RGD-24/2002

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA W G DAŃSKU 80-824 G DAŃSK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL . (058) 346-29-32, T EL /F AX (058) 346-29-33, T EL . C ENTRALA (058) 301-50-21 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL RGD.561-4/01/02/CF Gdańsk, dnia 27 sierpnia 2002r. D ECYZJA N R RGD.24/2002 Na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w związku z art. 19 K.p.a. oraz art. 80 i art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 ze zmia- nami), w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, umarza się w całości po- stępowanie antymonopolowe, prowadzone pod sygnaturą akt jw., wszczęte na wniosek Gminy Pruszcz Gdański w Pruszczu Gdańskim przeciwko Gminnej Spółce Wodno-Ściekowej „Reknica” w Kolbudach pod zarzutem stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, polegającej na naduŜy- waniu pozycji dominującej na lokalnym rynku odbioru ścieków poprzez bezpośrednie narzucanie nieuczciwej ceny za odbiór ścieków pochodzących z terenu Gminy Pruszcz Gdański, co mogło sta- nowić naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji [...]. U ZASADNIENIE Do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanego dalej Prezesem Urzę- du, albo organem antymonopolowym) wpłynęło pismo Gminy Pruszcz Gdański w Pruszczu Gdań- skim (zwanej dalej Gminą) wnoszące o wszczęcie postępowania antymonopolowego przeciwko Gminnej Spółce Wodno-Ściekowej „Reknica” w Kolbudach (zwanej dalej Spółką) pod zarzutem stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, polegającej na bezpośrednim narzucaniu nadmier- nie wygórowanej opłaty za odbiór ścieków dostarczanych z obszaru Gminy Pruszcz Gdański (karta akt sprawy 1-3). Gmina podniosła, Ŝe ścieki z leŜących w jej granicach administracyjnych miejscowości Straszyn i Goszyn są zbiorowo zrzucane do kolektora zlokalizowanego – co prawda – na jej terenie, ale majątkowo przypisanego do sieci kanalizacyjnej Kolbud, której właścicielem i eksploatatorem jest skarŜona Spółka. Za przyjęcie ścieków z Gminy, a następnie ich transport do sieci kanalizacyj- nej miasta Gdańska, Gmina ponosi na rzecz Spółki określoną opłatę ustalaną dla 1m 3 odbieranych ścieków. Opłata ta składa się z opłaty eksploatacyjnej, ustalanej przez Spółkę i opłaty naleŜnej Saur Neptun Gdańska S.A. za przyjęcie i oczyszczenie ścieków. Gmina, zgodnie z przysługującymi jej uprawnieniami, ustala opłatę za odbiór ścieków na swoim terenie, w jednakowej wysokości dla wszystkich ich dostawców. Opłata naleŜna Spółce sta- nowi część składową ceny za odbiór ścieków, stąd teŜ jej wysokość, a szczególnie, wysokość opła- 2 ty eksploatacyjnej, w sposób istotny decyduje o ostatecznym poziomie stawki ustalanej przez Radę Gminy. W ocenie skarŜącej ustalana przez Spółkę kwota opłaty eksploatacyjnej, której wysokość od 1.06.2001r. wynosi 1,93 zł/m 3 ścieków (bez opłaty za przyjęcie ścieków do gdańskiej sieci kana- lizacyjnej) winna być znacznie niŜsza i – według jej własnych wyliczeń – mieścić się w granicach 1,22 zł/m 3 . Usługa wykonywana przez Spółkę polega bowiem wyłącznie na hurtowym przyjęciu ścieków (w dwóch miejscach) do kolektora Spółki i ich tranzycie na odcinku o długości 6 km. do granic sieci kanalizacyjnej miasta Gdańska. Ścieki te są – co prawda – po drodze przepompowywa- ne w Straszynie, ale Spółka nie jest eksploatatorem przepompowni. Nie prowadzi ona równieŜ eks- ploatacji sieci kanalizacyjnej na terenie miejscowości: Straszyn i Goszyn. Wnioskodawczyni wskazała ponadto na fakt, iŜ kalkulację spornej opłaty sporządzono w oparciu o koszty funkcjonowania całego układu kanalizacyjnego, eksploatowanego przez Spółkę, wykorzystywanego przede wszystkim dla potrzeb odbioru ścieków z Gminy Kolbudy. Oparty na takich zasadach sposób kalkulowania opłaty eksploatacyjnej powoduje, Ŝe – w konsekwencji – za- równo mieszkańcy Gminy Pruszcz Gdański, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodar- czą na jej terenie, ponoszą część kosztów utrzymania sieci i odbioru ścieków powstałych wyłącznie w związku z eksploatacją sieci w sąsiedniej Gminie Kolbudy. W ocenie skarŜącej, kwestionowane działania Spółki moŜliwe są jedynie dzięki posiadanej przez nią przewadze kontraktowej, co jest źródłem zachowań eksploatujących zajmowaną na rynku pozycję i wynika z faktu, Ŝe Gmina nie ma innej moŜliwości odprowadzania ścieków ze wskaza- nych wyŜej miejscowości, jak tylko korzystać z usług tego przedsiębiorcy. Zdaniem Wnioskodaw- czyni przywołane okoliczności przesądzają w sposób jednoznaczny, Ŝe w przedmiotowej sprawie doszło równieŜ do istotnego naruszenia interesu publicznego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu 27 grudnia 2001r., na wniosek Gminy Pruszcz Gdański zostało wszczęte postępowanie antymonopolowe w sprawie nakazania zaniechania przez Gminną Spółkę Wodno-Ściekową „Reknica” w Kolbudach stosowania praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na naduŜywaniu pozycji dominującej na rynku poprzez bezpośrednie narzucanie nieuczciwej ceny za świadczoną usługę odbioru ścieków pochodzących z terenu Gminy Pruszcz Gdański, co moŜe stanowić naruszenie art.8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 ze zmianami). Pismami składanymi w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak i w odpowiedzi na wszczęcie postępowania antymonopolowego, Spółka wyjaśniła, iŜ:
jest ona zarówno właścicielem zbiorczych i przyłączonych sieci kanalizacyjnych na te- renie Gminy Kolbudy i układu przesyłowo-tranzytowego ścieków do Gdańska, jak i eksploatatorem sieci kanalizacyjnych na terenie tejŜe gminy, z wyłączeniem przepom- powni ścieków w Straszynie (k. 32);
układy zbiorcze kanalizacji sanitarnej w Gminie Kolbudy oraz tranzytowy, tłoczno grawitacyjny system przesyłu ścieków do granicy sieci kanalizacyjnej miasta Gdańska został zrealizowany przez Spółkę w latach 1982-91 w ramach zadania inwestycyjnego sfinansowanego ze środków pochodzących z dotacji celowych (centralny i wojewódzki fundusz ochrony środowiska), składek członków Spółki oraz opłat za włączenia do sie- ci (k. 31, 32 i 53);
Gmina Pruszcz Gdański porządkując gospodarkę ściekową w Straszynie i Goszynie, nie ponosząc Ŝadnych kosztów budowy wspomnianych wyŜej inwestycji, dokonała włączeń własnych sieci kanalizacyjnych do układu Spółki, przy czym w odniesieniu do Straszyna było to włączenie samowolne, bez wypełnienia warunków technicznych, co do opomiarowania i bez udziału finansowego za włączenie (k. 31,32 i 34);
opłatę eksploatacyjną ustala w oparciu o kalkulację kosztów funkcjonowania całego, eksploatowanego przez nią systemu kanalizacyjnego, na podstawie ewidencji ponoszo- nych kosztów, z uwzględnieniem kosztów planowanych i całkowitej ilości przyjmo- 3 wanych ścieków ; kalkulacja taka zatwierdzana jest uchwałą Zarządu Spółki (k. 32,33);
opłata za odbiór 1m 3 ścieków kalkulowana jest w jednakowej wysokości dla wszyst- kich ich dostawców ze względu na nierozłączność systemu kanalizacyjnego;
