RGD-4/2002

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA UOK I K W G DAŃSKU 80-824 G DAŃSK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL . (058) 346-29-32, T EL /F AX (058) 346-29-33, T EL . C ENTRALA (058) 301-50-21 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL RGD.531-101/02/HK Gdańsk, dnia 25 stycznia 2002r. DECYZJA NR RGD. 4/2002 Na podstawie art. 11 ust. 1, w związku z art. 8 ust. 2 pkt ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000r., Nr 122, poz. 1319), po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego z wniosku ZUHiT M. Spółka z o.o. w G. i firmy PP Marian M. w G. przeciwko Przedsiębiorstwu PKS Gry- fice Spółka z o.o. z siedzibą w Gryficach, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konku- rencji i Konsumentów nie stwierdza się stosowania przez skarŜonego przedsiębiorcę praktyk ograniczających konkurencję, polegających na naduŜywaniu pozycji dominu- jącej na lokalnym rynku przewozów nieregularnych związanych z dowozem dzieci i młodzieŜy do szkół, poprzez proponowanie w ofertach przetargowych raŜąco niskich cen wykonania ww. usług. UZASADNIENIE Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wpłynęło pismo ZUHiT M. Spółka z o.o. w G. (zwanego w dalszym ciągu ZUHiT M.) wnoszącego o wszczęcie „ postępowania w sprawie […] praktyk monopolistycznych stosowanych przez PKS Gryfice i PKS Kamień Pomorski przy wykonywaniu usług przewozowych w zakresie przewozu osób na liniach nieregularnych. ” Usługi te, jak wynika z pisma wniosko- dawcy, są świadczone przez skarŜonych na podstawie umów zawieranych „ na prze- wozy pracowników do […] zakładów pracy, […] dzieci i młodzieŜy do szkół […] na terenie działalności samorządu terytorialnego ” oraz innych zleceń „ na przewozy osób autokarami .” Zdaniem skarŜącego, ww. przedsiębiorcy prowadzą działalność statutową w ten sposób, Ŝe w trakcie jej realizacji „ stosują ceny dumpingowe ”, co, w jego prze- konaniu, jest sprzeczne z zakazami, obowiązującej w dacie wystąpienia, ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie konsumentów (tekst jednolity: Dz.U. z 1999r., Nr 52, poz. 547 z późniejszymi zmia- nami). Zachowania skarŜonych naleŜy przy tym wiązać z tym, Ŝe „ PKS, obawiając się zdrowej konkurencji rynkowej, a tym samym utraty pozycji dotychczasowego mono- polisty rynkowego, podejmuje róŜne decyzje zmierzające do likwidacji powstającej konkurencji .” Uzasadniając swój wniosek ZUHiT M. podniósł m.in., iŜ Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. i PPKS w Kamieniu Pomorskim „ podjęły umowę na stoso- 2 wanie cen dumpingowych polegających na ustaleniu odpłatności na wykonywane usługi poniŜej wysokości ponoszonych kosztów eksploatacji ”, i – wskutek tego – „ wy- grywają wszystkie ogłaszane przetargi na usługi przewozowe na liniach nieregular- nych, systematycznie przejmują wszystkie przewozy osobowe likwidując indywidual- nych przewoźników. ” Taką sytuację umoŜliwia, w przekonaniu skarŜącego, zarówno to, iŜ „ od- płatność za wykonane przewozy na liniach nieregularnych PKS pobiera w wysokości 1,90zł za 1km przejazdu lub 38,00zł za godzinę pracy ” (tj. stosując stawki znacznie niŜsze od kosztów świadczenia usług, które, jego zdaniem i na podstawie wykona- nych przez niego symulacji, w odniesieniu do własnej działalności, powinny być – uwzględniając jedynie „ pokrycie ” kosztów bezpośrednich, obejmujących „ koszty oso- bowe kierowcy, ubezpieczenie obowiązkowe autobusu, podatek drogowy, zuŜycie paliw ” – na poziomie nie niŜszym niŜ 1,97zł/km, a po uwzględnieniu kosztu całkowi- tego – na poziomie 2,76zł/km), jak i to, Ŝe „ prowadzenie działalności gospodarczej przez PKS przy stosowaniu tak niskich cen za przewozy osób na liniach nieregular- nych jest moŜliwe przy manipulacjach dokumentami dotyczącymi przyznawania kwot z budŜetu państwa w formie dotacji do przewozów pasaŜerskich. ” ZUHiT M., uzupełniając swój wniosek o wszczęcie postępowania przed or- ganem antymonopolowym, podniósł, w piśmie z dnia 23 lutego 2001r., dodatkowo, iŜ: • przedmiotem zaskarŜenia są oferty składane przez Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. i PPKS w Kamieniu Pomorskim na wykonanie przewozów szkolnych po zaniŜonych cenach, wskutek czego „ wszystkie ogłaszane przetargi przez Urzędy Gmin są wygrywane przez PKS-y działające na naszym terenie ”, • dowodami, przemawiającymi na rzecz powyŜszej tezy, są wyniki prze- targów ogłoszonych przez: • Gminę