RŁO-19/2006

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA w Ł ODZI Aleja Pi ł sudskiego 8 90-051 Ł ód ź , P - 73 Tel. (0-42) 636-36-89, Fax (0-42) 636-07-12 E-mail: lodz@uokik.gov.pl R Ł O/411- 13/06/MN- Ł ód ź , dnia 21 wrze ś nia 2006 r. DECYZJA Nr R Ł O Nr 19/2006 Stosownie do tre ś ci art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080) i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz .U. z 2002 r., Nr 18, poz. 172, z 2003 r. Nr 6, poz. 68), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du przeciwko Gminie Kutno, Pl. Marsza ł ka J. Pi ł sudskiego 181, 99-300 Kutno - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: I. Na podstawie art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów uznaje si ę za ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy praktyk ę Gminy Kutno polegaj ą c ą na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku udost ę pniania przystanków autobusowych znajduj ą cych si ę w pasie dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta Kutno, poprzez odmow ę wyra ż enia zgody na korzystanie z tych przystanków przewo ź nikom zainteresowanym prowadzeniem dzia ł alno ś ci gospodarczej w zakresie regularnego zbiorowego przewozu osób w granicach administracyjnych miasta Kutna i nakazuje zaniechanie jej stosowania. II. Na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nak ł ada si ę na Gmin ę Kutno kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci 25 000 z ł (s ł ownie: dwadzie ś cia pi ęć tysi ę cy z ł ), p ł atn ą do bud ż etu pa ń stwa, z tytu ł u naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji decyzji. Uzasadnienie W dniu 18 stycznia 2006 r. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej: „Prezes Urz ę du”) wszcz ął post ę powanie wyja ś niaj ą ce w sprawie badania lokalnych rynków udost ę pniania przystanków autobusowych w poszczególnych miastach 2 (stolicach powiatów) województwa ł ódzkiego i ś wi ę tokrzyskiego. Wspomniane badanie obejmowa ł o równie ż zachowania Gminy Kutno, Pl. Marsza ł ka Pi ł sudskiego 18, 99-300 Kutno (zwana dalej: „Gmina Kutno” lub „Gmina”) na rynku udost ę pniania przystanków autobusowych zarz ą dzanych przez Prezydenta Miasta Kutna. W toku post ę powania ustalono, i ż Prezydent Miasta Kutna, który jest zarz ą dc ą dróg gminnych na terenie administracyjnym miasta Kutna odmówi ł trzem przedsi ę biorcom zainteresowanym ś wiadczeniem us ł ug przewozowych na terenie miasta Kutna udost ę pnienia przystanków autobusowych znajduj ą cych si ę w jego gestii. W dniu 25 pa ź dziernika 2004 r. zgody na korzystanie z przystanków autobusowych przy ul. Troczewskiego, ul. Ko ś ciuszki i ul. Szpitalnej w Kutnie na planowanych liniach komunikacyjnych Byszew- Gledzianówek oraz Witonia-Gledzianów nie otrzyma ł Piotr Jatczak prowadz ą cy dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą TRANS-BUS LINE w miejscowo ś ci Byszew (karta Nr 14). W pismach odpowiednio z dnia 25 lipca 2005 r. i 6 wrze ś nia 2005 r. Prezydent Miasta Kutna nie wyrazi ł zgody na korzystanie przez Marka Ś lebockiego prowadz ą cego dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą SAND-MARK w Lublinie z przystanków autobusowych przy ul. Siemiradzkiego i ul. 3-go Maja w Kutnie na planowanej linii komunikacyjnej Kutno- Ł ód ź - Kutno (karta Nr 23 i Nr 25). Ponadto pismem z dnia 10 pa ź dziernika 2005 r. Prezydent Miasta Kutna negatywnie ustosunkowa ł si ę do wniosku przewo ź nika Krzysztofa Bielskiego prowadz ą cego dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą TRANSPORT OSOBOWY w Zgierzu dotycz ą cego korzystania z przystanków autobusowych przy ul. Łą koszy ń skiej i ul. Troczewskiego w Kutnie na planowanej linii komunikacyjnej Ł ód ź -Gieczno-Pi ą tek-Kutno (karta Nr 11). Odmowa udost ę pnienia przez zarz ą dzaj ą cego przystanków autobusowych powoduje niemo ż no ść uzyskania przez potencjalnego przewo ź nika zezwolenia na wykonywanie przewozów na zaprojektowanej przez niego linii komunikacyjnej i jako taka narusza ć mo ż e regu ł y konkurencji na rynku us ł ug przewozowych na terenie Kutna poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Jako przyczyn ę odmowy udzielenia zgody na korzystanie przez wspomnianych przedsi ę biorców z wymienionych przystanków autobusowych Prezydent Miasta Kutna wskazywa ł na takie czynniki jak du ż a cz ę stotliwo ść zatrzymywania si ę autobusów ró ż nych linii oraz zagro ż enie bezpiecze ń stwa ruchu drogowego na ulicach, przy których zlokalizowane by ł y poszczególne przystanki (karty Nr 11, 14, 23). W odpowiedzi na wniosek Piotra Jatczaka Zast ę pca Prezydenta Miasta Kutna powo ł ywa ł si ę tak ż e na fakt, i ż na trasach, które chcia ł obs ł ugiwa ć ww. przedsi ę biorca kursuj ą ju ż linie Nr 13 i Nr 15 3 obs ł ugiwane przez Miejski Zak ł ad Komunikacji w Kutnie (zwany dalej: „MZK w Kutnie”), a tak ż e argumentowa ł , i ż z przystanków przy ul. Troczewskiego i ul. Ko ś ciuszki korzystaj ą ju ż inni przewo ź nicy tj. PKS w Kutnie, P ł ocku, Łę czycy, Ł odzi i Pu ł awach (karta Nr 14). W zwi ą zku z powy ż szym w dniu 19 czerwca 2006 r. Prezes Urz ę du moc ą Postanowienia Nr 1/411-13/06 (karta Nr 1) wszcz ął z urz ę du post ę powanie antymonopolowe w sprawie nadu ż ywania przez Gmin ę Kutno pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku udost ę pniania przystanków autobusowych znajduj ą cych si ę w pasie dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta Kutno, poprzez odmow ę wyra ż enia zgody na korzystanie z tych przystanków przewo ź nikom zainteresowanym prowadzeniem dzia ł alno ś ci gospodarczej w zakresie regularnego zbiorowego przewozu osób w granicach administracyjnych miasta Kutna, co mog ł o stanowi ć naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080) - zwana dalej „ustaw ą o okik”, tj. przeciwdzia ł a ć ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Postanowieniem Nr 2/411-4/06 z dnia 19 czerwca 2006 r. (karta Nr 3) Prezes Urz ę du zaliczy ł w poczet dowodów w prowadzonym post ę powaniu antymonopolowym dokumenty uzyskane w toku ww. post ę powania wyja ś niaj ą cego tj. pismo Zast ę pcy Prezydenta Miasta Kutna z dnia 12 czerwca 2006 r. (zarejestrowane pod numerem R Ł O/401-3/06/MN-76) wraz z za łą cznikami (karty od Nr 4 do Nr 104). We wspomnianym pi ś mie Zast ę pca Prezydenta Miasta Kutna wyja ś ni ł , i ż Prezydent Miasta Kutna jest zarz ą dc ą przystanków zlokalizowanych w pasie dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta Kutna oraz za łą czy ł wykaz wszystkich przystanków znajduj ą cych si ę w tym zarz ą dzie (karta Nr 6 i Nr 7). Ponadto z przedmiotowego pisma wynika ł o, i ż MZK w Kutnie jest zak ł adem bud ż etowym Gminy Kutno, który powsta ł w 1991 roku w wyniku przekszta ł cenia Miejskiego Przedsi ę biorstwa Komunikacyjnego w Kutnie, a podstaw ą jego utworzenia by ł a uchwa ł a Nr 69/X/91 Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 15 stycznia 1991 r. Dzia ł alno ść MZK w Kutnie polega na obs ł udze transportu zbiorowego na terenie miasta, a tak ż e wykonywaniu kursów na tereny s ą siednich gmin, na mocy stosownych porozumie ń dotycz ą cych wspó ł dzia ł ania w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Dodatkowo Gmina wyja ś ni ł a, i ż w ostatnich latach nie by ł y przeprowadzane badania nat ęż enia ruchu drogowego w mie ś cie oraz badania stopnia zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszka ń ców. Przy udzielaniu odmownych odpowiedzi dotycz ą cych korzystania z przystanków autobusowych kierowano si ę w ł asnymi obserwacjami oraz uwagami kierowców dotycz ą cymi nadmiernego nat ęż enia ruchu wynikaj ą cego ze zbyt du ż ej liczby autobusów. 