RWA-1/2002

PREZES URZĄDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW w m.st. Warszawie RWA-56/33/958/2001/MMI Warszawa, dn. 5 stycznia 2002 r. DECYZJA nr RWA - 1/2002 Na postawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319), w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, odmawia się wszczęcia na wniosek Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej „Osiedle Młodych” w Warszawie postępowania antymonopolowego przeciwko Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie. UZASADNIENIE W dniu 22 listopada 2001 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatury w m.st. Warszawie wpłynął wniosek Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej „Osiedle Młodych” (zwanej dalej: Wnioskodawcą) o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie stosowania przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie (zwane dalej: MPWiK lub Przedsiębiorstwem) praktyki ograniczającej konkurencję określonej w art. 8 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319). Uzasadniając swoje wystąpienie do Prezesa Urzędu Wnioskodawca przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, według których od stycznia 1997r. ilość zuŜycia zimnej wody w budynkach naleŜących do jego zasobów mieszkaniowych, a mieszczących się przy ul. Kinowej 23, 25 oraz ul. Waszyngtona 33 w Warszawie, wskazują wodomierze MPWiK, zainstalowane w hydroforni przy ul. Kinowej 19 A. W tym okresie MPWiK trzykrotnie wymienił wodomierze (nr 144103, nr 457214 i nr 97063202). Jak podaje Wnioskodawca, do maja 2000r. regularnie uiszczał on opłaty z tytułu korzystania z dostawy wody. PoniewaŜ jednak wskazane budynki wyposaŜone są w wodomierze indywidualne oraz główne, co stanowi wewnętrzną magistralę, Wnioskodawca miał moŜliwość weryfikacji wskazań zuŜycia wody, jakie podawał wodomierz MPWiK. Na tej podstawie stwierdzono istnienie znacznych rozbieŜności, dających prawo przypuszczać, iŜ zuŜycie wody wskazane przez wodomierz MPWiK jest zawyŜone. Pismem z dnia 29 maja 2 2000r. skierowanym do MPWiK, Wnioskodawca poinformował Przedsiębiorstwo, iŜ wstrzymuje płatność faktury 2105/403 z dnia 15 maja 2000r. do momentu skorygowania przez MPWiK zawyŜonych ilości zuŜycia zimnej wody. Podniósł takŜe, iŜ w okresie luty 1998r. – maj 2000r. często rozliczany był według średnich dziennych, poniewaŜ zmieniano wodomierze, co nie zawsze wiązało się z ich niesprawnością. Ponadto Wnioskodawca poinformował MPWiK o moŜliwości sprawdzania rzeczywistego poziomu zuŜycia wody w poszczególnych budynkach i na liczniku głównym oraz stwierdził, iŜ w okresie: luty 1998r. – maj 2000r. rozliczane przez MPWiK ilości zuŜycia nie pokrywają się ze zuŜyciem wskazanym przez wodomierz Spółdzielni i są zawyŜone. Jak podnosi Wnioskodawca, MPWiK nie skorygował rozliczeń, twierdząc, iŜ przyczyna ewentualnych róŜnic między wskazaniami wodomierza głównego a sumą wskazań wodomierzy na sieci wewnętrznej mogą być: niepełne opomiarowanie wszystkich punktów odbioru wody, przecieki na instalacji wewnętrznej, zastosowanie wodomierzy róŜnego typu, źle działający układ cyrkulacyjny ciepłej wody. W piśmie do Wnioskodawcy z dnia 5 czerwca 2000r., MPWiK poinformował o wymianie wodomierza nr 144103 na wodomierz nr 457214. Ponadto ustosunkowując się do postawionych zarzutów, wyjaśnił, iŜ wodomierz nr 144103 został wymieniony z uwagi na zbliŜający się termin legalizacji, aczkolwiek działał prawidłowo, gdyŜ w przypadku uszkodzenia wodomierz na ogół unieruchamia się lub wykazuje mniejsze zuŜycie. MPWiK podniosło, iŜ rozliczenia dokonywane na podstawie odczytów ww. wodomierza nie były reklamowane, a takŜe, Ŝe zarówno wodomierz nr 144103, jak i wodomierz go poprzedzający wykazywał zbliŜone zuŜycie wody. MPWiK uznało roszczenia Wnioskodawcy za bezpodstawne, odmówiło ponownego obliczenia wysokości naleŜności i ukarało Wnioskodawcę karnymi odsetkami za zwłokę w płatnościach. W dniu 21 lutego 2001 r. Spółdzielnia zamontowała dodatkowy wodomierz w hydroforni w budynku przy ul. Kinowej 19 A, zaraz za wodomierzem MPWiK, który był odczytywany codziennie wraz z pięcioma wodomierzami znajdującymi się bezpośrednio na budynkach. Odczyty te wykazywały zuŜycie zimnej wody niŜsze o ok. 36 % na dobę od zuŜycia wody wykazywanego przez wodomierz MPWiK. Zdaniem Wnioskodawcy, przyczyną występujących rozbieŜności była wadliwość wodomierza (niesprawny zawór), a takŜe jego niewłaściwe umiejscowienie. Jak podnosi Wnioskodawca, przypuszczenia te potwierdziły się w momencie, gdy MPWiK wymienił zasuwę przed wodomierzem hydroforni przy ul. Kinowej 29 tj. od dnia 21 marca 2001r. Wnioskodawca w piśmie do MPWiK z dnia 8 maja 2001r. stwierdził, iŜ zuŜycie zimnej wody