Stepnica, w ramach którego wybrano ofertę PPKS w Kamie- niu Pomorskim, proponującego cenę 1,90zł/km, • Urząd Miasta i Gminy w Gryficach, rozstrzygniętego na rzecz Przed- siębiorstwa PKS Gryfice Spółka z o.o., oferującego cenę 2,10zł/km, • Urząd Miasta w Płotach, który równieŜ zaakceptował ofertę Przed- siębiorstwa PKS Gryfice Spółka z o.o. (z ceną 1,90zl/km), • wobec „ braku jasności ” co do kryteriów ustalania cen („ rachunek eko- nomiczny czy walka z konkurencją rynkową ”) a, w szczególności, powodów ich dyfe- rencjacji przez tego samego przewoźnika na róŜnych rynkach (w wypadku Przedsię- biorstwa PKS Gryfice Spółka z o.o. – 1,90zł/km w miejscowości Płoty i 2,10zł/km w Gryficach), powstaje domniemanie „ stosowania cen dumpingowych mających na celu utrzymanie dotychczasowego monopolisty rynkowego ”, • mając na względzie powyŜsze, zarzuca skarŜonym przedsiębiorcom sto- sowanie praktyk zakazanych z mocy art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu […], tj. nieuczciwe oddziaływanie na kształtowanie cen, w tym cen odsprzedaŜy oraz sprzedaŜy poniŜej kosztów w celu eliminacji konkurentów, • nie dysponując dokumentami mogącymi poświadczyć domniemaną „ zmowę dyrektorów PKS do stosowania cen dumpingowych ”, wywodzi moŜliwość jej zawarcia nie tylko z przedstawionych przez niego dokumentów związanych z przetar- 3 gami, w których brał udział, ale takŜe artykułu zamieszczonego w dzienniku „Rzecz- pospolita” z dnia 12 lutego 2000r., opisującego kartel cenowy zawiązany przez „ dol- nośląski PKS ”, • wykonuje, od 1990r., usługi przewozowe w zakresie przewozu osób na liniach regularnych (komunikacja miejska na terenie G.) i nieregularnych (przewozy szkolne na terenie Gminy G., realizowane na zlecenie Urzędu Gminy i Miasta w G. na podstawie umowy zawartej, po wygraniu przetargu, na czas nieokreślony, w dniu 5 stycznia 1995r. Odpłatność za świadczone usługi „ została ustalona między stronami i jest indeksowana o wskaźnik inflacji ogłaszany przez Prezesa GUS .” Przewozy szkolne są wykonywane na 11 liniach nieregularnych, w tym dwie z nich są obsługiwane przez firmę PP Marian M. w G., • na terenie Gminy G. przewozy pasaŜerskie wykonują ponadto: firma PP Marian M. w G. i inni, drobni, przewoźnicy. Z podobnym wnioskiem o wszczęcie postępowania przeciwko PPKS w Ka- mieniu Pomorskim i Przedsiębiorstwu PKS Gryfice Spółka z o.o. wystąpiła, wspo- mniana wyŜej, firma PP Marian M. w G., uczestnicząca w przetargu na „ przewozy szkolne ” w miejscowości Stepnica (wygranym przez PPKS w Kamieniu Pomorskim), a podnoszone przez nią zarzuty nie odbiegały od tych przedstawionych przez ZUHiT M. Dodatkowo wnioskodawczyni wskazała jednak, Ŝe konsekwencją kwestionowanych przez nią działań skarŜonych przedsiębiorców jest m.in. „ wyeliminowanie z rynku przewoźników prywatnej firmy „AR-TRANS” Arkadiusz Feledyn Płoty ." Organ antymonopolowy, mając na uwadze treść zarzutów stawianych Przedsiębiorstwu PKS Gryfice Spółka z o.o. z siedzibą w Gryficach przez ZUHiT M. Spółka z o.o. w G. i PP Marian M. w G. wszczął, z dniem 7 marca 2001r., postępowa- nie antymonopolowe w sprawie nakazania zaniechania przez tego przewoźnika sto- sowania praktyk, polegających na naduŜywaniu przez tego przedsiębiorcę pozycji dominującej na lokalnym rynku przewozów nieregularnych wskutek działań mogą- cych wyczerpywać, w dacie wszczęcie postępowania, dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu […], a w obecnym stanie praw- nym – art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsu- mentów (Dz.U. z 2000r., Nr 122, poz. 1319). SkarŜony przedsiębiorca odpowiadając, pismem z dnia 27 marca 2001r. podniósł, iŜ: • PKS Gryfice nie narusza w swojej działalności przepisów ustawy anty- monopolowej, w szczególności zaś poprzez stosowanie „ dumpingu ” bądź „ zmowy dyrektorów PKS do stosowania cen dumpingowych ”, • porównanie cen oferowanych przez wnioskodawców i PKS Gryfice, wskazuje, w istocie, Ŝe ceny skarŜonego przedsiębiorcy są niŜsze od cen proponowa- nych przez skarŜących, co jednak nie oznacza, Ŝe równieŜ od jego kosztów własnych, • wnioskodawcy nie ukrywają, Ŝe nie są im znane koszty świadczenia usług przez skarŜonego, stąd swoje wywody opierają „ wyłącznie na poziomie kosz- tów własnych ”, który nie musi być „ toŜsamy z kosztami wnioskodawców. ” W kolejnym piśmie kierowanym do organu antymonopolowego, z dnia 16 kwietnia 2001r., ZUHiT M. podniósł m.in., co następuje: 4 • Przy ustalaniu odpłatności