4 W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego z dnia 19 czerwca 2006 r. (karta Nr 2) w pi ś mie z dnia 7 lipca 2006 r. (karty nr 107 i Nr 108) Gmina Kutno ustosunkowa ł a si ę do postawionego zarzutu podnosz ą c co nast ę puje. Zdaniem Gminy postawiony zarzut pozbawiony jest podstaw faktycznych i prawnych, gdy ż odmowa korzystania z przystanków autobusowych przy ul. Siemiradzkiego, Troczewskiego, Łą koszy ń skiej, Szpitalnej i Ko ś ciuszki wynika ł a z faktu du ż ego nat ęż enia ruchu drogowego i zwi ę kszonego zagro ż enia bezpiecze ń stwa uczestników ruchu drogowego. Przewo ź nicy zainteresowani byli zgod ą na korzystanie ze wspomnianych przystanków w konkretnych wskazanych przez siebie godzinach, a analiza rozk ł adów jazdy polegaj ą ca na porównaniu proponowanych przez nich rozk ł adów jazdy z rozk ł adami jazdy przewo ź ników ju ż korzystaj ą cych z przystanków wykaza ł a, i ż wyra ż enie przez Gmin ę zgody na korzystanie z tych przystanków oznacza ł oby wzrost zagro ż enia bezpiecze ń stwa ruchu drogowego polegaj ą cy na nara ż eniu zdrowia i ż ycia nieokre ś lonej liczby uczestników ruchu drogowego. Do swojej odpowiedzi Gmina za łą czy ł a tabele przedstawiaj ą ce porównanie godzin odjazdów aktualnych i potencjalnych przewo ź ników z poszczególnych przystanków autobusowych, z których korzysta ć chcieli nowi przedsi ę biorcy (karty od Nr 125 do Nr 130). W pi ś mie z dnia 7 lipca 2006 r. Gmina wyja ś ni ł a tak ż e, i ż przedsi ę biorcy zidentyfikowani w niniejszym post ę powaniu zainteresowani byli korzystaniem z przystanków na okre ś lonych liniach i w okre ś lonych godzinach, co uniemo ż liwia ł o skoordynowanie rozk ł adów jazdy wszystkich przewo ź ników. Zast ę pca Prezydenta Miasta Kutna argumentowa ł dodatkowo, i ż niewyra ż enie zgody na korzystanie z przystanków podyktowane by ł o równie ż wzgl ę dami technicznymi zwi ą zanymi z brakiem zatok postojowych na przystankach przy ul. Ko ś ciuszki i Szpitalnej oraz lokalizacj ą przystanków przy ul. Troczewskiego i Łą koszy ń skiej w pobli ż u skrzy ż owania z sygnalizacj ą ś wietln ą , co powoduje powstawanie zatorów drogowych i trudno ś ci we w łą czeniu si ę pojazdów do ruchu drogowego. Ponadto Gmina wskazywa ł a na ci ążą ce na niej na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) – zwana dalej „ustaw ą o samorz ą dzie gminnym” obowi ą zki zwi ą zane z konieczno ś ci ą organizowania lokalnego transportu zbiorowego oraz zapewnienia bezpiecze ń stwa ruchu drogowego przez w ł a ś ciw ą organizacj ę tego ruchu. Z przywo ł anych przepisów zdaniem Gminy Kutno wynika, i ż ochrona interesu publicznego jakim jest ż ycie i zdrowie uczestników ruchu drogowego jest wa ż niejsza ni ż zagro ż enie interesu publicznego podlegaj ą cego ochronie na mocy ustawy o okik. Dopóki wyra ż enie zgody na korzystanie z przystanków autobusowych nie zagra ż a ł o bezpiecze ń stwu ruchu drogowego wnioski przewo ź ników rozpatrywane by ł y pozytywnie. Z powy ż szego Gmina Kutno wywodzi ł a, i ż nie dosz ł o do nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej. 5 W odpowiedzi na dodatkowe pytania Prezesa Urz ę du zawarte w wezwaniu z dnia 24 lipca 2006 r. (karta Nr 118) w pi ś mie z dnia 1 sierpnia 2006 r. (karty Nr 121 i nr 122) Gmina Kutno przedstawi ł a uzupe ł niaj ą ce informacje niezb ę dne do merytorycznego rozstrzygni ę cia sprawy. Gmina Kutno wyja ś ni ł a, i ż ka ż dorazowo wniosek przewo ź nika dotycz ą cy uzgodnienia zasad korzystania z przystanków analizowany by ł w oparciu o obowi ą zuj ą ce wówczas rozk ł ady jazdy MZK w Kutnie i PKS. Ze wzgl ę du na trudno ś ci w odtworzeniu archiwalnych rozk ł adów jazdy, które do ść cz ę sto ulega ł y zmianie Gmina Kutno przedstawi ł a wspomniane ju ż tabele (karty od Nr 125 do Nr 130), które zawiera ł y porównanie proponowanych przez nowych przewo ź ników godzin odjazdu z poszczególnych przystanków z aktualnie obowi ą zuj ą cymi rozk ł adami jazdy MZK w Kutnie i PKS (rozk ł ady te wesz ł y w ż ycie w zale ż no ś ci od linii komunikacyjnej od listopada 2005 r., lutego lub czerwca 2006 r. i obowi ą zuj ą do chwili obecnej). W pi ś mie z dnia 1 sierpnia 2006 r. Gmina Kutno wskaza ł a, i ż jej twierdzenia dotycz ą ce du ż ego nat ęż enia ruchu drogowego wynika ł y z „obserwacji prowadzonych dora ź nie przez pracowników Urz ę du”. Ponadto Gmina podtrzyma ł a swoje wyja ś nienia dotycz ą ce zainteresowania potencjalnych przewo ź ników korzystaniem z wybranych przystanków w ś ci ś le okre ś lonych przez siebie godzinach przywo ł uj ą c dodatkowo brzmienie art. 22 ustawy z dnia 6 wrze ś nia 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088, ze zm.) – zwana dalej „ustaw ą o transporcie drogowym” w zakresie dotycz ą cym wymaganych dokumentów, które za łą cza si ę do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Z przywo ł anego przepisu wynika zdaniem Gminy konieczno ść analizowania ju ż na etapie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków przez zarz ą dc ę drogi proponowanego przez przewo ź nika rozk ł adu jazdy. Gmina stan ęł a na stanowisku, i ż pozytywne rozpatrzenie wniosku o korzystanie z przystanków oznacza ł oby zapewne zaakceptowanie przez podmiot udzielaj ą cy zezwolenia proponowanego przez przewo ź nika rozk ł adu jazdy, gdy ż nie by ł oby ż adnego powodu aby modyfikowa ć przedstawione przez danego przedsi ę biorc ę planowane godziny przyjazdów i odjazdów. We wspomnianym pi ś mie Gmina powo ł uj ą c si ę na art. 5 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dotycz ą ce odpowiednio wolno ś ci i praw cz ł owieka oraz obywatela, a tak ż e bezpiecze ń stwa obywateli oraz ograniczenia prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej w drodze ustawy i tylko ze wzgl ę du na wa ż ny interes publiczny, uzasadnia