wskazywane przez ww. wodomierz radykalnie zmalało i obecnie jest porównywalne ze wskazaniem wodomierza Wnioskodawcy zamontowanego w hydroforni jak i sumą wodomierzy znajdujących się w budynkach przy ul. Kinowa 23, 25 i ul. Waszyngtona 33, gdyŜ nowy wodomierz jest wypełniony całkowicie wodą i nie tworzy się w jego obrębie poduszka powietrzna zniekształcająca wskazania zuŜycia wody. Wnioskodawca na tej podstawie wystąpił do MPWiK z wezwaniem do zapłaty kwoty odpowiadającej 36% sumy opłat uiszczonych z tytułu zuŜycia wody. Jak zarzuca Wnioskodawca, to on, a przede wszystkim mieszkańcy zostali niesłusznie obciąŜeni wygórowaną wysokością opłat z tytułu zuŜytej wody. Zdaniem Wnioskodawcy, MPWiK wykorzystał pozycję monopolisty i mimo wielokrotnych wezwań do usunięcia nieprawidłowości nie uznał za stosowne podjąć odpowiednich działań. Wnioskodawca upatruje w działaniu MPWiK naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, gdyŜ MPWiK poprzez swoją bezczynność stworzył konsumentom uciąŜliwe warunki dochodzenia swoich praw. 3 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwaŜył, co następuje. Wnioskodawca wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie nakazania zaniechania praktyk ograniczających konkurencję, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy zakazane jest naduŜywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 7 naduŜywanie pozycji dominującej polega w szczególności na stwarzaniu konsumentom uciąŜliwych warunków dochodzenia swoich praw. Jako pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umoŜliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu moŜliwości działania w znacznym zakresie niezaleŜnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, Ŝe przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeŜeli jego udział w rynku przekracza 40 % (art. 4 pkt 9 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie zarzut Wnioskodawcy został skierowany przeciwko Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie. MPWiK naleŜy do grupy przedsiębiorców działających w warunkach monopolu naturalnego i jest bezsporne, iŜ posiada ono pozycję dominującą na lokalnym rynku dostaw wody. Samo posiadanie pozycji dominującej na rynku nie jest jednak zakazane. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości „posiadanie przez przedsiębiorcę siły rynkowej nie jest zakazane prawem konkurencji, dominacja nie wyklucza bowiem konkurencji. Stwierdzenie, Ŝe dane przedsiębiorstwo posiada pozycję dominującą oznacza, Ŝe niezaleŜnie od przyczyn, które stanowią, Ŝe zajmuje ono silną pozycję, ponosi szczególną odpowiedzialność za niedopuszczenie do tego, aby jego działanie utrudniało skuteczną i niezniekształconą konkurencję” 1 rozumianą jako otwarty dostęp do rynku na równych prawach dla wszystkich, charakteryzującą się rywalizacją przedsiębiorców o to, by w drodze oferowania lepszych cen lub warunków sfinalizować transakcje z partnerami handlowymi. Nie jest więc zakazane posiadanie pozycji dominującej, lecz naduŜywania tej pozycji przez przedsiębiorcę, którego zarzut dotyczy. NaleŜy przy tym pamiętać, iŜ nie kaŜde, nawet bezprawne działanie podmiotu dominującego na rynku stanowi naruszenie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Za istotę praktyk ograniczających konkurencję uznaje się bowiem bezprawne zastosowanie (naduŜycie) siły rynkowej przez przedsiębiorcę albo grupę przedsiębiorców uczestniczących w porozumieniu, prowadzące do ograniczenia samodzielności pozostałych uczestników rynku (kontrahentów, konkurentów) oraz wymuszania uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z reguły mniej korzystnych, niŜby to wynikało z działania mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji (por. S. Gronowski „Ustawa antymonopolowa. Komentarz” Wydanie 2 Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1999 str. 156). Tymczasem, jak wynika z analizy powyŜszego wniosku oraz dokumentów przekazanych przez Wnioskodawcę, działania MPWiK nie mają charakteru naduŜywania 1 Sprawa nr 322/1, N.V. Nederlandsche Baden – Industrie Michelin v Commission of the European 4 posiadanej pozycji, a więc nie stanowią naruszenia ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wnioskodawca podnosi, iŜ naduŜywanie pozycji dominującej na rynku poprzez stwarzanie konsumentom uciąŜliwych warunków dochodzenia swoich praw, ma polegać na bezczynności MPWiK w sytuacji, gdy Wnioskodawca wielokrotnie wzywał Przedsiębiorstwo do usunięcia nieprawidłowości spowodowanych wadliwie działającymi urządzeniami pomiarowymi . Jednak nie ulega wątpliwości, iŜ „bezczynność” MPWiK – jak ujmuje to Wnioskodawca – wynikała z nieuznawania za słuszne zarzutów Wnioskodawcy. Zarzuty te z kolei wynikały z podwaŜania rzetelności rozliczeń dokonywanych przez MPWiK i miały charakter roszczeń cywilnoprawnych. Rozliczenia dotyczące nadpłaty za dostawę wody w związku z nieprawidłowym działaniem wodomierza MPWiK mają bowiem charakter cywilny i mogą być rozstrzygnięte na drodze powództwa cywilnoprawnego przed sądem powszechnym. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie jest właściwy do rozstrzygania o roszczeniach cywilnoprawnych. Słusznie zatem Wnioskodawca uruchomił przysługujące mu instrumenty cywilne i wystąpił do MPWiK z wnioskiem o zapłatę. Opisywane przez Wnioskodawcę zachowanie MPWiK, które Wnioskodawca postrzega jako praktykę ograniczającą konkurencję określoną w art. 8 ust 2 pkt 7 ustawy o ochronę konkurencji i konsumentów, nie jest zatem przejawem dominacji rynkowej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, a jedynie wynikiem sporu powstałego na tle roszczeń cywilnoprawnych. Z powyŜszych względów moŜna jednoznaczne stwierdzić, iŜ działania MPWiK wobec Wnioskodawcy byłyby identyczne, gdyby działało ono w otoczeniu konkurencji, na normalnych konkurencyjnych zasadach gry rynkowej. Ograniczenie swobody działalności uczestnika rynku, nie będące następstwem dominacji rynkowej (która ma swoje źródło czy to w wysokim udziale w rynku, czy teŜ zawarciem porozumienia ograniczającego konkurencję) nie ma charakteru praktyki ograniczającej konkurencję. W takim wypadku ochrony swoich praw podmiotowych strona moŜe dochodzić na drodze postępowania cywilnego, nie zaś w trybie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów naleŜy do dziedziny prawa publicznego, które ma na celu ochronę interesu ogólnospołecznego. Artykuł 1 ww. ustawy stanowi, iŜ określa ona warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. Ma ona zatem na celu ochronę interesu ogólnospołecznego, któremu muszą być podporządkowane partykularne interesy uczestników rynku. Publicznoprawny charakter ustawy oznacza, Ŝe nie wszystkie zachowania podmiotów gospodarczych i ich związków, nawet formalnie podlegające literze prawa, uzasadniają uruchamianie jej instrumentów. Powinno to następować tylko wówczas, jeŜeli w następstwie zachowań naruszających ustawę zagroŜony jest interes ogólnospołeczny. Zgodnie z orzecznictwem, nie kaŜde naruszenia prawa w stosunkach cywilno - prawnych kwalifikuje sprawę do postępowania antymonopolowego. Decyduje o tym właśnie naruszenie przez przedsiębiorcę w następstwie stosowania zabronionych praktyk ograniczających konkurencję interesu publicznoprawnego. Naruszenie zaś tego interesu ma miejsce wówczas, gdy skutkami działań sprzecznych z ustawą dotknięty jest szerszy krąg uczestników rynku, względnie gdy działania te wywołują w rynku inne niekorzystne zjawiska (por: wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 24 stycznia 1991r., sygn. akt XV Amr 8/90). Z uwagi na publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej jej celem nie jest ochrona praw podmiotowych uczestników rynku dotkniętych działaniami mającymi postać praktyk monopolistycznych. Taka ochrona stanowi przedmiot działania sądów powszechnych, a postępowanie administracyjne przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie moŜe stanowić substytutu dla dochodzenia spraw w drodze 5 cywilnoprawnej (patrz: glosa M. Kępińskiego do wyroku Sądu NajwyŜszego z dnia 27 maja 1998 r., I CKN 702/97, OSP z 1999 r., nr 7-8). Prezes Urzędu waŜąc zasadność zarzutów przedstawionych przez Wnioskodawcę uznaje, iŜ przedmiotowa sprawa nie posiada charakteru antymonopolowego. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes Urzędu moŜe, w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania antymonopolowego, jeŜeli w sposób oczywisty z zawartych we wniosku oraz posiadanych przez Prezesa Urzędu informacji wynika, Ŝe nie naruszono zakazu określonego w art. 5, w zakresie niewyłączonym na podstawie art. 6 i 7, lub zakazu określonego w art. 8. Jak wskazano wyŜej, z informacji przedstawionych we wniosku wynika, iŜ Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie nie naruszyło zakazu określonego w art. 8 ww. ustawy. Tym samym Ŝądanie Wnioskodawcy w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stosowania przez MPWiK praktyk ograniczających konkurencję nie moŜe zostać uwzględnione. Biorąc powyŜsze pod uwagę orzeczono jak w sentencji Od decyzji niniejszej przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem niniejszej Delegatury. Z up. Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Otrzymuje : Pan Zdzisław Pawlicki Pełnomocnik Robotniczej Spółdzielni Młodych „OSIEDLE MŁODYCH” w Warszawie Kancelaria Radcy Prawnego ul. Mińska 69 pok. 55 03-828 Warszawa