za wykonywane usługi przewozowe w trans- porcie samochodowym w przewozie osób na liniach nieregularnych Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. nie uwzględnia wysokości ponoszonych kosztów, a jedynie osiągniecie swego celu, tj. „ likwidacji konkurencji rynkowej ”. • Jednym z narzędzi słuŜących temu celowi jest, według ZUHiT M., uzgodnione stosowanie cen dumpingowych zarówno przez PPKS w Kamieniu Pomor- skim, jak i Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. Przypuszczenia te zostały opar- te na „ stosowanych jednakowych cenach na przewozy w Płotach i Stepnicy w wyso- kości 1,90 zł za km przejazdu, bo na tym rynku jest silna konkurencja. Na terenie Gminy Gryfice, gdzie PKS ma swoją siedzibę odpłatność za przewozy szkolne wynosi 2,10zł za km przejazdu. Warunki pracy i wysokość ponoszonych kosztów pomiędzy tymi PPKS-mi jest róŜna a wysokość odpłatności jednakowa. PowyŜsza okoliczność nasuwa przypuszczenie o zmowie tych przedsiębiorstw w celu stosowania cen dum- pingowych, a tym samym likwidację konkurencji rynkowych w przewozach osobo- wych. ” W piśmie z dnia 28 maja 2001r. PKS Gryfice wskazał, iŜ: • od dnia 1 stycznia 2000r. Przedsiębiorstwo PKS Gryfice jest spółką pra- wa handlowego, „ posiadającą w uŜytkowaniu majątek byłego Przedsiębiorstwa Pań- stwowej Komunikacji samochodowej w Gryficach ”, • nie stosuje cen dumpingowych oraz nie zawiązuje „ porozumień formal- nych i nieformalnych z Ŝadnymi Przedsiębiorstwami PKS, jak równieŜ innymi podmio- tami gospodarczymi występującymi na rynku przewozów pasaŜerskich województwa zachodniopomorskiego ”, • kaŜdy przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie komunikacji pasaŜerskiej regularnej i nieregularnej jest „ elementem otoczenia firmy i rywalem w grze rynkowej ”. Pismami z dnia 1 czerwca i 6 sierpnia 2001r. ZUHiT M. poinformował or- gan antymonopolowy, iŜ skarŜony przedsiębiorca, pomimo zawiśnięcia sporu przed Prezesem UOKiK, nadal stosuje, jego zdaniem, praktyki zakazane z mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […], a to poprzez „ przejęcie […] wycieczek szkol- nych organizowanych przez wszystkie szkoły […] województwa do Ośrodka Edukacji Przyrodniczo-Leśnej w Kliniskach i innych wycieczek krajoznawczych ” (wskutek zle- cenia powierzonego mu przez Urząd Miasta i Gminy w G., akceptujący – w powiąza- niu z dotacją przekazywaną przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w kwocie 1,50zł/km – cenę (1,50)zł/km), jak i złoŜenie, w dniu 5 maja 2001r., do Przewodniczącego Rady Miejskiej w G., oferty na „ świadczenie kompleksowych usług przewozów pasaŜerskich oraz przewozów szkolnych na terenie Gminy G. .” P REZES U RZĘDU O CHRONY K ONKURENCJI I K ONSUMENTÓW ZWAśYŁ , CO NA- STĘPUJE . Przedmiotem niniejszego postępowania antymonopolowego jest rozstrzy- gnięcie, czy kwestionowane przez ZUHiT M. w G. i firmę PP Marian M. w G. działania Przedsiębiorstwa PKS Gryfice Spółka z o.o. z siedzibą w Gryficach polegające na „ wy- konywaniu przewozów szkolnych po zaniŜonych cenach (dumpingowych) ”, wyczerpu- 5 ją znamiona ogólnego zakazu naduŜywania pozycji dominującej wynikającego z brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […], uszczegóło- wionego następnie w art. 8 ust. 2, m.in. w pkt 1 poprzez uznanie, iŜ praktyką ograni- czającą konkurencję jest naduŜywanie przez przedsiębiorcę pozycji dominującej na rynku wskutek bezpośredniego lub pośredniego narzucania nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo raŜąco niskich, oraz w pkt 5, formułującym za- kaz przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Godzi się zauwaŜyć, iŜ pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu […], antykonkurencyjnych praktyk ceno- wych zabraniały zarówno art. 5 ust 1 pkt 5, zakazujący przedsiębiorcy-dominantowi „ nieuczciwego oddziaływania na kształtowanie cen, w tym cen odsprzedaŜy, oraz sprzedaŜy poniŜej kosztów w celu eliminacji konkurenta ”, jak i art. 7 ust. 1 pkt 3, zakazujący przedsiębiorcy-monopoliście „ pobierania nadmiernie wygórowanych cen ”. Zdaniem organu antymonopolowego, przynajmniej cztery powody decydu- ją o tym, Ŝe podniesiona wyŜej okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sporu za- wisłego przed organem antymonopolowym: • zgodnie z brzmieniem art. 113 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […], „ postępowania wszczęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lu- tego 1990r. o przeciwdziałaniu […], prowadzi się na podstawie przepisów niniejszej ustawy ”, i taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu, • skarŜący, wezwani do zajęcia stanowiska w tej sprawie, zaŜądali, pis- mami z dnia 24 kwietnia 2001r. (ZUHiT M.) i z dnia 30 kwietnia 2001r. (firma PP Ma- rian M. w G.), by „ postępowanie było prowadzone, a decyzja administracyjna wyda- na, na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […] ”, • po zmianie ustawy antymonopolowej postępowanie antymonopolowe przeciwko PPKS w Kamieniu Pomorskim prowadzono pod zarzutem naruszenia art. 8. ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […], • mając na względzie rozbieŜność między brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu […], na podstawie którego postę- powanie wszczęto, a brzmieniem art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2001r. o ochronie […], zakazującego przedsiębiorcy-dominantowi bezpośredniego lub pośre- dniego narzucania nieuczciwych cen, w tym cen raŜąco niskich (ale nie „ cen dumpin- gowych ”, związanych ze „ sprzedaŜą poniŜej kosztów w celu eliminacji konkurenta ”), Prezes UOKiK uznał za stosowne dodatkowo rozwaŜyć, czy ceny stosowane przez PKS Gryfice Spółka z o.o., kwestionowane przez skarŜących, nie stanowią skuteczne- go instrumentu słuŜącego przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbęd- nych do powstania bądź rozwoju konkurencji, tj. czy nie naruszają zakazu sformuło- wanego w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy. Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego pomiędzy ZUHiT M. w G. i firmą PP Ma- rian M. w G. a PKS Gryfice Spółka z o.o. wymaga łącznego przeprowadzenia przez organ antymonopolowy co najmniej następujących czynności: • delimitacji rynku relewantnego (istotnego, właściwego w niniejszej sprawie), 6 • ustalenia, czy na tak zdefiniowanym rynku skarŜony przedsiębiorca zaj- muje pozycję dominującą, • zbadania, czy – w wypadku pozytywnego rozstrzygnięcia poprzedniej kwestii – pozycja ta została naduŜyta przez niego w celu bezpośredniego lub pośred- niego narzucenia nieuczciwych cen (tu: raŜąco niskich). Praktyki monopolistyczne ujawniają się na rynku, a dominacja przed- siębiorcy nie realizuje się na rynku pojętym ogólnie lecz na rynku istotnym w kon- kretnej sprawie, z właściwymi mu relacjami konkurencyjności, obejmującymi wszyst- kich jego uczestników. Definicja rynku relewantnego 1 stanowi zatem kluczowy punkt dalszych rozwaŜań odnośnie stosowania (bądź nie) przez PKS Gryfice Spółka z o.o. zarzucanych mu praktyk ograniczających konkurencję. Dla potrzeb ustalenia rynku relewantnego, odnoszącego się do przedsię- biorcy, w stosunku do którego toczy się postępowanie antymonopolowe i zarazem wskazującego, czy i w jakim stopniu jest on poddany współzawodnictwu ze strony konkurentów, tj. przedsiębiorców działających w porównywalnych warunkach, ko- nieczna jest analiza tych wszystkich elementów, które mają decydujące znaczenie dla treści relacji konkurencyjnych. Pomocna w tej mierze moŜe być zwłaszcza definicja „ konkurenta ” – w rozumieniu art. 4 ust. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochro- nie […] konkurentami są przedsiębiorcy, którzy wprowadzają lub mogą wprowadzać albo nabywają lub mogą nabywać, w tym samym czasie, towary (w tym: usługi) na rynku właściwym. W świetle powołanej definicji widać, Ŝe określenie rynku relewantnego nie moŜe zostać ograniczone do wymiaru przedmiotowego (towaru lub świadczonej usłu- gi) lecz powinno zawierać równieŜ inne składniki, m.in. terytorialny i czasowy. Wyznaczając rynek produktowy naleŜy stosować wąskie kryteria segmen- tacji, gdyŜ w przeciwnym wypadku mogłyby zaistnieć trudności w znalezieniu przed- siębiorców o pozycji dominującej, w rezultacie czego przepisy ustawy z dnia 15 grud- nia 2000r. o ochronie […], mające zapobiegać jej naduŜywaniu, straciłyby rację bytu ze szkodą zarówno dla konsumentów, jak i konkurentów. W tym kierunku zmierza, jak dotąd, zarówno orzecznictwo Sądu Antymo- nopolowego (por. wyroki z dnia 18 grudnia 1990r., sygn. akt XVII Amr 7/90; z dnia 4 października 1993r., sygn. akt XVII Amr 29/93; oraz z 31 maja 1995r., sygn. akt XVII 9/95), jak i orzecznictwo funkcjonujące w Unii Europejskiej. 