ł a nieuzgodnienie zasad korzystania z przystanków przez ni ą zarz ą dzanych trzem przedsi ę biorcom zidentyfikowanym w post ę powaniu prowadzonym przez Prezesa Urz ę du. W opinii Gminy ochrona ż ycia i zdrowia obywateli tj. uczestników ruchu drogowego usprawiedliwia ograniczenie swobody dzia ł alno ś ci gospodarczej przewo ź nikom zainteresowanym rozpocz ę ciem ś wiadczenia us ł ug przewozowych na terenie Kutna, gdy ż swoboda ta nie jest prawem o charakterze 6 absolutnym i jej ograniczenie jest dopuszczalne ze wzgl ę du na wa ż ny interes publiczny, co ma zdaniem Gminy miejsce w ł a ś nie w niniejszej sprawie. W za łą czeniu do pisma z dnia 1 sierpnia 2006 r. Gmina Kutno przekaza ł a (karta Nr 123) i udokumentowa ł a (karty od Nr 131 do Nr 155) informacj ę o jej dochodach osi ą gni ę tych w roku 2005. Z informacji tych wynika ł o, i ż na ogóln ą kwot ę dochodów osi ą gni ę tych przez Gmin ę Kutno w roku 2005 w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł sk ł ada ł y si ę dochody w ł asne w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł . W kategorii dochodów w ł asnych Gmina Kutno osi ą gn ęł a m.in.: − dochody uzyskane przez gminne jednostki bud ż etowe oraz wp ł aty od innych zak ł adów bud ż etowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek bud ż etowych w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł , − dochody z maj ą tku gminy w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł , − spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł , − dochody z kar pieni ęż nych i grzywien w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł , − (tajemnica przedsi ę biorstwa) dochodów uzyskiwanych na rzecz bud ż etu pa ń stwa w zwi ą zku z realizacj ą zada ń z zakresu adm. rz ą dowej oraz innych zada ń zleconych ustawami w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł , − odsetki od nieterminowo przekazywanych nale ż no ś ci stanowi ą cych dochody gminy (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł , − odsetki od ś rodków finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych gminy (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł , − inne dochody nale ż ne gminie na podstawie odr ę bnych przepisów (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł . Łą czna kwota wyszczególnionych wy ż ej 8 kategorii dochodów w ł asnych wynios ł a w 2005 roku (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł . W dniu 31 sierpnia 2006 r. Prezes Urz ę du zawiadomi ł Gmin ę Kutno o zako ń czeniu zbierania materia ł u dowodowego w sprawie i mo ż liwo ś ci zapoznania si ę z aktami post ę powania (karta Nr 159). Gmina Kutno nie skorzysta ł a z tej mo ż liwo ś ci. Prezes Urz ę du, ustali ł nast ę puj ą cy stan faktyczny: Gmina Kutno jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego i dzia ł a na podstawie ustawy o samorz ą dzie gminnym. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy Gmina Kutno posiada osobowo ść prawn ą . Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym do zada ń w ł asnych gminy nale ż y zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W toku prowadzonego post ę powania Prezes Urz ę du zebra ł informacje, z których wynika ł o, i ż Prezydent Miasta Kutna odmówi ł trzem przedsi ę biorcom zgody na korzystanie 7 z zarz ą dzanych przez niego przystanków autobusowych zlokalizowanych w pasie dróg gminnych w Kutnie. W pismach kierowanych do tych przewo ź ników, a tak ż e w korespondencji z Prezesem Urz ę du Gmina Kutno powo ł ywa ł a si ę na bardzo podobne przyczyny negatywnego stanowiska w zakresie udost ę pniania przystanków tj. zagro ż enie bezpiecze ń stwa, zbyt du ż e nat ęż enie ruchu drogowego, brak zatok przystankowych, niemo ż no ść skoordynowania rozk ł adów jazdy poszczególnych przewo ź ników oraz fakt, i ż z przystanków, którymi zainteresowani byli potencjalni przewo ź nicy korzystaj ą inni przedsi ę biorcy tj. MZK w Kutnie oraz Przedsi ę biorstwa Komunikacji Samochodowej (zwane dalej: „PKS”) z ró ż nych miast itp. Zgodnie z art. 22 ustawy o transporcie drogowym przedsi ę biorcy ubiegaj ą cy si ę o wydanie przez w ł a ś ciwy organ zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, obowi ą zani s ą do łą czy ć do wniosku o wydanie zezwolenia, mi ę dzy innymi potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków dokonane z ich w ł a ś cicielami lub zarz ą dzaj ą cymi. Brak tego za łą cznika skutkuje odmow ą udzielenia zezwolenia. Tak ż e, zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie cofa si ę w razie naruszenia lub zmiany warunków na jakich zezwolenie zosta ł o wydane oraz okre ś lonych w zezwoleniu. Prezes Urz ę du, zwa ż y ł co nast ę puje: Ustawa o okik nale ż y do dziedziny prawa publicznego i jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy o okik „ustawa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów.” W czasie post ę powania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urz ę du jest rzecznikiem interesu publicznego. Publicznoprawny charakter ustawy oznacza, ż e nie wszystkie zachowania przedsi ę biorców i ich zwi ą zków, nawet formalnie podlegaj ą ce literze prawa, uzasadniaj ą uruchomienie przewidzianych przez ni ą instrumentów. W rozstrzyganych przez Prezesa Urz ę du post ę powaniach zasadnym jest zatem ustalenie czy nast ą pi ł o naruszenie interesu publicznoprawnego. Interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. Zgodnie ze stanowiskiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98; por. te ż wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r., sygn. akt I CKN 523/01) publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie wówczas, gdy jest zagro ż ony lub naruszony interes publiczny polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków do powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro ż enie lub naruszenie konkurencji nale ż y uzna ć – zdaniem S ą du – jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego. 8 W rozpatrywanej sprawie skutkami praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę dotkni ę ci zostali bezpo ś rednio trzej przedsi ę biorcy, którzy wyst ą pili do Prezydenta Miasta Kutna z wnioskiem o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków autobusowych zlokalizowanych w pasie dróg gminnych w Kutnie i zgody takiej nie otrzymali. Zachowania Gminy Kutno mog ą równie ż dotyka ć potencjalnych przedsi ę biorców, chc ą cych uczestniczy ć w obrocie gospodarczym na tym rynku, co potwierdzaj ą wyja ś nienia Gminy, z których wynika ł o, i ż zgoda na korzystanie z przystanków autobusowych by ł a wydawana tylko do momentu powstania w opinii Gminy zagro ż enia dla bezpiecze ń stwa ruchu drogowego oraz zdrowia i ż ycia ludzi. To