ęł y obowi ą zywa ć przepisy, zgodnie z którymi agent ubezpieczeniowy maj ą cy siedzib ę lub miejsce zamieszkania w innym pa ń stwie cz ł onkowskim UE, mo ż e wykonywa ć dzia ł alno ść agencyjn ą na terytorium RP, je ż eli jest wpisany do odpowiedniego rejestru w tym pa ń stwie. Ma on jedynie obowi ą zek powiadomi ć organ nadzoru o zamiarze podj ę cia dzia ł alno ś ci w Polsce. Podobnie, status oddzia ł ów zak ł adów ubezpiecze ń pa ń stw cz ł onkowskich UE (i Europejskiego Obszaru Gospodarczego), z mocy prawa na podstawie art. 243a ustawy z dn. 22.05.2003 r. o dzia ł alno ś ci ubezpieczeniowej, zyska ł y z dn. 01.05.2004 r. dotychczasowe g ł ówne oddzia ł y zagranicznych zak ł adów ubezpiecze ń z pa ń stw cz ł onkowskich UE oraz pa ń stw cz ł onkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EEA). 12 Organ antymonopolowy, uwzgl ę dniaj ą c Obwieszczenie Komisji Europejskiej z 2004 r. dotycz ą ce koncepcji wp ł ywu na handel zawartej w art. 81 i 82 TWE 3 (dalej jako Wytyczne), szczególn ą uwag ę zwróci ł na trzy elementy: 1. koncepcj ę „handlu mi ę dzy pa ń stwami cz ł onkowskimi”, 2. wyra ż enie „mo ż e wp ł ywa ć ”, 3. poj ę cie „znaczno ś ci” tego wp ł ywu. 1. Poj ę cie „handel” nie jest ograniczone jedynie do tradycyjnej wymiany towarów i us ł ug, ale obejmuje wszelk ą dzia ł alno ść gospodarcz ą o zasi ę gu transgranicznym, a wi ę c równie ż ś wiadczenie us ł ug po ś rednictwa ubezpieczeniowego czy wykonywanie dzia ł alno ś ci w zakresie ubezpiecze ń na ż ycie. Poj ę cie handlu miedzy pa ń stwami cz ł onkowskimi obejmuje równie ż te przypadki, gdy nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej wywiera skutek w postaci naruszenia efektywnej konkurencji na danym rynku. Jako ż e agenci ubezpieczeniowi oraz g ł ówne oddzia ł y zagranicznych zak ł adów ubezpiecze ń z pa ń stw cz ł onkowskich mog ą wykonywa ć swoj ą dzia ł alno ść na terytorium Polski, skutki dzia ł a ń podejmowanych przez PZU, mog ą dotyka ć równie ż tych agentów i te zak ł ady. Ponadto Komisja zauwa ż a, i ż zastosowanie kryterium wp ł ywu na handel jest niezale ż ne od definicji rynku w ł a ś ciwego geograficznie, gdy ż wp ł yw taki mo ż e istnie ć równie ż wówczas, gdy rynkiem w ł a ś ciwym jest rynek krajowy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. 2. Okre ś lenie „mo ż e wp ł ywa ć ” oznacza, i ż musi istnie ć mo ż liwo ść przewidzenia z wystarczaj ą cym stopniem prawdopodobie ń stwa, na podstawie obiektywnych przes ł anek prawnych lub faktycznych, ż e zakazana praktyka mo ż e mie ć wp ł yw, po ś redni lub bezpo ś redni, rzeczywisty lub potencjalny, na model handlu mi ę dzy pa ń stwami cz ł onkowskimi. Wynika st ą d, i ż nie jest konieczne rzeczywiste istnienie wp ł ywu na handel, wystarczy sama mo ż liwo ść jego wyst ą pienia, a wi ę c wystarczaj ą cym jest, ż e dzia ł ania polegaj ą ce na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej s ą w stanie wywo ł a ć takie skutki, bez wzgl ę du na to czy rzeczywi ś cie je wywo ł uj ą . Podstawowym kana ł em sprzeda ż y ubezpiecze ń s ą dla zak ł adów ubezpiecze ń agenci, od których wiedzy, do ś wiadczenia i umiej ę tno ś ci zale żą w du ż ej mierze wyniki zak ł adów. Zak ł ady ubezpiecze ń posiadaj ą ce na rynku s ł absz ą pozycj ę od PZU maj ą mniejsze mo ż liwo ś ci pozyskiwania agentów. Najcz ęś ciej podpisuj ą one umowy z multiagentami, a wi ę c agentami, którzy dzia ł aj ą na rzecz kilku zak ł adów ubezpiecze ń . Tak wi ę c praktyka PZU mog ł a utrudnia ć rozwój sieci dystrybucyjnej (sieci agentów) innym, mniejszym zak ł adom ubezpieczeniowym a tak ż e zak ł adom ubezpiecze ń dopiero wchodz ą cym na polski rynek, tym bardziej, ż e antykonkurencyjne klauzule obowi ą zuj ą przez ca ł y czas trwania umowy agencyjnej. Prezes Urz ę du wyszed ł z za ł o ż enia, i ż praktyka PZU, nawet je ś li wywiera niewielki rzeczywisty wp ł yw na dzia ł alno ść gospodarcz ą o charakterze transgranicznym w sektorze ubezpiecze ń , to istnieje znaczne prawdopodobie ń stwo, ż e taki wp ł yw wywrze w przysz ł o ś ci. Wi ąż e si ę to z faktem wchodzenia dopiero na rynek Polski zak ł adów ubezpiecze ń z innych pa ń stw cz ł onkowskich. Praktyki PZU mog ł y w ocenie Prezesa Urz ę du stanowi ć barier ę wej ś cia na rynek i wp ł ywa ć na stosunki gospodarcze z udzia ł em podmiotów zagranicznych. 