RLU-2/2004

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW W LUBLINIE 20-079 Lublin, ul. Dolna 3 Maja 5 Tel. (0-81) 532-35-31, 532-54-48, Tel/Fax (0-81) 532-08-26 E-mail: lublin@uokik.gov.pl Lublin, dnia 4 stycznia 2004 r. RLU-562-17/288/02/IM DECYZJA Nr RLU 2/04 Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U z 2003 r. nr 86 poz. 804) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 18 poz. 172), po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego na wniosek M. M. Usługi Komunalne, ŁomŜa, przeciwko Gminie ŁomŜa działającej poprzez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład BudŜetowy, – działając w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: 1. uznaje się za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy, praktykę polegającą na naduŜywaniu pozycji dominującej na rynku wywozu oraz przyjmowania odpadów komunalnych z terenu Gminy ŁomŜa na wysypisko gminne w Miastkowie, poprzez stosowanie polityki cenowej polegającej na zaniŜaniu cen za usługi wywozu odpadów i jednoczesne stosowanie wysokich opłat za przyjmowanie odpadów na wysypisko, które to działania mogą przeciwdziałać rozwojowi konkurencji na wskazanym rynku w zakresie działalności polegającej na wywozie odpadów i nakazuje zaniechanie jej stosowania . 2. na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 1 powołanej wyŜej ustawy nakłada się na Gminę ŁomŜa, działającą poprzez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład BudŜetowy w ŁomŜy karę pienięŜną w wysokości 30.000 zł (trzydzieści tysięcy złotych), płatną do budŜetu Państwa. 2 Uzasadnienie Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w Lublinie wpłynął opłacony wniosek M.M. prowadzącej działalność gospodarczą pf. Usługi Komunalne „B” w ŁomŜy (zwanej dalej B), o wszczęcie postępowania antymonopolowego przeciwko Gminie ŁomŜa działającej poprzez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład BudŜetowy w ŁomŜy (zwane dalej MPGKiM ZB), pod zarzutem naduŜywania pozycji dominującej na rynku , poprzez zawyŜanie opłat za utylizację odpadów na wysypisku, którego jest administratorem, a zarazem utrzymywaniem cen usług za wywóz odpadów komunalnych na stałym poziomie, tj. w sposób określony w art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie (…). W oparciu o powyŜszy wniosek, po dokonaniu koniecznych uzupełnień przez wnioskodawcę, organ antymonopolowy wszczął postępowanie antymonopolowe. B domagając się wszczęcia postępowania antymonopolowego przedstawił szereg argumentów. Wskazał na fakt rozsyłania przez MPGKiM ZB do klientów oferty, iŜ o ile zapłacą za 2002 r. z góry, to zostanie dla nich utrzymana cena, jaka obowiązywała w 2001 r., a to w sytuacji jednocześnie znacznego wzrostu opłaty za korzystanie z wysypiska, co sugeruje , Ŝe cena za wywóz moŜe mieć charakter dumpingowy. Według wnioskodawcy MPGKiM ZB będąc zakładem budŜetowym nie martwi się efektywnością gospodarowania oraz Ŝongluje danymi księgowymi tak, aby firmy konkurencyjne więcej płaciły na wysypisku, co uniemoŜliwia ich rozwój. Ponadto wnioskodawca zarzucił, Ŝe kalkulacje przedkładane przez MPGKiM ZB do zatwierdzenia przez Zarząd Miasta nie są rzetelnie oceniane oraz, Ŝe dla innych przedsiębiorców zabronione jest przywoŜenie odpadów spoza terenu Miasta ŁomŜa, co czyni zaś MPGKiM ZB. Do swojego wniosku B dołączył korespondencję, jaką prowadził z organami Gminy ŁomŜa (Prezydent Miasta, Przewodniczący Rady Miasta) oraz z MPGKiM ZB. Dotyczyła ona wwoŜenia na wysypisko odpadów komunalnych spoza terenu ŁomŜy, poziomu opłat za wwóz odpadów na wysypisko w Miastkowie, sposobu i rzetelności przejścia z systemu, w którym opłaty za wwóz odpadów były obliczane na podstawie ich objętości, na system, w którym opłata za wwóz uzaleŜniona jest od wagi odpadów. Odpowiadając w imieniu Gminy i MPGKiM ZB na postawione zarzuty Prezydent ŁomŜy wyjaśnił, co następuje : • wywóz odpadów komunalnych oraz eksploatacja wysypiska stanowią tylko część działalności MPGKiM ZB, firma ta poza tym 3 • zarządza budynkami i halą targową, zajmuje się zielenią miejską, oczyszcza miasto (działalność poza wywozem odpadów); • wywóz odpadów z terenu Miasta odbywa się w warunkach „zdrowej konkurencji”, a MPGKiM ZB nie jest monopolistą – w czerwcu 2002 r. odpady wywoziły bowiem 4 firmy z udziałem w rynku odpowiednio : MPGKiM ZB (57%), B (16%), Fuks (5%), Winpol (15%) oraz