z kolei ma bezpo ś redni wp ł yw na interesy wszystkich konsumentów – pasa ż erów korzystaj ą cych ze ś rodków komunikacji w celu dojazdu do miejsc przeznaczenia. Tak szeroki kr ą g uczestników rynku dotkni ę tych skutkami praktyki uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o okik. Mamy bowiem tutaj do czynienia z naruszeniem interesu publicznoprawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o okik zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez jednego lub kilku przedsi ę biorców. Natomiast art. 8 ust. 2 pkt 5 tej ustawy stanowi, ż e nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej, w szczególno ś ci mo ż e polega ć na przeciwdzia ł aniu ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Dla stwierdzenia zarzucanej praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik konieczne jest łą czne wyst ą pienie nast ę puj ą cych przes ł anek: 1) pozycji dominuj ą cej przedsi ę biorcy na rynku w ł a ś ciwym, 2) nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Gmina Kutno jest przedsi ę biorc ą w rozumieniu art. 4 pkt 1a ustawy o okik. Przepis ten stanowi, ż e ilekro ć w ustawie jest mowa o przedsi ę biorcy, rozumie si ę przez to osob ę fizyczn ą , osob ę prawn ą , a tak ż e jednostk ę organizacyjn ą nie maj ą c ą osobowo ś ci prawnej, organizuj ą c ą lub ś wiadcz ą c ą us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej. Gmina Kutno jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego i dzia ł a na podstawie ustawy o samorz ą dzie gminnym. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy ma osobowo ść prawn ą . Gmina Kutno wykonuje zadania o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej okre ś lone w art. 7 ust. 1 wy ż ej cytowanej ustawy, w tym zgodnie z pkt 4 przywo ł ywanego przepisu, zadania z zakresu organizacji lokalnego transportu zbiorowego. W ramach realizacji tego zadania, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) – zwana dalej „ustaw ą o drogach publicznych” Prezydent Miasta Kutna jest zarz ą dc ą dróg gminnych znajduj ą cych si ę w granicach administracyjnych miasta, co daje mu wy łą czne uprawnienia do rozpatrywania wniosków przewo ź ników zainteresowanych korzystaniem z 9 przystanków autobusowych zlokalizowanych w pasie dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta Kutna. Prezes Urz ę du stwierdzi ł zatem, ż e Gmina Kutno jest przedsi ę biorc ą w rozumieniu art. 4 ust. 1a ustawy o okik. Warto podkre ś li ć , i ż w ustawie o okik terminowi „przedsi ę biorca” nadano szersze znaczenie ni ż rozumienie tego s ł owa w poj ę ciu wykszta ł conym przez inne ustawy. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie stanowiskiem przedsi ę biorcami w rozumieniu art. 4 ust. 1a ustawy o okik s ą nie tylko podmioty bezpo ś rednio ś wiadcz ą ce us ł ugi u ż yteczno ś ci publicznej, ale równie ż podmioty organizuj ą ce ś wiadczenie takich us ł ug. Podmiotami organizuj ą cymi us ł ugi o takim charakterze s ą równie ż gminy, a ze wzgl ę du na istniej ą ce cz ę sto powi ą zania w ł asno ś ciowe (kapita ł owe) gmin z przedsi ę biorcami ś wiadcz ą cymi us ł ugi komunalne organy gmin maj ą mo ż liwo ść oddzia ł ywania na zachowania rynkowe i stosunki umowne z odbiorcami us ł ug (E. Modzelewska-W ą chal, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz , Warszawa, Wyd. Twigger 2002 r., str. 34-35) Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę ujawniaj ą si ę na rynku. Z tego wzgl ę du punktem wyj ś cia dla rozstrzygni ę cia sprawy jest okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego. Zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 8 ustawy o okik, przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci uznawane s ą przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane s ą na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji. Rynkiem w ł a ś ciwym produktowym w niniejszej sprawie jest rynek udost ę pniania przystanków autobusowych. Produkt ten nie ma substytutów. Wsiadanie i wysiadanie z pojazdów komunikacji jest mo ż liwe wy łą cznie na wyznaczonych do tego celu przystankach. Gmina Kutno jako zarz ą dca dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta jest wy łą cznie uprawniona do wyra ż ania zgody na korzystanie z przystanków zlokalizowanych przy tych drogach przez inne podmioty. Rynek geograficzny zakre ś lony granicami administracyjnymi miasta Kutna spe ł nia przes ł anki cytowanego art. 4 pkt 8 ustawy o okik. Reasumuj ą c rynkiem w ł a ś ciwym w niniejszej sprawie jest lokalny rynek udost ę pniania przystanków autobusowych znajduj ą cych si ę w pasie dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta Kutna. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o okik przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40 %. Gmina Kutno ma pozycj ę dominuj ą c ą na rynku w ł a ś ciwym. Jako jedyny zarz ą dzaj ą cy przystankami autobusowymi zlokalizowanymi w pasie dróg gminnych 10 w granicach administracyjnych miasta Kutna (co zosta ł o wykazane powy ż ej) nie spotyka si ę z konkurencj ą na rynku w ł a ś ciwym. Gmina Kutno nie ma konkurentów na rynku w ł a ś ciwym, gdy ż jest wy łą cznie uprawniona do wyra ż ania zgody na korzystanie z zarz ą dzanych przez ni ą przystanków autobusowych. Si łę monopolu Gminy Kutno na tym rynku wzmacnia fakt, ż e ka ż dy przedsi ę biorca, potencjalny przewo ź nik, musi uzyska ć zezwolenie na prowadzenie przewozów od odpowiedniego organu, a warunkiem wydania zezwolenia jest zgoda zarz ą dcy drogi na udost ę pnienie przystanków. Pozycja ta daje Gminie Kutno mo ż liwo ść dzia ł ania niezale ż nie od kontrahentów, a tak ż e konsumentów, którzy w wyniku jej dzia ł a ń pozbawieni zosta ć mog ą wyboru przewo ź nika. Tym samym spe ł niona zosta ł a pierwsza przes ł anka art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik. Sam fakt posiadania pozycji dominuj ą cej nie stanowi naruszenia prawa. Bezprawne jest dopiero nadu ż ywanie przez przedsi ę biorc ę pozycji dominuj ą cej. Istot ą praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę polegaj ą cej na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej jest bezprawne nadu ż ycie si ł y rynkowej przez przedsi ę biorc ę , prowadz ą ce do ograniczenia samodzielno ś ci innych uczestników rynku oraz wymuszenie uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z regu ł y mniej korzystnych ni ż by to wynika ł o z dzia ł ania nieskr ę powanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ż e ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia do łą cza si ę nast ę puj ą ce dokumenty: - proponowany rozk ł ad jazdy uwzgl ę dniaj ą cy przystanki, godziny odjazdów ś rodków transportowych, d ł ugo ść linii komunikacyjnej, podan