2 Równocześnie, korzy- stanie z tej dyrektywy powinno być w kaŜdym wypadku na tyle rozwaŜne i wywaŜo- ne, by nie doprowadziło do sytuacji, w której rynek relewantny obejmowałby, po delimitacji, wyłącznie towar jednego rodzaju, wytwarzany przez jednego producenta, bowiem – jak podnosi się w piśmiennictwie przedmiotu – „ w rzeczywistości nie cho- 1 Przez rynek relewantny rozumie się, zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […], rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym, ze względu na ich rodzaj oraz właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące róŜnice cen i koszty transportu, panują zbliŜone warunki konku- rencji 2 Gronowski S., Ustawa antymonopolowa. Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 1999, s. 20- 121. 7 dzi jednak o wyodrębnienie moŜliwie wąsko zakreślonych rynków, lecz o wyznaczenie tego jednego, właściwego w prowadzonej sprawie. ” 3 Identyfikacja wymiaru produktowego sprowadza się do wyodrębnienia to- warów, w rozumieniu art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […], w oparciu o ich szczególne własności, m.in. przeznaczenie, funkcje uŜytkowe i cenę tak, aby odróŜnić te towary od innych w sposób uniemoŜliwiający dowolność ich zamiany. Chodzi tu więc o towary takie same lub, z punktu widzenia nabywcy, uznawane za substytucyjne. Mając na względzie zarówno powyŜszą wytyczną, jak i stanowisko ZUHiT M. oraz firmy PP Marian M. w G. wyraŜone explicite w pismach kierowanych do orga- nu antymonopolowego, Prezes UOKiK przyjął, iŜ w niniejszym postępowaniu wymiar produktowy rynku relewantnego pozostaje w ścisłym związku z przewozami pasaŜer- skimi realizowanymi przez uczestników postępowania na liniach nieregularnych. Jak podnosi się w literaturze przedmiotu, rynek usług tego rodzaju funk- cjonuje zazwyczaj z pominięciem podstawowych cech rynku przewozów regularnych, tj. ścisłego zorganizowania w czasie i przestrzeni, jednoznacznie określonych punk- tów transportowych (np. przystanków), ustalonych i podanych do publicznej wiado- mości rozkładów jazdy, a usługi świadczone na nim są nieregularne w czasie i prze- strzeni, realizowane przez regularnie bądź okresowo funkcjonujących przewoźników, bez stałych rozkładów jazdy i stałych opłat za przewozy. 4 W powołanej publikacji wskazuje się jednak, równocześnie, na moŜliwość dalszej segmentacji tego rynku, np. poprzez wyodrębnienie usług przewozów rekreacyjno-turystycznych, bądź usług przewozów związanych z okazjonalnymi bądź sezonowymi przejazdami wakacyjno- urlopowymi, wycieczkami świątecznymi itd. Podobne zjawisko, tj. stratyfikacja rynku przewozów nieregularnych (jego uczestnikami są m.in. skarŜący i PKS Gryfice Spółka z o.o.), ma równieŜ miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, a jego elementami składowymi są trzy subrynki: „ przewozów pracowników do […] zakładów pracy, […] dzieci i młodzieŜy do szkół […] na terenie działalności samorządu terytorialnego ” oraz „ indywidualnych zleceń na przewozy osób autokarami ”. Biorąc pod uwagę nie tylko powyŜsze okoliczności, ale takŜe fakt, iŜ ZUHiT M. wskazał, pismem z dnia 23 lutego 2001r., jako „ przedmiot zaskarŜenia […] skła- dane oferty […] NA WYKONANIE PRZEWOZÓW SZKOLNYCH (podkr. Prezesa UOKiK) po zaniŜonych cenach odpłatności ”, organ antymonopolowy przyjął, Ŝe rynkiem przed- miotowym w niniejszym postępowaniu jest rynek przewozów nieregularnych związa- nych z dowozem dzieci i młodzieŜy do szkół. Drugim wymiarem rynku relewantnego jest – obok przedmiotowego – wy- miar przestrzenny, określany zazwyczaj jako obszar geograficzny, na którym warunki konkurencji, mające zastosowanie do określonych towarów, są zbliŜone dla wszyst- kich uczestników. W prowadzonym postępowaniu organ antymonopolowy uznał, iŜ ma on charakter lokalny, ograniczony do „ obszarów obsługi komunikacyjnej ” PPKS w Kamieniu Pomorskim i Przedsiębiorstwa PKS Gryfice Spółka z o.o., tj. terenu obejmu- 3 Skoczny T., Przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym w świetle orzecznictwa, Warszawa 1994, s. 81. 4 Rynek przewozów pasaŜerskich, praca pod redakcją O. Wyszomirskiego, Gdańsk 1994, s. 37. 