Gmina Miastkowo (3%) i wywóz indywidualny (5%); • wg Prezydenta to wnioskodawca stosuje niŜsze ceny niŜ MPGKiM ZB, a więc to jemu ewentualnie powinien być postawiony zarzut stosowania cen dumpingowych; • odnosząc się do faktu utrzymania cen za wywóz odpadów, o ile opłata za tę usługę zostanie uiszczona z góry za 2002 r., Prezydent wyjaśnił, Ŝe taki mechanizm dotyczy wyłącznie klientów indywidualnych i opiera się na zasadzie „coś za coś”; • zdaniem udzielającego wyjaśnień o zaistnieniu praktyk monopolistycznych mogłoby świadczyć stosowanie wysokich cen, w sytuacji , kiedy klient nie ma wyboru wykonawcy usługi, co nie ma miejsca w ŁomŜy; • Prezydent przedstawił dane odnoszące się do kosztu utrzymania wysypiska (projekt cennika MPGKiM ZB wraz z kalkulacją kosztów, Uchwałę Zarządu Miasta ŁomŜy w sprawie ustalenia maksymalnych stawek opłat za wywóz i unieszkodliwianie odpadów w 2002r., zestawienie planowanych i rzeczywistych kosztów funkcjonowania wysypiska odpadów w Miastkowie za I półrocze 2002 r.); • w wyjaśnieniach podniesiono fakt nie wliczania przez MPGKiM ZB, jako zakład budŜetowy amortyzacji w koszty ponoszone przez tę firmę, co poprawia jej konkurencyjność; • Prezydent podniósł, Ŝe wprowadzenie waŜenia odpadów dostarczonych na wysypisko spowodowało wzrost opłaty dla wnioskodawcy i innych firm, poniewaŜ zaniŜały one do tej pory współczynnik zgniotu w uŜytkowanych pojazdach specjalistycznych i były przez to obciąŜane za mniejszą ilość odpadów niŜ faktycznie wwoŜone na wysypisko (zdaniem udzielającego wyjaśnień w przypadku wnioskodawcy postępowania ta róŜnica sięgała 50%); 4 • podstawowym argumentem, mającym wykluczać moŜliwość stosowania zakazanych praktyk, jest zdaniem Prezydenta fakt ponoszenia przez wszystkie firmy wywoŜące odpady, w tym przez MPGKiM ZB, opłat za korzystanie z wysypiska w jednakowej wysokości; Z przedstawionych przez Prezydenta załączników do wyjaśnień wynika, Ŝe : • MPGKiM ZB przedstawiając kalkulację dla Zarządu Miasta ŁomŜy, zaproponował ustalenie, poprzez odpowiednią uchwałę, cen za usługi wywozu i unieszkodliwianie odpadów komunalnych w 2002 r.; kalkulacja ta zakładała wzrost cen o 5,5%; • jako wielkość podstawową w kalkulacji wywozu odpadów w 2002 r. przyjęto koszt jednostkowy w wysokości 21,80 zł/m 3 , wielkość wynikała z poniesionych w 2001 r. kosztów, przy załoŜeniu ich wzrostu o 5,5%; wraz z 5%-owym zyskiem koszt wywozu 1m 3 odpadów miał wynieść 22,90 zł/m 3 ; wg tej samej kalkulacji podstawowa opłata za gromadzenie i unieszkodliwianie odpadów powinna wynosić (z 5%-owym zyskiem) 48,70 zł; • z cennika opłat, będącego załącznikiem do uchwały Zarządu Miasta ŁomŜy z dnia 20.11.2001 r., zgodnego z przedstawionym przez MPGKiM ZB projektem wynika, Ŝe opłata za wywóz i unieszkodliwienie pojemnika typu PA-1100 (zgodnie z umową) wynosi 22,90 zł, a pojemnika SM-110 – 5,60 zł; opłata za unieszkodliwianie odpadów takŜe została przyjęta w wysokości proponowanej przez MPGKiM ZB tj. 48,70 zł/t; wymienione opłaty naleŜą do kategorii cen maksymalnych; Odnosząc się, na wezwanie organu antymonopolowego, do przedstawionych wyjaśnień i dowodów, Wnioskodawca wyjaśnił, Ŝe opierając się na wyliczeniach MPGKiM ZB moŜna wyliczyć, Ŝe łączny przychód z wysypiska w Miastkowie powinien wynosić ok. 1 275 473 zł rocznie, która to wielkość powinna być jeszcze podwyŜszona o dotacje na zakup sprzętu dla wysypiska (kompaktor, waga) . W takich warunkach nieuprawnione są zdaniem B twierdzenia o nieopłacalności administrowania wysypiskiem i co wskazywać moŜe na „Ŝonglerkę cyframi”, a nie rzetelne wyliczenie kosztów i przychodu przez MPGKiM ZB. Stwierdził on takŜe, iŜ zasada płacenia przez klientów indywidualnych za rok z góry, a następnie stosowanie wobec nich stawek z roku ubiegłego (co czyni MPGKiM ZB) nie byłaby naganna, gdyby wzrost opłaty za korzystanie z wysypiska mieścił się w rocznym wskaźniku inflacji, natomiast wzrost kosztów wysypiska jest niewspółmiernie wysoki. Ten 5 mechanizm ma zdaniem B sprzyjać eliminowaniu z rynku firm konkurencyjnych., co jest moŜliwe poniewaŜ MPGKiM ZB nie ponosi faktycznie takich kosztów jak inne podmioty działające na tym rynku. Ustosunkowując się do wyjaśnień Prezydenta, dokonanych w imieniu MPGKiM ZB, B dołączył do swojego pisma kopię reklamy MPGKiM , noszącej tytuł : ”PROMOCJA w 2002 roku”. Wynika z niej, Ŝe dla wszystkich stałych kontrahentów