ą w kilometrach, i odleg ł o ś ci mi ę dzy przystankami, kursy oraz liczb ę pojazdów niezb ę dnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozk ł adem jazdy, - schemat po łą cze ń komunikacyjnych z zaznaczon ą lini ą komunikacyjn ą i przystankami, - potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich w ł a ś cicielami lub zarz ą dzaj ą cymi, - zobowi ą zanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach, - cennik, - wykaz pojazdów, z okre ś leniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywa ć przewozy. Brak któregokolwiek z powy ż szych za łą czników do wniosku skutkuje odmow ą udzielenia zezwolenia. W niniejszej sprawie nale ż y rozstrzygn ąć w zwi ą zku z tym, czy Gmina Kutno poprzez odmow ę wyra ż enia zgody na korzystanie z przystanków przez ni ą zarz ą dzanych nadu ż y ł a pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym. 11 Zgodnie z postanowieniami art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych „Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowi ą w ł asno ść w ł a ś ciwego samorz ą du województwa, powiatu lub gminy”. Stosownie natomiast do art. 20 cytowanej ustawy zarz ą dca drogi mo ż e mi ę dzy innymi pe ł ni ć funkcj ę inwestora, a tak ż e nabywa ć nieruchomo ś ci pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowa ć nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomo ś ci. Z kolei wedle art. 22 tej ustawy zarz ą dca drogi sprawuje nieodp ł atny trwa ł y zarz ą d gruntami w pasie drogowym, w ramach którego mo ż e te grunty oddawa ć w najem czy dzier ż aw ę oraz pobiera ć z tych tytu ł ów op ł aty w wysoko ś ci ustalonej w umowie, albo je u ż ycza ć . Uprawnienia te nie maj ą jednak ż e charakteru absolutnego i podlegaj ą ograniczeniom. W szczególno ś ci, niedopuszczalne jest ich wykorzystywanie w sposób, który mo ż e przeciwdzia ł a ć ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania lub rozwoju konkurencji. Ograniczenie to wynika wprost z postanowie ń ustawy o okik. Ustawa ta uchwalona jest w interesie publicznoprawnym i zawiera regulacje bezwzgl ę dnie obowi ą zuj ą ce, dlatego te ż w ł a ś ciciel rzeczy lub wykonuj ą cy w stosunku do rzeczy uprawnienia w ł a ś cicielskie jest obowi ą zany czyni ć to w zgodno ś ci z t ą ustaw ą . Zwróci ć nale ż y ponadto uwag ę na tre ść art. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, ż e z drogi publicznej mo ż e korzysta ć ka ż dy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyj ą tkami okre ś lonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Uprawnienie to dotyczy tak ż e ka ż dego przedsi ę biorcy wykonuj ą cego regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie zezwolenia udzielonego przez w ł a ś ciwy organ lub te ż ubiegaj ą cego si ę o udzielenie takiego zezwolenia. Przedsi ę biorcy ci powinni mie ć mo ż liwo ść zatrzymywania swoich pojazdów na przeznaczonych do tego przystankach autobusowych, które stanowi ą wydzielone w pasie drogowym zatoki przystankowe, odpowiednio oznakowane. Takie jest te ż stanowisko Ministerstwa Infrastruktury (obecnie Ministerstwa Transportu) przyj ę te w dniu 4 marca 2004 r. na naradzie po ś wi ę conej interpretacji poj ęć i przepisów wyst ę puj ą cych w ustawie o transporcie drogowym oraz w rozporz ą dzeniach wykonawczych do tej ustawy. Wedle interpretacji Ministerstwa „ (...) poniewa ż droga publiczna jest z definicji otwarta dla ruchu publicznego nie istniej ą przes ł anki, zgodnie z którymi zarz ą dca (zarz ą d) drogi móg ł by odmówi ć korzystania przez przedsi ę biorc ę z istniej ą cego przystanku”. Interpretacja powy ż sza zosta ł a opublikowana na stronie serwisu internetowego Ministerstwa Transportu ( www.mtib.gov.pl ). Gmina Kutno uzasadnia ł a odmowy udzielenia zgody na korzystanie z przystanków autobusowych kwestiami zwi ą zanymi z du żą cz ę stotliwo ś ci ą zatrzymywania si ę autobusów ró ż nych linii, zagro ż eniem bezpiecze ń stwa ruchu drogowego oraz wzgl ę dami technicznymi, tj. brak zatok przystankowych, czy te ż lokalizacja przystanku w pobli ż u skrzy ż owania 12 z sygnalizacj ą ś wietln ą . Wspomniane czynniki powodowa ł y zdaniem Gminy konieczno ść ochrony zdrowia i ż ycia uczestników ruchu drogowego, czego wyrazem by ł o negatywne za ł atwianie wniosków potencjalnych przewo ź ników od momentu powstania wspomnianych zagro ż e ń . Prezes Urz ę du nie mo ż e w ż adnym wypadku uzna ć przywo ł anych argumentów za takie, które usprawiedliwiaj ą dzia ł ania Gminy Kutno podlegaj ą ce ocenie w niniejszej decyzji. W toku prowadzonego post ę powania Gmina Kutno sama przyzna ł a, i ż nie przeprowadza ł a ż adnych bada ń nat ęż enia ruchu drogowego oraz stopnia zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszka ń ców. Z powy ż szego wynika ponad wszelk ą w ą tpliwo ść , i ż Gmina Kutno nie zna aktualnych wska ź ników nat ęż enia ruchu drogowego, które obrazowa ł yby stan zagro ż enia zwi ą zany z ruchem pojazdów. Przedstawione Prezesowi Urz ę du wyja ś nienia, i ż argumentem ś wiadcz ą cym o ww. niebezpiecze ń stwach s ą dora ź ne, w ł asne obserwacje pracowników Urz ę du Miasta oraz uwagi kierowców nie mog ą stanowi ć jakiegokolwiek dowodu i nie zosta ł y tak ż e w ż aden sposób udokumentowane. W zwi ą zku z powy ż szym Prezes Urz ę du nie móg ł da ć wiary wspomnianym wyja ś nieniom Gminy Kutno. W toku post ę powania antymonopolowego Zast ę pca Prezydenta Miasta powo ł ywa ł si ę równie ż na argumenty dotycz ą ce niemo ż no ś ci skoordynowania rozk ł adów jazdy wszystkich przewo ź ników, wynikaj ą cej z faktu, i ż nowi przewo ź nicy chcieli korzysta ć z konkretnych przystanków w ś ci ś le okre ś lonych przez siebie godzinach. Na dowód tych twierdze ń przedstawiono Prezesowi Urz ę du zestawienie tabelaryczne zawieraj ą ce porównanie godzin odjazdów autobusów z niektórych przystanków, których dotyczy ł y przypadki odmowy. Bior ą c pod uwag ę zasygnalizowane przez Gmin ę Kutno trudno ś ci zwi ą zane z odtworzeniem archiwalnych rozk ł adów jazdy (czyli tych rozk ł adów jazdy, które obowi ą zywa ł y przewo ź ników ju ż funkcjonuj ą cych na rynku w momencie wyst ę powania z wnioskiem o udost ę pnienie przystanków ich potencjalnych konkurentów) Prezes Urz ę du uzna ł , i ż brak mo ż liwo ś ci porównania rozk ł adów jazdy starych i nowych przewo ź ników na ten sam moment czasu w bardzo istotny sposób ogranicza znaczenie przedstawionego dowodu dla udowodnienia tezy przedstawionej przez Gmin ę . W pi ś mie z dnia 1 sierpnia 2006 r. Gmina Kutno wskaza ł a, i ż rozk ł ady jazdy obowi ą zywa ł y w odniesieniu do MZK w Kutnie od listopada 2005 r. lub lutego 2006 r., a w odniesieniu do PKS od czerwca 2006 r. Przypadki odmowy udzielenia zgody na korzystanie z gminnych