3 Comission Notice „Guidelines on the effect on trade concept contained in Articles 81 and 82 of the Treaty “ (O.J. 2004/C 101/07) 13 3. Koncepcja znacznego wp ł ywu na handel ogranicza jurysdykcj ę Wspólnoty do tych praktyk, które mog ą powodowa ć skutki okre ś lonej wagi. Dla okre ś lenia, i ż wp ł yw jest znaczny, podstawowe znaczenie ma pozycja rynkowa danego przedsi ę biorcy. W niniejszej sprawie udzia ł PZU w polskim rynku ubezpiecze ń na ż ycie w ostatnich latach, kszta ł towa ł si ę na poziomie na tyle wysokim, i ż dawa ł podstawy do przyj ę cia, ż e wp ł yw, jaki dzia ł ania przez niego podejmowane wywieraj ą na handel mi ę dzy pa ń stwami cz ł onkowskimi, jest znaczny. Jak wskazano w Wytycznych, w sytuacji, w której przedsi ę biorca posiadaj ą cy pozycj ę dominuj ą c ą na terytorium ca ł ego Pa ń stwa Cz ł onkowskiego stosuje praktyki mog ą ce skutkowa ć wy łą czeniem dost ę pu jego zagranicznych konkurentów do rynku, zasadniczo dochodzi do znacznego wp ł ywu praktyki na handel mi ę dzy Pa ń stwami Cz ł onkowskimi. Nale ż y wzi ąć pod uwag ę , ż e ju ż sama obecno ść przedsi ę biorcy posiadaj ą cego pozycj ę dominuj ą c ą na terytorium ca ł ego pa ń stwa mo ż e spowodowa ć , ż e penetracja tego rynku przez inne podmioty b ę dzie utrudniona . Niezale ż nie od konieczno ś ci umorzenia niniejszego post ę powania nale ż y uzna ć , ż e dokonana przez Prezesa Urz ę du ocena, i ż praktyka PZU mo ż e wp ł ywa ć na handel mi ę dzy pa ń stwami cz ł onkowskimi by ł a prawid ł owa, a wszcz ę cie post ę powania równolegle na podstawie przepisów Ustawy i przepisu art. 82 Traktatu uzasadnione. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Rozporz ą dzenia krajowe organy ochrony konkurencji mog ą stosowa ć art. 82 TWE tylko wtedy, gdy do danej praktyki stosuj ą krajowe prawo konkurencji. Zatem je ż eli zgodnie z prawem krajowym Prezes Urz ę du nie mo ż e ze wzgl ę dów formalnych prowadzi ć post ę powania antymonopolowego w odniesieniu do konkretnej praktyki, nie mo ż e tak ż e stosowa ć wspólnotowego prawa konkurencji. Jako ż e jak wskazano wy ż ej niniejsze post ę powanie zosta ł o wszcz ę te po up ł ywie przewidzianego w krajowym prawie konkurencji terminu, powinno zako ń czy ć si ę umorzeniem ze wzgl ę dów formalnych W zwi ą zku z tym post ę powanie w zakresie podejrzenia naruszenia art. 82 Traktatu nale ż y umorzy ć , co uczyniono orzekaj ą c jak w sentencji. Dodatkowo nale ż y odnie ść si ę do pisma PZU z dnia 5 grudnia 2008 roku. Stanowi ł o ono odpowied ź na pismo Prezesa Urz ę du z dnia 17 listopada 2008 r. którym strona zosta ł a poinformowana o zamkni ę ciu post ę powania dowodowego oraz mo ż liwo ś ci zapoznania si ę z ca ł o ś ci ą tego materia ł u. Prezes Urz ę du wyznaczy ł stronie tak ż e termin do przedstawienia przez ni ą ostatecznego stanowiska w sprawie, wskazuj ą c i ż nale ż y to uczyni ć do dnia 5 grudnia 2008 roku. W dniu 2 grudnia 2008 r. PZU zapozna ł o si ę z materia ł em dowodowym. PZU jednak nie przedstawi ł o swojego stanowiska w wyznaczonym przez Prezesa Urz ę du terminie, lecz w pi ś mie z dnia 5 grudnia 2008 r. wyst ą pi ł o do Prezesa Urz ę du z wnioskiem o przeprowadzenie dowodów, polegaj ą cych na uzyskaniu od Komisji