cennik na usługi związane z wywozem nieczystości pozostaje niezmieniony, czyli ceny obowiązujące w 2001 r. (takie same jak w 2000 r.) będą takŜe aktualne na rok 2002 . Organ antymonopolowy w trakcie dalszego postępowania dowodowego ustalił, Ŝe utrzymanie przez MPGKiM ZB w 2002 r. ceny za usługę wywozu odpadów komunalnych na poziomie roku 2000 dotyczyło grupy klientów wyposaŜonych w pojemniki o pojemności 110 l. Około połowa z nich uiściła opłatę z góry, korzystając z promocji. Wzrost ceny za wywóz w/w pojemnika w okresie 2000-2002 wyniósł zaś 12,7% . Dalsze wyjaśnienia Prezydenta dotyczą zmiany systemu rozliczeń za odpady wwoŜone na wysypisko w Miastkowie. Przejście z sytemu objętościowego na wagowy umoŜliwia zdaniem składającego wyjaśnienia rzetelny pomiar ilości wwoŜonych odpadów, tym bardziej, Ŝe stosowany wcześniej „współczynnik zgniotu” okazał się (po przeprowadzeniu pomiarów wagowych) wysoce nieprecyzyjny, co skutkowało m.in. tym, Ŝe wnioskodawca z racji zaniŜenia właśnie tego wskaźnika wnosił opłatę o ok. 34 % za niską. Wnioskodawca postępowania odnosząc się do przedstawionej argumentacji Prezydenta uznał , Ŝe wyliczenia dotyczące kosztu wywozu odpadów, jak i ich unieszkodliwiania, a w związku z tym i cennik opłat jest przejawem „kreatywnej księgowości” i wskazując ponadto na fakt wyasygnowania przez Miasto ŁomŜa środków z budŜetu na zakup nowego pojazdu dla MPGKiM, podtrzymał swój zarzut stosowania praktyk monopolistycznych przez Gminę i MPGKiM ZB. W dalszej części postępowania Prezes UOKiK zwrócił się do Gminy o uszczegółowienie części przedstawionych danych (kalkulacji) oraz o odniesienie się do faktu pozostawiania dla grupy usługobiorców cen na poziomie 2000 r., w sytuacji gdy rentowność na wywozie odpadów w 2001 r. wyniosła zaledwie 1,46%, a to wszystko przy planowanym wzroście (2001/2002 r.) kosztów działalności o ok. 5,5%. Prezydent wyjaśnił, Ŝe przychody osiągane od grupy płacącej obniŜone stawki stanowią tylko 6,5% przychodów MPGKiM ZB ogółem . ZauwaŜył ponadto, Ŝe wniosek o wszczęcie postępowania byłby zrozumiały, gdyby MPGKiM ZB wykorzystując pozycję dominującą na rynku stosowało ceny niŜsze niŜ B, a tak nie jest. Wskazał teŜ na fakt rozwiązania w ciągu całego 2002 r. przez ok. 70 klientów umów na wywóz nieczystości stałych. 6 Przychylając się do sugestii organu antymonopolowego, związanej z koniecznością oceny skomplikowanej materii z zakresu kalkulacji i księgowości oraz rozbieŜnych wyjaśnień stron, wnioskodawca postępowania złoŜył wniosek o powołanie biegłego celem opracowania opinii dla celów przedmiotowego postępowania. Prezes UOKiK powołał biegłego, powierzając mu opracowanie opinii obejmującej : • stwierdzenie, czy w wyniku zmiany systemu rozliczeń przez MPGKiM ZB (z objętościowego na wagowy) nastąpiła zmiana opłat za wwoŜone odpady, oraz - jeśli tak - w jakiej wysokości; • ustalenie (kwotowo i procentowo) wielkości podwyŜek opłat, wprowadzonych przez MPGKiM ZB, z uwzględnieniem faktu istnienia kategorii klientów „stałych”; • ustalenie faktycznie osiągniętej rentowności (osiągnięty dochód lub strata) MPGKiM ZB w latach 2000-2002 r.; • ustalenie, czy MPGKiM ZB odpowiednio uwzględniał w cenie wywozu odpadów komunalnych koszty działalności wysypiska; • ustalenie, czy nie miało miejsce stosowanie przez MPGKiM ZB w ŁomŜy cen poniŜej kosztów za wywóz odpadów, w stosunku do wszystkich lub niektórych kategorii usługobiorców ; • ustalenie, jaka część przychodów MPGKiM ZB pochodzi ze świadczenia usług klientom uprzywilejowanym; W trakcie prowadzonego postępowania UOKiK ustalił przychód i wynik finansowy MPGKiM ZB. Według Prezydenta przychód MPGKiM ZB za 2002 r. w zakresie wywozu odpadów i ich unieszkodliwiania wyniósł 2.385.188 zł, w tym 2.009.395 zł za wywóz i 375.793 zł za unieszkodliwianie. Wynik finansowy tych działalności był ujemny, tzn. – 27.398 zł. Na Ŝądanie UOKiK Urząd Miejski w ŁomŜy przedstawił ten wynik w rozbiciu na wywóz odpadów (+566.512 zł) i na unieszkodliwianie odpadów (- 593.910 zł). Z dostarczonych takŜe kalkulacji wynikowych opłat za wywóz i unieszkodliwianie odpadów w 2002 r. wynika, Ŝe koszt wywozu ogółem 1 m 3 odpadów wyniósł 25,59 zł, a koszt jednostkowy składowania 39,33 zł/t (bez uwzględniania opłaty ekologicznej). Ogółem w 2002 r. MPGKiM ZB wywiozło 11.931 ton odpadów. Ponadto ustalono, Ŝe MPGKiM ZB wystąpiło do kilku spółdzielni mieszkaniowych