przystanków autobusowych w Kutnie mia ł y za ś miejsce w okresie znacznie wcze ś niejszym tj. w pa ź dzierniku 2004 r. oraz lipcu, wrze ś niu i pa ź dzierniku 2005 r. Stwierdzi ć mo ż na zatem, i ż wówczas nie wesz ł y jeszcze w ż ycie rozk ł ady jazdy MZK w Kutnie i PKS uwzgl ę dnione w przygotowanych przez Gmin ę tabelach. Je ż eli nawet Prezes Urz ę du mia ł by w jakimkolwiek stopniu uwzgl ę dni ć przedstawiony dowód w postaci tabel brak jest podstaw do twierdzenia, i ż prawdziw ą przyczyn ą nie udost ę pnienia przystanków by ł o zagro ż enie polegaj ą ce na jednoczesnym korzystaniu z przystanku przez kilku 13 przewo ź ników. Analiza danych zawartych w tabelach wykaza ł a, i ż jedynie oko ł o po ł owy planowanych godzin odjazdów nowych przewo ź ników z ka ż dego uj ę tego w tabelach przystanku kolidowa ł o zdaniem Gminy (godziny odjazdów zaznaczono wówczas innym kolorem) z godzinami odjazdu przewo ź ników ju ż korzystaj ą cych z danego przystanku. Ponadto warto zauwa ż y ć , i ż blisko ść godzin odjazdów podnoszona przez Gmin ę Kutno w toku prowadzonego post ę powania nie by ł a ż adn ą przeszkod ą przy wcze ś niejszym udost ę pnianiu przystanków autobusowych. Dla przyk ł adu wg aktualnie obowi ą zuj ą cych rozk ł adów jazdy nie stanowi utrudnienia w ruchu i zagro ż enia bezpiecze ń stwa zatrzymywanie si ę na przystanku przy ul. Łą koszy ń skiej (stanowisko 1) autobusów dwóch linii Nr 15 i Nr 16 o godzinie 5:41, nast ę pnie linii Nr 11 dwie minuty pó ź niej, a zagro ż enie takie stanowi ł oby korzystanie z przystanku przez nowego przewo ź nika o godzinie 6:49, czyli 6 minut po odje ź dzie linii nr 11, a 3 minuty przez odjazdem autobusu PKS. Z powy ż szego jednoznacznie wynika, i ż przytaczane argumenty nie stanowi ą prawdziwej motywacji Gminy, która uzasadnia ł aby odmow ę udost ę pnienia przystanków. Dodatkowo z analizy materia ł u dowodowego zgromadzonego w toku post ę powania wynika, i ż Prezydent Miasta Kutna mimo deklarowanych twierdze ń o tym, i ż stan zagro ż enia bezpiecze ń stwa ruchu spowodowa ł zaprzestanie wydawania zgody na korzystanie ze spornych przystanków, rozpatrywa ł pozytywnie wnioski innych przedsi ę biorców po tym jak negatywnie rozpatrzy ł wnioski trzech przewo ź ników zidentyfikowanych w niniejszym post ę powaniu (co mia ł o miejsce w pa ź dzierniku 2004 r. oraz lipcu, wrze ś niu i pa ź dzierniku 2005 r.). Przyk ł adowo w dniu 4 listopada 2005 r. Gmina Kutno wyrazi ł a zgod ę na korzystanie przez PKS w Kutnie z przystanków przy ul. Troczewskiego i ul. Łą koszy ń skiej (karta Nr 79), a w dniu 20 marca 2006 r. pozytywnie rozpatrzy ł a wniosek PKS w Skierniewicach Sp. z o.o. dotycz ą cy korzystania m.in. w ww. przystanków (karta Nr 72). Dodatkowo zauwa ż y ć nale ż y, i ż Gmina Kutno twierdz ą c, i ż ju ż na etapie uzgadniania zasad korzystania z przystanków przez ni ą zarz ą dzanych konieczne jest przedstawienie proponowanego rozk ł adu jazdy, od kszta ł tu którego zale ż y jak wykazano wy ż ej udost ę pnienie lub nie przystanków, niew ł a ś ciwie interpretuje obowi ą zuj ą ce w tym zakresie przepisy prawa. Po pierwsze: zgodnie z 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym proponowany rozk ł ad jazdy jest jednym z dokumentów za łą czanych do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów, a nie do wniosku o udost ę pnienie przystanków. Po drugie: zgodnie z obowi ą zuj ą cym orzecznictwem antymonopolowym czynno ś ci polegaj ą ce na uzgodnieniu z zarz ą dc ą drogi zasad korzystania z przystanków s ą niezale ż ne od czynno ś ci zwi ą zanych z post ę powaniem administracyjnym o wydanie zezwolenia. W wyroku S ą du Okr ę gowego 14 w Warszawie - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 19 pa ź dziernika 2005 r. (sygn. akt XVII Ama 58/04) wyra ź nie stwierdzono, ż e zgoda na korzystanie z przystanków jest czynno ś ci ą poprzedzaj ą c ą uzgodnienie zasad ich wykorzystania i nie przes ą dza ona ani o przebiegu linii, ani o rozk ł adzie jazdy ani nawet o tym czy przewo ź nik otrzyma od w ł a ś ciwego organu zezwolenie na wykonywanie przewozów. Po trzecie: kwestia obci ąż enia przystanków przez pojazdy ró ż nych przewo ź ników powinna by ć rozwi ą zana poprzez w ł a ś ciw ą koordynacj ę rozk ł adów jazdy, co oznacza, i ż brak jest podstaw aby ju ż na etapie uzgadniania zasad korzystania z przystanków dyskredytowa ć przewo ź nika powo ł uj ą c si ę na proponowany przez niego rozk ł ad jazdy. W wyroku S ą du Okr ę gowego w Warszawie - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 24 kwietnia 2003 r. (sygn. akt XVII Ama 51/02) stwierdzono, i ż uprawnienie w ł a ś ciwego organu w zakresie koordynowania rozk ł adów jazdy ma jedynie przeciwdzia ł a ć sytuacjom kolizyjnym np. koncentrowaniu si ę zbyt wielu ofert przewozowych na tej samej trasie w jednym czasie, nie mo ż e zatem stanowi ć mechanizmu ingerowania w prowadzon ą przez przewo ź ników dzia ł alno ść gospodarcz ą w formie decyzji stanowczych. Prezes Urz ę du zwróci ł równie ż uwag ę na fakt, i ż w zidentyfikowanych w niniejszym post ę powaniu przypadkach odmowy udost ę pniania przystanków, z uwagi na zasi ę g planowanej linii komunikacyjnej, to nie Prezydent Miasta Kutna by ł by organem wydaj ą cym lub odmawiaj ą cym wydania stosownego zezwolenia. W przypadku przedsi ę biorcy Marka Ś lebockiego i Krzysztofa Bielskiego (obaj zamierzali obs ł ugiwa ć lini ę komunikacyjn ą Ł od ź -Kutno) post ę powanie w sprawie o udzielenie zezwolenia prowadzone by ł oby przez Marsza ł ka Województwa Ł ódzkiego (art. 18 ust. 1 pkt 1f ustawy o transporcie drogowym). W przypadku wniosku Piotra Jatczaka zainteresowanego ś wiadczeniem us ł ug przewozowych na liniach Witonia-Gledzianów oraz Byszew-Gledzianówek stosowne zezwolenie wydawane by ł oby przez Starost ę Powiatu Łę czyckiego (art. 18 ust. 1 pkt 1e ustawy o transporcie drogowym). W zwi ą zku z powy ż szym za niedopuszczalne uzna ć nale ż y usprawiedliwianie zachowania Gminy Kutno na rynku udost ę pniania przystanków autobusowych przez ni ą zarz ą dzanych kwestiami zwi ą zanymi z rozk ł adami jazdy proponowanymi przez potencjalnych przewo ź ników. Z tego samego powodu Prezes Urz ę du nie mo ż e uzna ć za dopuszczalne twierdze ń Gminy jakoby organy w ł a ś ciwe w sprawie udzielenia zezwolenia nie mia ł y ż adnych podstaw aby odmówi ć udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów zainteresowanych przewo ź nikom, w przypadku gdy uzgodni ą oni z Gmin ą mo ż liwo ść korzystania z przystanków gminnych w Kutnie. Taki sposób argumentowania mo ż na uzna ć za przyk ł ad wkraczania w kompetencje innych organów administracji publicznej. W zwi ą zku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw, aby Prezes Urz ę du