8 jącego następujące gminy (gminy miasta): Dziwnów, Golczewo, Goleniów, Kamień Pomorski, Maszewo, Międzyzdroje, Przybiernów, Stepnica, Świerzno, Świnoujście i Wolin (obszar działania PPKS w Kamieniu Pomorskim) oraz Brojce, Dobra, Gryfice, Karnice, Łobez, Nowogard, Osino, Płoty, Radowy Małe, Resko, Rewal, Trzebiatów i Węgorzyno (obszar działania Przedsiębiorstwa PKS Gryfice Spółka z o.o.). Skoro zarzut stawiany PKS Gryfice Spółka z o.o. jest związany z naduŜy- wanie pozycji dominującej, to kolejnym krokiem niezbędnym do rozstrzygnięcia spo- ru jest zbadanie, czy na rynku relewantnym (zdefiniowanym, jak wyŜej), skarŜony przedsiębiorca taką pozycję zajmuje. Stosownie do treści art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochro- nie […], przez pozycję dominującą rozumie się „ pozycję przedsiębiorcy, która umoŜ- liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu moŜliwości działania w znacznym zakresie niezaleŜnie od konkurentów, kon- trahentów oraz konsumentów; domniemywa się, Ŝe przedsiębiorca ma pozycję do- minującą , jeŜeli jego udział w rynku przekracza 40%. ” NaleŜy jednak podnieść, iŜ taki stan stwarza w kwestii posiadanej pozycji dominującej wyłącznie domniemanie prawne (w rozumieniu art. 234 K.p.c.), a decydujący jest przede wszystkim cało- kształt otoczenia, w którym dany przedsiębiorca funkcjonuje. W celu identyfikacji pozycji zajmowanej przez skarŜonego przedsiębiorcę na rynku relewantnym (i – jednocześnie – weryfikacji twierdzeń skarŜących, utrzymu- jących, jakoby była to pozycja, co najmniej, dominująca) Prezes UOKiK przeprowa- dził badania dotyczące sposobu realizacji potrzeb transportowych w zakresie prze- wozów nieregularnych wykonywanych na zlecenie organów samorządu terytorialnego w związku z dowozem dzieci i młodzieŜy do szkół w latach 2000-2001. Ankietą objęto 24 gminy usytuowane w granicach tego rynku. Z uzyska- nych odpowiedzi wynika, co następuje: • w badanym okresie przeprowadzono przetargi na terenie 7 gmin zloka- lizowanych w granicach „ obsługi komunikacyjnej ” Przedsiębiorstwa PKS Gryfice Spółka z o.o., tj. w miejscowościach: Brojce, Dobra, Łobez, Nowogard, Płoty, Rewal i Resko (skarŜony przedsiębiorca wziął udział w 6 przetargach) i 5 gmin znajdujących się na terenie „ obsługi komunikacyjnej ” PPKS w Kamieniu Pomorskim 5 , tj. w Dziwnowie, Golczewie, Maszewie, Stepnicy i Wolinie (skarŜony wziął udział w 1 przetargu, w Maszewie), • PKS Gryfice Spółka z o.o. nie uczestniczyło w przetargu w miejscowości Resko, natomiast w przetargach zorganizowanych w miejscowościach: Dobra (ale tylko na rok 2000), Nowogard i Płoty uzyskało zamówienia; w miejscowościach: Broj- ce i Rewal, pomimo udziału w przetargach, zamówień nie otrzymało, • na terenie „ obsługi komunikacyjnej ” PPKS w Kamieniu Pomorskim skar- Ŝony otrzymał 1 zamówienie (w miejscowości Maszewo, gdzie obsługuje tylko jedną trasę), a w dacie wszczęcia niniejszego postępowania prowadził obsługę przewozów na terenie Gryfic, 5 Pełne dane dotyczące sposobu realizacji potrzeb transportowych przez organy samorzą- du terytorialnego zestawiono w tablicy 1. 9 • w miejscowości Nowogard, gdzie PKS Gryfice Spółka z o.o. obsługuje 11 tras, na realizację tego zamówienia – wobec braku innych oferentów – uzyskano zgodę Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Organ antymonopolowy, biorąc pod uwagę powyŜsze dane, stanął na sta- nowisku, iŜ w ich świetle nie sposób jednoznacznie przypisać Przedsiębiorstwu PKS Gryfice Spółka z o.o. posiadania pozycji dominującej na rynku relewantnym, a tym bardziej pozycji „ monopolisty rynkowego, podejmującego róŜne decyzje zmierzające do likwidacji powstającej konkurencji .” Tablica 1 S POSÓB REALIZACJI POTRZEB TRANSPORTOWYCH PRZEZ ORGANY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W LATACH 2000-2001 NA TERENIE „ OBSŁUGI KOMUNIKACYJNEJ ” P RZEDSIĘBIORSTWA PKS G RYFICE S PÓŁKA Z O . O . L P . G MINA /G MINA M IASTO L ATA C ZY ORGANIZO- WANO PRZE- TARG ? C ZY PPKS W K AMIE- NIU P OMORSKIM UZY- SKAŁ ZAMÓWIENIE ? 1. Gryfice 2000-2001 Nie Tak *** 2. Osino 2000-2001 Nie . 3. Radowo Małe 2000-2001 Nie . 2000 Tak Nie ** 4. Brojce 2001 Tak Nie ** 2000 Tak Tak 5. Dobra 2001 Tak Nie ** 6. Łobez 2000 Tak Tak 7. Nowogard 2000 Tak Tak 8. Płoty 2000 Tak Tak 2000 Nie Nie ** 9. Rewal 2001 Nie Nie ** 2000 Tak Nie * 10. Resko 2001 Tak Nie * * - Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. nie brało udziału w przetargu ** - Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. brało udziału w przetargu, ale nie uzyskało zamówienia *** - Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. uzyskało zamówienie przez rokiem 2000 Pomimo tego, iŜ nie została spełniona jedna z przesłanek niezbędnych do stwierdzenia stosowania przez Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. zakaza- nych z mocy art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […], tj. posiadanie przez tego przedsiębiorcę pozycji dominującej, a co za tym idzie – upra- womocnione domniemanie jej naduŜycia, organ antymonopolowy rozwaŜył, czy w hipotetycznej sytuacji posiadania przez skarŜonego takiej pozycji, ceny przez niego oferowane, w ramach procedur przetargowych związanych z przewozami dzieci i młodzieŜy do szkół, mogłyby wyczerpywać znamiona cen „ raŜąco niskich. ” Mając na względzie konieczność obiektywizacji tej kategorii, przyjęto, na uŜytek niniejszego postępowania, iŜ poprawnym metodologicznie narzędziem realiza- 10 cji tego postulatu będzie kryterium porównawcze cen hipotetycznego dominanta z cenami konkurentów działających na tym samym rynku produktowym. Zestawienie danych uzyskanych na podstawie powołanych wcześniej badań ankietowych zawiera tablica 2. Tablica 2 P RZETARGI NA ŚWIADCZENIE USŁUG PRZEWOZU DZIECI I MŁODZIEśY DO SZKÓŁ W LATACH 2000-2001 ORGANIZOWANE PRZEZ GMINY ZLOKALIZOWANE NA OBSZARZE DZIAŁANIA PPKS W K AMIENIU P OMORSKIM I P RZEDSIĘBIORSTWA PKS G RYFICE S PÓŁKA O . O . L P . G MINA ROK O FERENCI Z AMÓWIENI POWIERZONO : 1 Stepnica 2000 PP Marian M. w G., G. ZUHiT M., G. PPKS Kamień Pomorski PKS Gryfice PPKS Kamień Pomorski (1,93PLN/km i 38,52PLN/godzinę) 2 Stepnica 2001 jw. jw. (2,03PLN/km i 40,66PLN/godzinę) 3 Brojce 2000 FU „GOŁĄBEK”, Trzebiatów Usługi Transportowe Przewóz Osób, W. Sawinda, Trzebiatów PKS Gryfice Usługi Przewozów Osobowych, B. Gutkowski, Trzebiatów UPO, B. Gutkowski (1,90PLN + VAT) 4 Brojce 2001 FU „GOŁĄBEK”, Trzebiatów Usługi Transportowe Przewóz Osób, W. Sawinda, Tzrebiatów PKS Gryfice Usługi Przewozów Osobowych, B. Gutkowski, Trzebiatów jw. (1,87PLN+VAT) 5 Maszewo 2000 (na lata 2001- 2003) Transport Osobowy, Zbigniew Kamiń- ski, Maszewo (trasy 1,2,3 i 5) PKS Gryfice (trasa nr 4) Transport Osobowy, Zbigniew Kamiński, Maszewo (trasy 1,2,3 i 5) (2,10PLN/km) PKS Gryfice (trasa nr 4) (2,25PLN/km) 6 Dobra 2000 Przewozy Osobowe i Transportowe Autobusem „TADEX” Tadeusz BroŜek, Chociwel Firma Transportowa Z. Brzeziński, Dobra Zakład Remontowo-Budowlany Spół- ka z o.o., Dobra PKS Gryfice PKS Gryfice (2,10PLN/km+7% VAT) 7 Dobra 2001 Przewozy Osobowe i Transportowe Autobusem „TADEX” Tadeusz BroŜek, Chociwel Firma Transportowa Z. Brzeziński, Dobra Zakład Remontowo-Budowlany Spół- ka z o.o., Dobra PKS Gryfice Przewozy Osobowe i Transpor- towe Autobusem „TADEX” Tade- usz BroŜek, Chociwel 8 Płoty 2000 CięŜarowy Transport Zarobkowy, S. PKS Gryfice (1,90PLN/km+VAT) 11 Słonina, Płoty (2,30PLN/km+VAT) „AR-TRANS” A. Feledyn, Płoty (2,30PLN/km+VAT) PKS Gryfice (1,90PLN/km+VAT) 9 Golczewo 2000 PKS Gryfice – brak odpowiedzi PPKS Kamień Pomorski (1,82PLN/km i 7,60PLN za opiekę za kurs) Przewóz Osób J. Haba Świerzno (1,80PLN/km i 100PLN miesięcznie za opiekę nad dziećmi) Usługi Transportowe S. Zych Golcze- wo (1,80PLN/km i 150PLN za opiekę miesięcznie nad dziećmi) Transport Osobowo-Towarowy W. Szewernoga, Golczewo (1,80PLN/km i 100PLN za opiekę miesięcznie nad dziećmi) Transport Osobowo-Towarowy W. Szewernoga, Golczewo 10 Golczewo 2001 PKS Gryfice – (1,95PLN/km) PPKS Kamień Pomorski (2,10PLN/km) Tramp BUS Usługi Autobusowe T. Gosicki, kamień Pomorski – brak odpowiedzi AG-MI Usługi Transportowe S. Zych Golczewo – brak odpowiedzi Transport Osobowo-Towarowy W. Szewernoga, Golczewo (1,91PLN/km) Transport Osobowo-Towarowy W. Szewernoga, Golczewo 11 Dziwnów 2000 Usługi Transportowe S. Zych Golcze- wo (kwota miesięczna – 4.560PLN bez opieki nad dziećmi) PPKS Kamień Pomorski (kwota mie- sięczna – 5.592,40 wraz z opieką nad dziećmi) TRAMP-BUS T. Gosicki (kwota mie- sięczna 6.417PLN wraz z opieką) PPKS Kamień Pomorski 12 Dziwnów 2001 uniewaŜniono dwa przetargi (zbyt mała ilość uczestników) obsługę zamówienia powierzono ostatecznie PPKS Kamień Pomor- ski 13 Łobez 2000 Zakład UHP „MECHANIZACJA” J. Kołodziej, Łobez Krajowe Usługi Autokarowe J. Urbań- ski, Łobez Usługi Transportowe L. Struszka, Drawsko Pomorskie PKS Gryfice PKS Gryfice (2,19PLN+VAT, łącznie z usługą opiekuńczą) 14 Rewal 2000 Usługi Turystyczno-Przewozowe C. Słota, Niechorze PKS Gryfice Usługi Transportowe Przewóz Osób W. Sawinda Usługi Turystyczno-Przewozowe C. Słota, Niechorze (cena=cena 1l paliwa) 15 Rewal 2001 Usługi Turystyczno-Przewozowe C. Usługi Turystyczno-Przewozowe 12 Słota, Niechorze PKS Gryfice C. Słota, Niechorze (2,14PLN/km) 16 Osino 2000/2001 funkcje przewoźnika wykonuje PPKS Gryfice (dowoŜąc dzieci do jednej szkoły zbiorczej z 10 miej- scowości) 17 Nowogard 2000 PKS Gryfice, FUH „DUSTY”, Nowogard Usługi Transportowe