z propozycją podwyŜki opłat za usługę wywozu odpadów komunalnych . Dotychczas obowiązujące stawki podwyŜszono do poziomu 24 zł/m 3 (od 1.03.2002 r.). Całość wywozu z terenu spółdzielni wykonywana jest z 7 pojemników typu PA 1100, jednak jest rozliczana na podstawie odpowiednich wskaźników nagromadzenia odpadów. Na Ŝądanie UOKiK Urząd Miejski w ŁomŜy przedstawił takŜe szczegółowo koszty składające się na pozycję „koszty ogólne” w kalkulacji wynikowej kosztu gromadzenia i unieszkodliwiania odpadów na wysypisku w Miastkowie tj. koszty wydziałowe Zakładu Oczyszczania Miasta , stanowiące 49,48% oraz koszty zarządu (ogólnozakładowe) MPGKiM ZB, stanowiące 33,24%. W ramach kosztów zarządu zostały umieszczone za rok 2002 takie pozycje jak np. płace (818.450,84 zł), utrzymanie samochodu słuŜbowego (58.857,53 zł), serwis i usł. informat. (41.904,78 zł). Z zestawienia wynika, Ŝe większą część kosztów wysypiska stanowią koszty zarządu MPGKiM ZB, nie związane bezpośrednio z unieszkodliwianiem odpadów. W imieniu MPGKiM ZB Prezydent potwierdził, Ŝe zakład ten korzysta z dotacji celowych na zakupy inwestycyjne. Całość sprzętu pozostającego w dyspozycji MPGKIM ZB została zakupiona z dotacji Gminy. Natomiast z opinii biegłego wynikają następujące ustalenia: • biegły nie zgłosił zastrzeŜeń, pod względem rachunkowo-księgowym, do sposobu wprowadzenia i uŜytkowania wagowego systemu ewidencji wwoŜonych na wysypisko w Miastkowie odpadów komunalnych; • zostały potwierdzone dane odnośnie wielości podwyŜek opłat za wywóz odpadów komunalnych w latach 2000-2002 r., z uwzględnieniem stosowania równolegle cen dla „stałych kontrahentów” ; biegły potwierdził fakt wystąpienia straty na działalności wywozowej MPGKiM ZB wskazując jako przyczynę fakt wzrostu (w stosunku do 2001 r,) kosztów o 3,6% , a przychodów o 1,1% (kalkulacja wynikowa, uzyskana przez UOKiK juŜ po sporządzeniu opinii wskazuje na ponad 14% wzrost kosztów); • biegły wyliczył na podstawie danych MPGKiM ZB koszt jednostkowy unieszkodliwienia odpadów, jaki jest przyjęty w cenie wywozu (7,46zł/m 3 ), wyliczenie to nie uwzględnia jednak po stronie przychodów z wysypiska wielkości przychodu wynikającego z wwozu na wysypisko odpadów przez samo MPGKiM ZB; • odnosząc się do zagadnienia stosowania przez MPGKiM ZB cen poniŜej kosztów świadczenia usługi biegły wskazał, Ŝe opłata za wywóz pojemnika typu PA 1100 w 2002 r. wynosiła (na podstawie umowy) zgodnie z cennikiem 22,90 zł, co oznacza stawkę 20,82 zł za 1m 3 odpadów; z kolei od spółdzielni mieszkaniowych od 1.03.2003 r. pobierana jest opłata w wysokości 24 zł/m 3 ; jednocześnie zakładany na rok 2002 r,. koszt jednostkowy wywozu to 21,80 zł/m 3 , zaś wykazany w kalkulacji wynikowej to 25,59 zł/m 3 , natomiast wyliczony przez biegłego to 30,32 zł/m 3 ; 8 • odnośnie stosowanej przez MPGKiM ZB stawki za gromadzenie i unieszkodliwianie odpadów biegły wskazał, Ŝe przy zastosowaniu obowiązującej w 2002 r. stawki opłaty za wwóz odpadów na wysypisko w Miastkowie, tj. 48,70 zł/tona (bez opłaty ekologicznej) do wszystkich wwiezionych odpadów, działalność MPGKiM ZB polegająca na gromadzeniu i unieszkodliwianiu odpadów przyniosła dodatni wynik finansowy, inaczej niŜ to wykazuje w/w podmiot; Reasumując biegły uznał, iŜ działalność wywozowa MPGKiM ZB przynosi straty, ze względu na nie uwzględnienie całości kosztów tejŜe działalności w części opłat za wywóz odpadów komunalnych. Z kolei administrowanie wysypiskiem jest dla MPGKiM ZB dochodowe. Oceniając przedstawiony stan faktyczny Prezes UOKiK zwaŜył, co następuje: Art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji (...) określa jako praktykę ograniczającą konkurencję działanie polegające na naduŜyciu pozycji dominującej na rynku przez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania lub rozwoju konkurencji . Przy czym, zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy działania Prezesa UOKiK nakierowane są na przeciwdziałanie praktykom, które wywołują lub mogą wywoływać negatywne skutki w zakresie stanu konkurencji. Aby stwierdzić, Ŝe działania danego przedsiębiorcy wyczerpują znamiona praktyki ograniczającej konkurencję, niezbędne jest wykazanie spełnienia przez niego wszystkich przesłanek określonych w/w przepisem ustawy, a mianowicie : • posiadanie przez danego przedsiębiorcę pozycji dominującej na rynku, • podjęcie przez niego działań (w