uwzgl ę dni ł usprawiedliwienia Gminy polegaj ą ce na argumentowaniu, i ż 15 z proponowanych przez przewo ź ników rozk ł adów jazdy wynika ł a niemo ż no ść udost ę pnienia im przystanków. W toku prowadzonego post ę powania antymonopolowego Gmina Kutno t ł umaczy ł a swoje zachowanie powo ł uj ą c si ę równie ż na fakt, i ż ze spornych przystanków korzystaj ą ju ż inni przewo ź nicy tj. MZK w Kutnie - zak ł ad bud ż etowy Gminy oraz PKS w Kutnie, P ł ocku, Łę czycy, Ł odzi i Pu ł awach. W pi ś mie Zast ę pcy Prezydenta Miasta do Piotra Jatczaka wskazano wyra ź nie, i ż na liniach, które chcia ł obs ł ugiwa ć us ł ugi przewozowe ś wiadczy ju ż MZK w Kutnie (karta Nr 14). Natomiast w pi ś mie do Marka Ś lebockiego Gmina Kutno powo ł ywa ł a si ę na fakt, i ż inni przewo ź nicy korzystaj ą z przystanków od wielu lat (karta Nr 25). Przytoczone argumenty Prezes Urz ę du uzna ł za niedopuszczalne w kontek ś cie przywo ł anych powy ż ej rozwa ż a ń dotycz ą cych dost ę pu do drogi publicznej dla ka ż dego przedsi ę biorcy ś wiadcz ą cego lub pragn ą cego ś wiadczy ć us ł ugi przewozowe. Argumenty Gminy odwo ł uj ą ce si ę w rzeczywisto ś ci do uprzywilejowanej pozycji MZK w Kutnie jako przewo ź nika miejskiego oraz korzystniejszej sytuacji tych wszystkich przedsi ę biorców, którzy wcze ś niej uzyskali mo ż liwo ść korzystania z przystanków gminnych w Kutnie s ą przejawem wkraczania w suwerenne decyzje przedsi ę biorców dotycz ą ce prowadzonej przez nich dzia ł alno ś ci gospodarczej. Pozbawienie przewo ź nika mo ż liwo ś ci zatrzymywania si ę na wybranych przez niego przystankach na planowanej linii komunikacyjnej ma istotne znaczenie dla mo ż liwo ś ci pozyskania pasa ż erów. Konieczna do pokonania przez pasa ż era odleg ł o ść do przystanku jest istotnym kryterium wyboru ś rodka transportu. Je ś li wi ę c wybór przystanku determinuje wybór przewo ź nika, to ulega naruszeniu wolna konkurencja pomi ę dzy przewo ź nikami. Przedsi ę biorca pozbawiony mo ż liwo ś ci korzystania z przystanku traci w ten sposób wp ł yw na istotny czynnik, od którego zale ż y jako ść jego oferty (wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt XVII Ama 76/01). Nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż na mocy przepisów art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym, gmina odpowiada za kszta ł t i organizacj ę transportu zbiorowego na swoim terenie i musi dba ć o zapewnienie bezpiecze ń stwa ruchu drogowego. W ka ż dym jednak przypadku gmina jako organ administracji samorz ą dowej powinna równorz ę dnie traktowa ć wszystkich przewo ź ników na swoim terenie, w zgodno ś ci z powszechnie obowi ą zuj ą cymi przepisami ustawy o okik. Brak jest w zwi ą zku z tym uzasadnienia dla dzia ł a ń polegaj ą cych na tym, ż e niektórzy przewo ź nicy prowadz ą swoj ą dzia ł alno ść w sposób „uprzywilejowany”, a inni zmuszani s ą do prowadzenia dzia ł alno ś ci na warunkach mniej korzystnych. Nie do przyj ę cia jest w zwi ą zku z tym, zdaniem Prezesa Urz ę du sytuacja, w której odmowa udost ę pnienia przystanków dotyczy potencjalnych przewo ź ników ubiegaj ą cych si ę o korzystanie z nich, podczas gdy dzia ł alno ść przewozowa bez ż adnych przeszkód prowadzona jest przez podmioty, które w okresie wcze ś niejszym rozpocz ęł y ś wiadczenie us ł ug przewozowych. Dzia ł alno ść tak ą 16 na korzystniejszych w efekcie warunkach prowadzi tak ż e zak ł ad bud ż etowy Gminy tj. MZK w Kutnie, który korzysta zapewne z wi ę kszo ś ci przystanków na terenie miasta. Dzia ł anie Gminy pozostaje w sprzeczno ś ci z postanowieniami ustawy o okik, w szczególno ś ci jej art. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807, ze zm.), który wyra ź nie stanowi, ż e „podejmowanie, wykonywanie i zako ń czenie dzia ł alno ś ci gospodarczej jest wolne dla ka ż dego na równych prawach, z zachowaniem warunków okre ś lonych przepisami prawa”. Wolna konkurencja oznacza bowiem dost ę p do rynku na równych prawach dla wszystkich przedsi ę biorców. Przedsi ę biorcy rywalizuj ą o to, aby w drodze oferowania lepszych cen lub warunków ś wiadczenia us ł ug pozyska ć jak najwi ę ksz ą liczb ę kontrahentów. Im wi ę cej jest konkurentów na rynku tym mniej jest mo ż liwo ś ci jednostronnego dyktowania przez przedsi ę biorc ę warunków umów niezale ż nych od konkurentów i kontrahentów. Mechanizmy rynkowe funkcjonuj ą efektywniej, gdy na rynku dzia ł a wi ę cej przedsi ę biorców. Bior ą c pod uwag ę fakt, i ż przepisy ustawy o okik maj ą charakter bezwzgl ę dnie obowi ą zuj ą cy Prezes Urz ę du nie móg ł uwzgl ę dni ć wyja ś nie ń Gminy opieraj ą cych si ę na dowodzeniu, i ż obowi ą zki wynikaj ą ce z ustawy o samorz ą dzie gminnym w zakresie organizacji transportu lokalnego i konieczno ś ci zapewnienia bezpiecze ń stwa ruchu drogowego uprawniaj ą Gmin ę do ograniczenia swobody prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej przez potencjalnych przewo ź ników. Z tego samego powodu nie jest mo ż liwe uwzgl ę dnienie powo ł ywania si ę Gminy Kutno na art. 5 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wspomniane przepisy Konstytucji maj ą charakter generalny i nie znajduj ą si ę w sprzeczno ś ci w przepisami ustawy o okik, która stanowi lex specialis i zosta ł a uchwalona w celu podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów. W zwi ą zku z powy ż szym Prezes Urz ę du nie mo ż e uwzgl ę dni ć argumentów Gminy w zakresie w jakim powo ł uje si ę ona na prymat ochrony ż ycia i zdrowia uczestników ruchu drogowego nad interesem publicznym chronionym na podstawie ustawy o okik. Z powy ż szego wynika, ż e Gmina Kutno odmawiaj ą c przewo ź nikom prawa do prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej z wykorzystaniem zarz ą dzanych przez ni ą przystanków gminnych w Kutnie stworzy ł a bardzo siln ą barier ę dost ę pu do rynku ś wiadczenia us ł ug przewozowych i jednocze ś nie zniekszta ł ci ł a warunki do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji na tym rynku. Mo ż liwo ść korzystania z wybranych przez przewo ź nika przystanków jest istotnym elementem decyduj ą cym o atrakcyjno ś ci jego oferty dla pasa ż erów, a zgoda zarz ą dcy drogi jest warunkiem koniecznym dla uzyskania stosownego zezwolenia, które umo ż liwi prowadzenie dzia ł alno ś ci na planowanej linii komunikacyjnej. Opisane dzia ł anie Gminy jest wbrew interesowi pasa ż erów korzystaj ą cych aktualnie i potencjalnie z us ł ug komunikacji. Przedsi ę biorcy traktowani przez Gmin ę Kutno w sposób uprzywilejowany, w znacznym stopniu 17 pozbawieni s ą bowiem nacisków na to, aby oferowa ć lepsze ceny lub warunki ś wiadczonych przez siebie us ł ug. Bior ą c pod uwag ę wy ż ej wymienione okoliczno ś ci, nale ż y uzna