Teofil Banach, Eugeniusz Miśków Przetarg rozstrzygnięto w zakre- sie 6 tras (4 trasy – FUH „DU- STY” –1,90PLN/km; 2 trasy – PKS Gryfice – 1,95PLN/km) Na pozostałe 11 tras uzyskano zgodę Prezesa UZP na zawarcie umowy w trybie „z wolnej ręki’ z PKS Gryfice (1,95PLN/km) 18 Resko 2000 Usługi Transportowe Zenon Reszyk, Resko (1,75PLN/km) Usługi Transportowe Zenon Reszyk, Resko (1,75PLN/km) 19 Resko 2001 Przewóz Osób Mirosław Biały, Resko Usługi Transportowe, Zenon Roszyk, Resko Przewóz Osób Mirosław Biały, Resko (1,61PLN/km) Jak wynika z danych przedstawionych w tabeli 2, ceny proponowane (i zrealizowane) przez PKS Gryfice Spółka z o.o., w ramach przetargu na obsługę prze- wozów szkolnych zorganizowanego przez Urząd Miasta w Płotach i Urząd Miasta i Gminy w Gryficach, tj., odpowiednio, 1,90zł/km (+VAT) i 2,10zł/km (+VAT), jak i ceny w niektórych innych przetargach, aczkolwiek względnie niskie, były jednak znacznie wyŜsze niŜ np. ceny uzyskane przez oferentów w Resku (1,75zł/km w 2000r. i 1,61zł/km w 2001r.). JeŜeli zatem ceny skarŜonego przedsiębiorcy, kwestio- nowane przez ZUHiT M. i firmę PP Marian M. w G., nie odchylały się znacząco poniŜej cen uzyskiwanych przez przewoźników w innych przetargach (bądź były nawet od nich wyŜsze), to gdyby nawet posiadał on na rynku relewantnym pozycję dominującą i – w efekcie – zdolność do jej naduŜycia w celu bezpośredniego lub pośredniego narzucenia określonych cen za świadczone przez siebie usługi, to przesłanki niezbęd- ne do uznania tych cen, choćby i narzuconych, za „ raŜąco niskie ” nie wystąpiłyby. Równocześnie, gdyby ww. ceny rozpatrywać jako instrument przeciwdzia- łania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konku- rencji, mający na celu spodziewane lub faktyczne zniechęcenie przez przedsiębiorcę dominującego, do wejścia na rynek, na którym działa lub zamierza działać, swoich rzeczywistych lub potencjalnych konkurentów wskutek złoŜenia oferty świadczenia usług po cenie „ raŜąco niskiej ” 6 , to naleŜałoby stwierdzić, Ŝe oferty składane w tym zakresie przez PKS Gryfice Spółka z o.o. nie dawałyby podstaw do stwierdzenia naru- szenia przez skarŜonego zakazu sformułowanego w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie […]. W zakończeniu niniejszej decyzji administracyjnej Prezes UOKiK uwaŜa za stosowne podnieść równieŜ i tę okoliczność, iŜ w trakcie prowadzonego postępowa- nia nie znalazł potwierdzenia inny zarzut stawiany Przedsiębiorstwu PKS Gryfice Spółka z o.o. i PPKS w Kamieniu Pomorskim, a mianowicie „ podjęcia [przez skarŜo- nych – dop. Prezesa UOKiK] zmowy do stosowania cen dumpingowych ”, wskutek 6 Majewska-Jurczyk B., Dominacja w polityce konkurencji Unii Europejskiej, Wrocław 1998, s. 149 13 czego ww. przewoźnicy mieliby wygrywać „ wszystkie ogłaszane przetargi na usługi przewozowe na liniach nieregularnych […] ”. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bowiem, Ŝe skar- Ŝeni przedsiębiorcy uczestniczyli wspólnie, w latach 2000-2001, jedynie w przetar- gach organizowanych przez Urząd Gminy w Stepnicy i Zespół Ekonomiczno-Adminis- tracyjny Szkół w Golczewie, z tym, Ŝe w pierwszym wypadku oferent powierzył za- mówienie Przedsiębiorstwu PKS Gryfice Spółka z o.o. (i – jednocześnie – nie powie- rzył go PPKS w Kamieniu Pomorskim), natomiast w drugim wybrał, zarówno na rok 2000, jak i 2001, firmę Transport Osobowo-Towarowy Wiesław Szewernoga z siedzi- bą w Golczewie, proponującą w ofercie na 2001r. opłatę w wysokości 1,91zł/km (podczas, gdy Przedsiębiorstwo PKS Gryfice Spółka z o.o. – 1,95zł/km, a PPKS w Kamieniu Pomorskim – 2,10zł/km). Przedstawione wyŜej okoliczności, w powiązaniu ze stwierdzeniem ZUHiT M., iŜ nie dysponując dokumentami mogącymi dowieść bezpośrednio domniemanej „ zmowy dyrektorów PKS do stosowania cen dumpingowych ”, wywodzi jej zawarcie zarówno ze znanych mu dokumentów związanych z przetargami, w których uczestni- czył, jak i artykułu prasowego, opisującego kartel cenowy zawiązany przez „ dolnoślą- ski PKS ”, pozwalają uznać rozpatrywany zarzut za, co najmniej, chybiony. W tym stanie rzeczy organ antymonopolowy orzekł, jak w sentencji P OUCZENIE : od niniejszej decyzji stronom słuŜy odwołanie do Sadu Okrę- gowego – Sądu Antymonopolowego za pośrednictwem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatury w Gdańsku w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Z upowaŜnienia Prezesa UOKiK Dyrektor Delegatury UOKiK w Gdańsku Roman Jarząbek