postaci czynności lub zaniechania) przeciwdziałających ukształtowaniu się warunków do powstania lub rozwoju konkurencji. W myśl art. 4 pkt 9 o ochronie konkurencji (...) przez pozycję dominującą na rynku rozumie się pozycję przedsiębiorcy , która umoŜliwia mu zapobieganie konkurencji na rynku właściwym, przez stworzenie mu moŜliwości działania w swoim zakresie niezaleŜnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa się, Ŝe przedsiębiorca posiada pozycję dominującą , jeŜeli jego udział w rynku przekracza 40 %. Po analizie zebranego w sprawie materiału Prezes UOKiK uznał, Ŝe rynek relewantny stanowią usługi polegające na wywozie odpadów komunalnych oraz ich przyjmowaniu (gromadzenie i unieszkodliwianie) na wysypisku w Miastkowie. Łączne potraktowanie wywozu i unieszkodliwiania odpadów jest 9 uzasadnione metodami oddziaływania przez MPGKiM ZB na stan konkurencji, które odzwierciedlają bezpośredni związek pomiędzy tymi oboma rodzajami działalności. Cena wywozu odpadów, i MPGKiM ZB, i jego konkurentów musi zawierać odpowiedni udział kosztów wysypiska, a MPGKiM ZB ustala zarówno opłatę za korzystanie z wysypiska, jak i własne opłaty za wywóz odpadów . Pod względem geograficznym rynek relewantny moŜna scharakteryzować jako miejsca (obiekty) przeznaczone do przyjmowania i odpowiedniego składowania (unieszkodliwiania) odpadów z terenu miasta ŁomŜa. Przedmiotem działalności B, bezpośrednio związanym z wniesionym wnioskiem o wszczęcie postępowania jest właśnie wywóz odpadów z tego terenu. Decyzja Prezydenta ŁomŜy z dnia 7.09.2000 r., zezwalająca B na wywóz stałych odpadów komunalnych z terenu miasta ŁomŜy określa jako miejsce wywozu – składowisko odpadów w Miastkowie. ZwaŜywszy, Ŝe na kaŜdej gminie spoczywa, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132 poz. 622 ze zm.) , obowiązek zapewnienia warunków do wywozu i unieszkodliwiania odpadów komunalnych ze swojego terenu, jest oczywistym, Ŝe dla odbioru odpadów z terenu miasta ŁomŜa jest przeznaczone gminne wysypisko, połoŜone w Miastkowie . Innego miejsca składowania ta Gmina nie zapewnia, jest to jedyne składowisko na jej terenie. RozwaŜanie moŜliwości wywozu na inne wysypisko nie ma uzasadnienia z uwagi, Ŝe z załoŜenia naleŜałoby przyjąć wtedy niejednolite warunki konkurencji dla przedsiębiorców działających na tym samym terenie . MPGKiM ZB będąc administratorem jedynego wysypiska gminnego jest monopolistą w zakresie gromadzenia i unieszkodliwiania odpadów. Z danych ustalonych w trakcie postępowania wynika zaś jego silna pozycja dominująca w zakresie wywozu odpadów komunalnych z terenu miasta ŁomŜy, mianowicie jego udział osiągnął w 2002 r. 66,44 % całości wywiezionych odpadów. W zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) gmina posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy antymonopolowej, gdyŜ świadczy i organizuje usługi o charakterze uŜyteczności publicznej, nie będące działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej . W związku z powyŜszym Gmina Miejska ŁomŜa w swoich działaniach , w przedmiotowej sprawie podlega ocenie na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji (...) . ZwaŜywszy, Ŝe ustawa antymonopolowa z załoŜenia ma chronić moŜność występowania uczestników rynku w obrocie na równych prawach, i Ŝe przepisy tej ustawy wiąŜą wszystkich przedsiębiorców, dotyczą one takŜe gmin i jednostek organizacyjnych, którym gminy powierzają wykonywanie zadań w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej . śadne przepisy, z wyłączeniem art. 6a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132 poz. 622 ze zm.), nie ograniczają wolnej konkurencji na obszarze gospodarki komunalnej. 10 Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, Ŝe przynajmniej część usług polegających na wywozie odpadów komunalnych MPGKiM ZB świadczy poniŜej ich kosztu. Ustalone przez organ antymonopolowy dane świadczą, Ŝe juŜ na etapie sporządzania kalkulacji dla Zarządu Miasta MPGKiM ZB załoŜyło, Ŝe część usług polegających na wywozie odpadów będzie wykonywana poniŜej kosztu ich świadczenia. Do kalkulacji przyjęto wskaźnik wzrostu kosztów w 2002 r. (w stosunku do 2001 r.) równy 5,5% , tzn. wzrost z 20,66 zł/m 3 do 21,80 zł/m 3 . Dla porównania, wzrost ten był dwukrotnie niŜszy niŜ przyjęty dla 2001 r. , w porównaniu do 2000 r. PowyŜsze ustalenie było z załoŜenia nierealistyczne, zwaŜywszy, Ŝe