róŜnicowanie stawki za odbiór ścieków w zaleŜności od miejsca ich zrzutu (w tym od- dzielnie dla Gminy Pruszcz Gdański) spowodowałoby znaczny wzrost opłaty dla uŜyt- kowników sieci z Gminy Kolbudy, zrzucających ścieki w punktach odległych od koń- cowego tranzytu ścieków (k. 33,54); partycypowali oni w kosztach budowy sieci i podwyŜszenie im opłaty dotyczącej tego samego układu kanalizacyjnego byłoby krzywdzące (k. 33);
szacunkową stawkę opłaty eksploatacyjnej wyliczoną tylko dla dostawców ścieków z Gminy Pruszcz Gdański stanowi kwota 1,50 zł/m 3 (k. 54),
wybudowana przez Spółkę przepompownia ścieków w Straszynie została skomunali- zowana i obecnie Gmina Pruszcz Gdański pobiera od Spółki opłatę eksploatacyjną za tranzyt ścieków Gminy Kolbudy; opłata ta wzrosła w 2001r., w stosunku do roku 2000 o 81%; w 2001r. jej wysokość była nieomalŜe równa opłacie, jaką pobiera Saur Neptun Gdańsk S.A. za przyjęcie od Spółki ścieków do swojej sieci i ich oczyszczenie (przy opłacie dla Saur Neptun równej 0,79 zł/m 3 opłata dla Gminy Pruszcz wynosiła 0.73 zł/m 3 (k. 32,33);
Gmina Pruszcz Gdański, niezaleŜnie od tak wysokiej opłaty za korzystanie przez Spół- kę z przepompowni, pobiera dodatkowo tzw. czynsz dzierŜawny w wysokości 0,10 zł/m 3 , podczas gdy wysokość odpisu amortyzacyjnego przepompowni równa jest 0,03 zł/m 3 (k.33);
w 2000r. przyjęła 306.526 m 3 ścieków z Gminy Kolbudy i 133.323 m 3 ścieków z Gmi- ny Pruszcz Gdański, zaś w 2001r. odpowiednio 314.980 m 3 i 148.637 m 3 (k.13). Spółka przedstawiła ponadto kalkulację kosztów eksploatacji sieci kanalizacyjnej na 2000r. i 2001r. (k. 14,42-44) oraz wyniki działalności za lata 1999-2000 (k. 15), zaświadczenie o dokonaniu wpisu do KRS pod firmą „Reknica” sp. z o.o. (k. 110) oraz wniosek o udzielenie zezwo- lenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (k. 111-115). Do materiału dowodowego włączono akta postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie (k. 1-77). O RGAN ANTYMONOPOLOWY USTALIŁ I ZWAśYŁ , CO NASTĘPUJE : Postępowanie antymonopolowe w niniejszej sprawie prowadzone było w związku z po- stawionym Spółce zarzutem, iŜ ustalone i pobierane przez nią ceny za odbiór ścieków noszą znamiona ceny nieuczciwej, co wskazywało na moŜliwość naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji [...]. W trakcie postępowania uległy zmianie przepisy dotyczące zaopatrzenia w wodę i odpro- wadzania ścieków, w tym równieŜ przepisy określające mechanizm kształtowania cen i warunków rozliczeń za wykonanie usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Z dniem 14 stycznia 2002r. weszła bowiem w Ŝycie ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747), zaś od dnia 8 kwietnia 2002r. obowiązuje rozpo- rządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2000r. w sprawie określenia taryf, wzoru wnio- sku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257). Ustawa w art. 3 stanowi, iŜ zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ście- ków jest zadaniem własnym gminy. Ustawodawca, przyznając gminie – na administrowanym przez 4 nią terenie – status i kompetencje regulatora tego segmentu rynku usług komunalnych, jednocześnie wyłącznie jej powierzył uprawnienia do kształtowania poziomu cen i opłat za te usługi. Kontrola prawidłowości ustalania i róŜnicowania taryfowych cen i stawek opłat za zbio- rowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, opracowanych przez przedsiębior- stwa wodociągowo-kanalizacyjne – szczególnie z punktu widzenia zgodności taryf z przepisami ustawy, celowości ponoszonych kosztów i ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług – naleŜy do organów gminy. Wprowadzenie w Ŝycie nowej taryfy opłat następuje poprzez podjęcie przez radę gminy uchwały. Uchwała, tak jak inna działalność prawotwórcza jednostek samorządu gminnego, podlega kontroli, pod kątem zgodności z przepisami prawa, we właściwym trybie. Postępowanie niniejsze toczyło się w związku z postawionym przez Gminę zarzutem, iŜ Spółka kalkulując opłatę za odbiór ścieków dostarczanych z obszaru skarŜącej nie wyodrębniła – przyjmując za kryterium podziału rzeczywiście ponoszone koszty – indywidualnych i hurtowych dostawców ścieków. Świadczenie usług komunalnych, tak jak i innych rodzajów usług winno – co do zasady – odbywać się w ten sposób, iŜ koszty ich wykonania pokrywane są z przychodów uzy- skiwanych w formie opłat za te usługi. Nie oznacza to jednak dowolności w kształtowaniu poziomu opłat, szczególnie w odniesieniu do sektora wodciągowo-kanalizacyjnego, gdzie – ze względu na istniejące obiektywnie lokalne monopole sieciowe i, generalnie, małą elastyczność cenową popytu – rynkowa weryfikacja wysokości cen jest znacznie ograniczona. Decydującymi czynnikami wpły- wającymi na ich poziom są tu przede wszystkim warunki prowadzenia działalności gospodarczej, a nie otoczenie rynkowe i zachowania cenowe konkurentów. Z tych teŜ powodów, ustawodawca do- strzegając niemoŜność poddania przedsiębiorstw wod.-kan. regułom konkurencji, wprowadził prawne formy regulacji ich działalności, powierzając funkcje regulatora gminom. W świetle obowiązujących aktualnie przepisów przedsiębiorcy zajmujący się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków zobowiązani są do przestrzegania ściśle określonych zasad i reguł przy ustalaniu i róŜnicowaniu cen i stawek opłat za dostawę wody i odbiór ścieków. W przypadku wyodrębnienia kilku grup odbiorców usług, jedną z podstawowych zasad jest zasada alokacji kosztów. Pozwala ona na powiązanie – w miarę moŜliwości – wydatków poniesionych na wykonanie usługi z tymi grupami odbiorców, które korzystają w wyniku poniesie- nia danego wydatku lub powodują jego wystąpienie. Dla przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych oznacza to obowiązek opracowania taryfy opłat – przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań – w ten sposób, iŜ opłaty dla danej grupy odbiorców będą naliczane w oparciu o koszty wykonania usłu- gi dla danej grupy. Właściwa alokacja kosztów jest w takiej sytuacji niezbędna, aby nie dopuścić do pojawienia się dyskryminacji i subsydiowania skrośnego oraz aby róŜnicowanie opłat uzasadnione było rzeczywistym poziomem kosztów zapewnienia usługi 1 NaleŜy ponadto wskazać, iŜ skoro organom gminy przypisane zostało zadanie kontroli opłat taryfowych za dostawę wody i odbiór ścieków, to tym samym do nich naleŜy obecnie troska o odbiorców stanowiących społeczność danej gminy, jak i dbanie o to, aby przedsiębiorstwo wodo- ciągowo-kanalizacyjne nie naduŜywało pozycji rynkowej przy ustalaniu ceny za wykonywaną usłu- gę i aby przy jej kalkulowaniu przestrzegało ono norm określonych zarówno ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu i [...], jak i aktami wykonawczymi do niej. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu – zgodnie z art. 19 K.p.a.– swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Tym samym organ antymonopolowy orzekając w przedmiocie praktyk ograniczających konkurencję (stosowania ich, bądź nie) zobowiązany jest do dokonania oceny stanu faktycznego, ustalonego w danej sprawie, w oparciu o akty prawne obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia. Wydana przez niego decyzja, jakkolwiek obejmować moŜe okres 1 Urząd Mieszkalnictwa i Rada do spraw Standardów regulacji ekonomicznych, dostępności usług oraz metodologii ustalania opłat w sektorze wodociągowo kanalizacyjnym: Standardy regulacji ekonomicznych, dostępność usług oraz metodologii ustalania opłat w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym. Wydawcy: Zarząd Główny Polskiego Zrzeszenia InŜynierów i Techników Sanitarnych, Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie, Warszawa 2000r. 5 sprzed zmiany przepisów, to dotyczyć będzie sytuacji, która ma miejsce w chwili wydania orzecze- nia. Wspomniana zmiana przepisów skutkuje tym, Ŝe organ antymonopolowy utracił na rzecz organów gminy kompetencje do orzekania w sprawie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, tracąc tym samym uprawnienia do oceny ich jako na- rzędzi słuŜących do realizacji praktyk ograniczających konkurencję. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oznacza to, iŜ jakkolwiek postępowanie antymo- nopolowe zostało wszczęte pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów regulujących zasady zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, to obecnie Prezes Urzędu nie jest juŜ organem władnym do wydania – w oparciu o dokonaną ocenę poziomu ustalonej i pobieranej przez Spółkę opłaty za odbiór ścieków z terenu Gminy, jak i zasadności przyjęcia do kalkulacji określonych kosztów – decyzji o ewentualnym naduŜywaniu przez Spółkę pozycji dominującej i stosowaniu, bądź nie, praktyki ograniczającej konkurencję, w zakresie objętym przedmiotowym postępowa- niem. Kwestionowanie przez organ antymonopolowy prawomocnych decyzji wyznaczonego usta- wą regulatora naruszałoby konstytucyjną zasadę zaufania do Państwa 2 , a próba zawłaszczenia czę- ści jego uprawnień, bądź uzurpowanie sobie kompetencji organu nadzoru nad działalnością prawo- twórczą gmin byłoby raŜącym naruszeniem prawa. Wobec faktu utraty przez organ antymonopolowy właściwości do rozstrzygania w sprawie, postępowanie niniejsze stało się bezprzedmiotowe i naleŜało zakończyć jego bieg Ustaleniem wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania stwarza – zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. – obowiązek jego zakończenia poprzez umorzenie, bowiem brak jest podstaw do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy co do jej istoty, a dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku „stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy” 3 . Ustawa o ochronie konkurencji [...], regulując zasady postępowania przed Prezesem Urzę- du, nie przewiduje moŜliwości zakończenia postępowania antymonopolowego w drodze decyzji o jego umorzeniu. W sprawach nie uregulowanych w tym zakresie cytowaną ustawą stosuje się prze- pisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc powyŜsze pod uwagę, orzeczono, jak w sentencji. P OUCZENIE : Od niniejszej decyzji przysługuje stronom odwołanie do Sądu Okręgowego w War- szawie - Sądu Antymonopolowego w terminie 14 dni od daty jej doręczenia za po- średnictwem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatury w Gdańsku. Z up. Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Gdańsku Roman Jarząbek O TRZYMUJĄ : 1. Gmina Pruszcz Gdański Zarząd Gminy Pruszcz Gdański Ul. Wojska Polskiego 30 2 por. wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 17.04.2002r. sygn. akt XVII Ama 58/01 6 83-000 Pruszcz Gdański 2. Gminna Spółka Wodno-Ściekowa „Reknica” Ul. Leśna 12 83-050 Kolbudy