ć , i ż zosta ł a spe ł niona druga przes ł anka art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik. St ą d orzeczono jak w punkcie I sentencji. Zgodnie z art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o okik Prezes Urz ę du mo ż e w drodze decyzji na ł o ż y ć na przedsi ę biorc ę kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu osi ą gni ę tego w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enia kary, je ż eli przedsi ę biorca cho ć by nieumy ś lnie dopu ś ci ł si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ustawy o okik. W niniejszej sprawie Prezes Urz ę du uzna ł , ż e Gmina Kutno nadu ż y ł a pozycji dominuj ą cej poprzez dzia ł ania, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik. W zwi ą zku z tym znajduje zastosowanie przytoczony wy ż ej przepis dotycz ą cy na ł o ż enia kary. Łą czny dochód Gminy Kutno w roku 2005 wyniós ł (tajemnica przedsi ę biorstwa) z czego (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł stanowi ł y dochody w ł asne Gminy. W ś ród dochodów w ł asnych Gminy Kutno (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł stanowi ł y dochody: uzyskane przez gminne jednostki bud ż etowe, dochody z maj ą tku gminy, odsetki od lokat, odsetki od nieterminowo wp ł aconych nale ż no ś ci, spadki i darowizny na rzecz gminy, dochody z grzywien i kar pieni ęż nych, inne dochody nale ż ne gminie oraz 5 % dochodów uzyskiwanych na rzecz bud ż etu pa ń stwa w zwi ą zku z realizacj ą zada ń z zakresu administracji rz ą dowej. Prezes Urz ę du uzna ł , i ż w ś ród tych wymienionych kategorii dochodów znajduj ą si ę dochody zwi ą zane z dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą gminy (np. w szczególno ś ci dochody generowane przez zak ł ady bud ż etowe), które jak pokazuje praktyka, najcz ęś ciej łą cz ą si ę z ewentualnymi naruszeniami regu ł konkurencji. Maksymalna kara, która w niniejszym post ę powaniu mog ł a by ć na ł o ż ona przez Prezesa Urz ę du wynosi (tajemnica przedsi ę biorstwa) z ł . W niniejszej sprawie Prezes Urz ę du na ł o ż y ł na Gmin ę Kutno kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci 25 000 z ł . Kwota ta stanowi oko ł o (tajemnica przedsi ę biorstwa) maksymalnej kary jaka mog ł a by ć na ł o ż ona przez Prezesa Urz ę du, oko ł o (tajemnica przedsi ę biorstwa) ogó ł u dochodów Gminy osi ą gni ę tych w roku 2005, a tak ż e oko ł o (tajemnica przedsi ę biorstwa) kwoty dochodów w ł asnych wzi ę tych przez Prezesa Urz ę du pod uwag ę przy ustalaniu wysoko ś ci kary. Fakt na ł o ż enia kary podkre ś la ć ma naganno ść zachowania podmiotu, który dopu ś ci ł si ę stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , a tym samym naruszy ł ustaw ę o okik. Jednocze ś nie na ł o ż ona kara pe ł ni ć ma funkcj ę 18 prewencyjn ą , zapobiegaj ą c ą stosowaniu sprzecznych z interesem publicznym praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę . Przy ustaleniu wysoko ś ci kary organ antymonopolowy uwzgl ę dni ł stopie ń naruszenia interesu publicznoprawnego. Stosowana przez Gmin ę Kutno praktyka mia ł a na celu ograniczenie swobody prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej przez przewo ź ników zainteresowanych korzystaniem z przystanków zarz ą dzanych przez Gmin ę , stawiaj ą c jednocze ś nie w uprzywilejowanej pozycji m.in. zak ł ad bud ż etowy Gminy. Przedmiotowe zachowanie w konsekwencji przeciwdzia ł a ł o rozwojowi konkurencji na rynku przewozów osób w transporcie drogowym. Zebrane w toku post ę powania materia ł y wskazywa ł y na fakt, i ż Gmina nie wyrazi ł a zgody na korzystanie z przystanków przez ni ą zarz ą dzanych a ż trzem przewo ź nikom, a skutki tego dzia ł ania nie zosta ł y do dnia wydania decyzji zniwelowane przez umo ż liwienie im korzystania z mienia komunalnego jakimi s ą przystanki autobusowe. Ponadto, jak stwierdzi ł S ą d Okr ę gowy w Warszawie – S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyroku z dnia 24 kwietnia 1996 r., sygn. akt XVII Amr 34/95, „kary pieni ęż ne powinny by ć stosowane w sytuacji, gdy zachowanie podmiotu gospodarczego nie tylko jest bezprawne, ale mo ż na tak ż e przypisa ć sprawcy win ę w znaczeniu subiektywnym”. Analizuj ą c zachowanie Gminy Kutno w tym kontek ś cie nale ż y zwróci ć uwag ę , i ż jako zarz ą dca dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta nie mo ż e ona odmówi ć korzystania przez przedsi ę biorców wykonuj ą cych regularny przewóz osób z jakiegokolwiek z istniej ą cych przystanków autobusowych, a to z uwagi na okoliczno ść , i ż droga publiczna wraz ze zlokalizowanymi w pasie drogowym obiektami budowlanymi i urz ą dzeniami, wykorzystywanymi zgodnie z ich przeznaczeniem, jest z definicji otwarta dla ruchu publicznego. Ograniczenia i wyj ą tki w dost ę pie do dróg publicznych okre ś la ustawa o drogach publicznych lub inne przepisy szczególne. Odmawiaj ą c przewo ź nikom zgody na korzystanie z istniej ą cych przystanków zlokalizowanych w pasie dróg gminnych w Kutnie Gmina Kutno opiera ł a si ę na przes ł ankach, które zosta ł y przez Prezesa Urz ę du uznane za nieuprawnione, a w uzasadnieniu niniejszej decyzji wykazano, i ż zachowanie Gminy nie mia ł o oparcia w przepisach prawa. Ustalaj ą c wysoko ść na ł o ż onej kary organ antymonopolowy wzi ął tak ż e pod uwag ę okoliczno ść ł agodz ą c ą wynikaj ą c ą z faktu, i ż Gmina Kutno jako jednostka samorz ą du terytorialnego wykonuje okre ś lone zadania publiczne s ł u żą ce zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszka ń ców jej terytorium i na realizacj ę tych ż e zada ń przeznaczone s ą dochody bud ż etu Gminy, w zwi ą zku z czym w za ł o ż eniu nie jest ona nastawiona na osi ą ganie zysków. Ponadto Gmina Kutno po raz pierwszy naruszy ł a przepisy ustawy o okik. Okoliczno ś ci te przemawiaj ą za wymierzeniem kary w umiarkowanej wysoko ś ci. 19 W zwi ą zku z powy ż szym nale ż a ł o orzec jak w punkcie II sentencji. Art. 105 ust. 3 ustawy o okik okre ś la, i ż ś rodki finansowe pochodz ą ce z kar pieni ęż nych, o których mowa w art. 101-103 ww. ustawy, stanowi ą dochód bud ż etu pa ń stwa. Zgodnie z art. 105 ust. 4 ustawy o okik kar ę pieni ęż n ą nale ż y ui ś ci ć w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji, na konto Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie prowadzone w NBP O/O Warszawa o numerze 51-10101010- 0078782231000000. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o okik w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 i 3 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w Ł odzi. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Ł odzi Iwona BIELSKA Otrzymuje: Gmina Kutno Urz ą d Miasta Kutno Pl. Marsza ł ka J. Pi ł sudskiego 18, 99-300 Kutno