koszt w 2002 r. wzrósł wg danych MPGKiM ZB (z kalkulacji wynikowej) o ok. 14% (do 23,52 zł/m 3 , bez uwzględnienia odpowiedniej części opłaty ekologicznej) , a wg wyliczeń biegłego aŜ o ok. 46,75% (do 30.32 zł/m 3 ). Dane te świadczą o nierzetelności wyliczeń dokonywanych przez MPGKiM ZB w związku z przedkładaniem Zarządowi Miasta ŁomŜy projektu cennika za wywóz i unieszkodliwianie nieczystości w 2002 r., a w konsekwencji o stosowaniu opłat nie związanych z faktycznie ponoszonymi kosztami. Opierając się tylko na wyliczeniach przedstawionych przez MPGKiM ZB moŜna stwierdzić, Ŝe wywóz w 2002 r. (na podstawie zawartych umów) pojemników typu PA 1100 (1,1 m 3 ) przynosił straty. Opłata za wywóz takiego pojemnika wynosiła 22,90 zł, czyli za 1m 3 opłata wyniosła 20,82 zł. Jednocześnie skalkulowany koszt wywozu 1 m 3 odpadów, przedstawiony Zarządowi Miasta miał wynieść 21,80 zł, faktycznie osiągnięty koszt to wg MPGKiM ZB 23,52 zł, a wyliczony przez biegłego to 30,32 zł. Oznacza to, Ŝe wywóz kaŜdego pojemnika typu PA 1100 (zgodnie z umową, nie na podstawie indywidualnych zleceń) przynosił stratę. Z wyjaśnień MPGKiM ZB wynika, Ŝe 90 % odpadów wywoŜonych jest właśnie z takich pojemników, z tym, Ŝe większość z nich nie na podstawie umów, ale przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników nagromadzenia odpadów (np. ze spółdzielni mieszkaniowych z terenu ŁomŜy). TakŜe wprowadzona od 1.03.2002 r. podwyŜka stawki za 1m 3 odpadów wywiezionych z terenu spółdzielni mieszkaniowych do wysokości 24 zł/m 3 spowodowała, Ŝe wg danych MPGKiM ZB, moŜna wyliczyć, Ŝe działalność ta przynosiła stratę. Od początku 2002 r. MPGKiM ZB było świadome konieczności doliczenia do kosztów wywozu odpadów komunalnych tzw. opłaty ekologicznej. Wskazany wyŜej koszt wynikowy wywozu 1m 3 odpadów (25,59 zł - wg MPGKiM ZB i 30,32 zł – wg biegłego) jest jednak znacząco wyŜszy od stawki zastosowanej wobec spółdzielni mieszkaniowych. Oznacza to , Ŝe wywóz odpadów z terenu spółdzielni był takŜe deficytowy. Prezydent w imieniu MPGKiM ZB wyjaśnił, Ŝe przypadku tego wywozu stosowano tzw. umowy „wskaźnikowe”, tzn. rozliczano wywóz na podstawie wskaźników nagromadzenia odpadów. JeŜeli jednak taki sposób rozliczania mógłby nawet 11 przynieść zysk, to tylko ze względu na źle określone wskaźniki nagromadzenia, co z kolei powodowałoby znaczną stratę po stronie usługobiorców, czyli spółdzielni mieszkaniowych. Z dokonanych przez organ antymonopolowy ustaleń wynika, iŜ działalnością przynosząca bezsprzecznie zysk jest wywóz odpadów komunalnych od indywidualnych usługobiorców z pojemników typu SM 110 (0,11 m 3 ). Grupa ta dysponuje wyłącznie pojemnikami tego typu. Nawet w przypadku tzw. stałych kontrahentów z tej grupy, którzy wpłacili z góry za cały 2002 r. naleŜność za wywóz, jest to działalność dochodowa. Według cennika wywóz takiego pojemnika kosztuje 5,60 zł , a dla stałych kontrahentów cena jest równa cenie z 2000 r. i wynosi 4,97 zł. Przy koszcie jednostkowym z kalkulacji wynikowej za 2002 r., uwzględniającym opłatę ekologiczną, równym 25,59 zł/m 3 , koszt wywozu w/w pojemnika wynosi 2,8 zł., a więc duŜo poniŜej pobieranej opłaty. Fakt szczególnej dbałości MPGKiM ZB o tę grupę usługobiorców jest więc zrozumiały, tym bardziej stanowią oni ilościowo 70% klientów. Zgodnie z informacją pochodzącą od MPGKiM ZB 90% odpadów wywoŜonych jest z pojemników typu PA 1100, część (co wynika z cennika) w pojemnikach plastikowych, a część (z róŜnych pojemników) na podstawie indywidualnych zleceń. Z powyŜszego wynika, Ŝe stali klienci indywidualni dostarczają zdecydowanie poniŜej 10% odpadów, jednocześnie przynosząc ok. 13% przychodów (wg uzupełnionych przez MPGKiM ZB danych). Fakt wskazuje takŜe pośrednio na niską rentowność lub wręcz deficytowość pozostałych rodzajów działalności polegającej na wywozie odpadów komunalnych. Drugim podstawowym rodzajem działalności MPGKiM ZB na rynku relewantnym jest gromadzenie i unieszkodliwianie odpadów. W tym zakresie jego pozycja na rynku ma charakter monopolistyczny. ZwaŜywszy , Ŝe inne firmy, konkurujące z MPGKiM ZB w wywozie odpadów z terenu ŁomŜy, z wysypiska w Miastkowie, administrowanego przez ich konkurenta muszą korzystać, daje to MPGKiM ZB moŜliwość efektywnego wpływania na rynek . Z wyjaśnień Prezydenta, w imieniu MPGKiM ZB wynika, Ŝe administrowanie wysypiskiem przynosi tej firmie