Nadzoru Finansowego wskazanych w ww. pi ś mie informacji. Jednocze ś nie PZU stwierdzi ł o, ż e sformu ł owanie ko ń cowego stanowiska PZU Ż ycie odno ś nie do materia ł u dowodowego zgromadzonego w sprawie b ę dzie mo ż liwe po przeprowadzeniu przez Prezesa Urz ę du wskazanych we wniosku dowodów. Odnosz ą c si ę do ww. wniosku, nale ż y stwierdzi ć , ż e nie zas ł uguje on na uwzgl ę dnienie. W opinii Prezesa Urz ę du materia ł dowodowy zgromadzony w przedmiotowym post ę powaniu jest kompletny i ca ł kowicie wystarczaj ą cy do wydania decyzji ko ń cz ą cej post ę powanie w sprawie, przeprowadzanie dodatkowych dowodów na obecnym etapie post ę powania nie znajduje zatem uzasadnienia. Ponadto nale ż y wskaza ć na uchybienia, jakich dopu ś ci ł si ę pe ł nomocnik reprezentuj ą cy PZU, sk ł adaj ą c wniosek, o którym mowa powy ż ej. Zgodnie z art. 232 kodeksu post ę powania cywilnego w zwi ą zku z art. 81 ustawy antymonopolowej, strony zobowi ą zane s ą wskazywa ć dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodz ą skutki prawne. Natomiast strona, reprezentowana przez profesjonalnego pe ł nomocnika, nie 14 wskaza ł a, jakie fakty maj ą by ć stwierdzone za pomoc ą wymienionych w pi ś mie dowodów oraz czy s ą to fakty maj ą ce istotne znaczenie dla sprawy (a tylko takie fakty mog ą by ć , zgodnie z art.227 kpc w zwi ą zku z art. 81 ustawy antymonopolowej, przedmiotem dowodu). Nale ż y równie ż zwróci ć uwag ę , ż e post ę powanie trwa ł o ponad rok, strona mia ł a wi ę c wystarczaj ą co du ż o czasu, by wyst ą pi ć z odpowiednio przygotowanym wnioskiem dowodowym przed zamkni ę ciem post ę powania dowodowego w niniejszym post ę powaniu antymonopolowym. Powy ż sze okoliczno ś ci, tj. nierzetelne przygotowanie wniosku oraz dotychczasowy brak aktywno ś ci strony w zakresie powo ł ywania dowodów w post ę powaniu, ś wiadcz ą zdaniem Prezesa Urz ę du, ż e niniejszy wniosek PZU zosta ł z ł o ż ony jedynie w celu przed ł u ż enia post ę powania antymonopolowego i, co za tym idzie, odsuni ę cia w czasie momentu wydania decyzji ko ń cz ą cej spraw ę . O takim zamiarze strony ś wiadczy równie ż fakt, ż e PZU (co nale ż y podkre ś li ć z ca łą stanowczo ś ci ą – reprezentowana przez zawodowego pe ł nomocnika) o ś wiadczy ł o, i ż nie przedstawi stanowiska do czasu zebrania przez Prezesa Urz ę du wskazanych przez ni ą we wniosku dowodów. Nale ż y uzna ć , ż e strona w ten sposób usi ł owa ł a niejako „wej ść w kompetencje” organu administracji publicznej i sama sobie przed ł u ż y ć termin do z ł o ż enia ostatecznego stanowiska w sprawie. Takie zachowanie strony nale ż y uzna ć za niedopuszczalne i ś wiadcz ą ce o próbie spowodowania niczym nieuzasadnionego odsuni ę cia w czasie momentu wydaniu decyzji. Bior ą c pod uwag ę powy ż sze nale ż y stwierdzi ć , i ż Prezes Urz ę du dope ł ni ł ci ążą cego na nim obowi ą zku polegaj ą cego na umo ż liwieniu stronie post ę powania skorzystania z prawa do wypowiedzenia si ę co do zebranych dowodów, o którym mowa w art. 10 kpa. PZU natomiast, nie przedstawiaj ą c w terminie wskazanym przez Prezesa Urz ę du swojego ostatecznego stanowiska w sprawie, zrezygnowa ł o tym samym z ww. uprawnienia. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 15 grudnia 2000 (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm) w zwi ą zku z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2007, nr 50, poz. 331 ze zm.), w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. od decyzji Prezesa Urz ę du przys ł uguje stronom odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Departamentu Ochrony Konkurencji Monika Bychowska Otrzymuje: PZU na Ż ycie S.A. reprezentowana przez adw. Marka Tadeusiaka Kancelaria Adwokacka Prawa Konkurencji ul. Ż urawia 7/9 91-455 Ł ód ź 15