straty. W 2002 r. miały one wynieść 593.910 zł. JednakŜe kwotę tę obliczono bez uwzględnienia przychodu wynikającego z wwoŜenia na wysypisko odpadów komunalnych przez samo MPGKiM ZB. Konieczność doliczenia tych przychodów jest oczywista, zwaŜywszy, Ŝe MPGKiM ZB w opłatach za wywóz odpadów od usługobiorców uwzględnia odpowiednią część kosztów, związanych ze składowaniem odpadów . Faktycznie więc administrowanie wysypiskiem przynosi MPGKiM ZB dochód. W 2002 r. MPGKIM ZB przyjęło na wysypisko ogółem 17.956 ton odpadów komunalnych, co przy stawce 48,70 zł/t (bez uwzględnienia opłaty ekologicznej) daje przychód w wysokości 874457,2 zł. Po odjęciu od tego 12 przychodu, poniesionych w związku z tą działalnością, kosztów (bez uwzględnienia opłaty ekologicznej) wynik finansowy będzie dodatni i wyniesie ok. 168000 zł. Ten wynik potwierdza teŜ inna metoda obliczenia wyniku finansowego na unieszkodliwianiu odpadów. Mianowicie według danych MPGKiM ZB koszt unieszkodliwienia 1 tony odpadów osiągnął 39,33 zł. Oznacza to, Ŝe zysk na jednej tonie wwiezionych odpadów wynosi 9,37 zł (48,70zł – 39,33zł). Na wysypisko w Miastkowie wwieziono 17.956 ton odpadów, która to wielkość pomnoŜona przez kwotę zysku jednostkowego daje rezultat równy 168247,72 zł. Kwota ta byłaby jeszcze znacznie wyŜsza, gdyby nie rodzaj stosowanego przez MPGKiM ZB podziału kosztów na poszczególne rodzaje prowadzonych przez tę firmę działalności. Z wyjaśnień przedstawionych Prezesowi UOKiK wynika, Ŝe głównej części kosztów składowiska odpadów nie stanowią wcale koszty związane bezpośrednio z jego działaniem, ale odpowiednia część kosztów zarządu (ogólnozakładowych) . Stanowią one 403703 zł (aŜ 33,24 % ogółu kosztów wysypiska), co ma niewątpliwy wpływ na wysokość stawki za przyjęcie odpadów na wysypisko. Jako monopolista, MPGKiM ZB moŜe sobie pozwolić na takie kształtowanie cen. Wnioskodawca postępowania przedstawił opłaty za wwóz odpadów komunalnych na inne wysypiska, z których korzysta (prowadzi działalność nie tylko na terenie miasta ŁomŜy). I tak opłaty (z opłatą ekologiczną) wynoszą : ŁomŜa 62,50 zł/t, Zambrów 52 zł/t, Białystok 49,80 zł/t, Ostrołęka 40,80 zł/t. Opierając się na dokonanych ustaleniach i obowiązujących przepisach antymonopolowych moŜna stwierdzić, Ŝe działania Gminy ŁomŜa poprzez jej jednostkę organizacyjną, tj. MPGKiM ZB mogą ograniczać rozwój konkurencji na rynku relewantnym. Stosując jednocześnie bardzo wysoką cenę za przyjmowanie odpadów na wysypisko i stosunkowo niskie, a nawet w części dumpingowe, ceny za wywóz odpadów komunalnych MPGKiM ZB zniekształca stan konkurencji na rynku. Wysoki koszt korzystania z wysypiska dotyka konkurentów MPGKIM ZB, którzy jednocześnie muszą mieć na uwadze niski z kolei koszt usług wywozowych świadczonych przez tę firmę. MPGKiM ZB uwzględnia w swoim koszcie wywozu koszty wysypiska, ale w ramach tego kosztu jest nieproporcjonalnie duŜa część kosztów nie związanych z funkcjonowaniem wysypiska, które w efekcie muszą takŜe ponosić konkurenci. MPGKiM ZB utrzymuje dla stałych usługobiorców ceny z 2000 r., pomimo wykazanej straty na całej działalności wywozowej. Ten fakt, moŜe tłumaczyć przejście tylko 2,3% klientów (w 2002 r.) do innych firm zajmujących się wywozem odpadów. Widoczny jest tu fakt ograniczania rozwoju konkurencji. Organ antymonopolowy ustalił, Ŝe niewątpliwie przynajmniej część usług wywozowych świadczonych przez MPGKiM ZB jest wykonywana poniŜej kosztów. Firma ta moŜe pozwolić sobie na taki model działania poniewaŜ, jako monopolista i podmiot wielozakładowy moŜe swobodnie kształtować z kolei stawki opłat za korzystanie ze składowiska odpadów w Miastkowie . O 13 świadomym działaniu MPGKiM ZB w kierunku zniekształcenia stosunków konkurencyjnych świadczy wykazany fakt manipulowania kalkulacjami na wywóz odpadów. Przygotowując kalkulację na 2002 r. przyjęto wzrost kosztów równy 5,5%, zaś wzrost ten wyniósł ok. 14% (tylko opierając się na danych MPGKiM ZB), a jeszcze większy będzie gdy zastosujemy koszt jednostkowy, obliczony przez biegłego. Firma z wieloletnim doświadczeniem w wykonywanej działalności gospodarczej nie powinna aŜ tak się pomylić, tym bardziej, Ŝe nie wskazała Ŝadnych nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających taki rzeczywisty wzrost kosztów. Znamienny jest fakt znacznie wyŜszego wzrostu opłat za korzystanie z wysypiska administrowanego przez MPGKiM ZB niŜ stosowanych przez tę firmę opłat za odbiór i wywóz odpadów. W warunkach prawidłowego funkcjonowania konkurencji na rynku Ŝadna firma nie mogłaby sobie pozwolić na tak znaczne zaniŜenie kosztów jednego z rodzajów świadczonych usług. Jednak MPGKiM ZB dysponuje atutem umoŜliwiającym swobodne kształtowanie cen – jest zarządcą wysypiska, tym samym z jednej strony ustala w zasadzie dowolnie opłaty za korzystanie z niego, a z drugiej prowadzi bardzo elastyczną politykę finansową . Będąc monopolistą w zakresie zarządu wysypiskiem, MPGKiM ZB posiada równieŜ ok. 2/3 rynku wywozu odpadów. Podsumowując dokonane ustalenia naleŜy stwierdzić, Ŝe jeŜeli Gmina, poprzez MPGKiM ZB na wywozie i unieszkodliwianiu odpadów poniosła, stratę (mniejszą lub większą w zaleŜności od przyjętych wielkości), a jednocześnie bezspornie osiąga zysk na administrowaniu wysypiskiem, to znaczy , Ŝe zaniŜa ceny za wywóz odpadów, w tym w części do poziomu poniŜej kosztu świadczenia usługi. Ustalenia takie potwierdza opinia biegłego. Takie zachowanie, w kontekście pozycji MPGKiM ZB na rynku lokalnym wyczerpuje znamiona zakazanej praktyki ograniczającej konkurencję. Ceny nie mogą osiągnąć poziomu wynikającego z realnych kosztów (dotyczy to ruchu cen w obydwu kierunkach – za korzystanie z wysypiska i za wywóz odpadów), a konkurenci nie uzyskują ze swojej działalności gospodarczej takich przychodów, jakie przynosiłaby im działalność w warunkach nie zniekształconej konkurencji, co moŜe wpływać na ich moŜliwości inwestycyjne, a więc i rozwój konkurencji. NaleŜy tu takŜe wskazać na inne elementy, niejako z góry uprzywilejowujące pozycję MPGKiM ZB na rynku relewantnym. Jest to brak konieczności dokonywania odpisów amortyzacyjnych oraz korzystanie z dotacji Gminy, np. na zakup specjalistycznych pojazdów, co oczywiście nie jest naganne, ale niewątpliwie wpływa na stan konkurencji na rynku. Organ antymonopolowy nie rozpatrywał kwestii przywoŜenia przez MPGKiM ZB na wysypisko w Miastkowie odpadów spoza terenu Gminy 14 ŁomŜa. Ocena stanu faktycznego w tym zakresie naleŜy do kompetencji Gminy, zgodnie z zapisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...). Kara pienięŜna nałoŜona na Gminę wynosi 30.000 zł, co stanowi równowartość ok. 6382,5 euro i nałoŜona została w oparciu o art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (...) w związku z art. 115 tejŜe ustawy . Wartość 1 euro została przeliczona zgodnie z tabelą NBP z dnia 31.12.2003 . Art. 101 ust. 2 pkt 1 mówi, Ŝe Prezes UOKiK moŜe nałoŜyć w drodze decyzji na przedsiębiorcę karę pienięŜną w wysokości stanowiącej równowartość od 1000 do 5 000 000 euro, jednak nie większej niŜ 10 % przychodu osiągniętego przez danego przedsiębiorcę w roku rozliczeniowym, poprzedzającym rok nałoŜenia kary. Prezes UOKiK decydując się na nałoŜenie niniejszą decyzją kary pienięŜnej wziął przede wszystkim pod uwagę skierowany na utrudnianie rozwoju konkurencji charakter zachowań MPGKiM ZB , jako jednostki Gminy, na rynku właściwym. Działania MPGKiM ZB znajdują bezpośredni skutek finansowy u innych firm wywoŜących odpady komunalne z terenu ŁomŜy, zarówno poprzez stosowaną cenę za przyjmowanie odpadów , jak i utrzymywanie określonego poziomu cen na usługi wywozu odpadów. Kara orzeczona przez Prezesa UOKiK ma charakter głównie dyscyplinujący i prewencyjny, jak równieŜ została ona ustalona w stosunkowo niewielkiej wysokości, zwaŜywszy na wysokość przychodu MPGKiM ZB (jednostki organizacyjnej Gminy) w 2002 r., równego 16.518.248 zł. W kontekście ustalonego stanu faktycznego organ antymonopolowy uznał za niecelowe odnoszenie wysokości kary do przychodu całej Gminy. Karę naleŜy wpłacić w ciągu 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji do Narodowego Banku Polskiego, Oddział Okręgowy w Warszawie , na rachunek : 51101010100078782231000000 . Wobec spełnienia obu przesłanek koniecznych do stwierdzenia praktyki ograniczającej konkurencję określonej w art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 organ antymonopolowy orzekł, jak w sentencji. Stosownie do treści art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie... w związku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w Lublinie. Otrzymują : Gmina ŁomŜa M.M. Stary Rynek 14 18-400 ŁomŜa 15 decyzja podpisana z up. Prezesa UOKiK przez P. Ewę Wiszniowską Dyrektora Delegatury UOKiK w Lublinie