RWA-11/2002

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW W WARSZAWIE RWA-59/8/1021/2001/MM Warszawa, dn. 7 czerwca 2002r. DECYZJA Nr RWA – 11/2002 Na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000r. Nr 122, poz. 1319 z późn. zm.), w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, odmawia się wszczęcia na wniosek Castorama Polska Sp. z o.o. w Warszawie postępowania antymonopolowego w sprawie: - stosowania przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z siedzibą w Warszawie praktyk ograniczających konkurencję stanowiących porozumienie określone w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, - stosowania przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z siedzibą w Warszawie oraz Gminę Katowice praktyk ograniczających konkurencję stanowiących porozumienie określone w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ww. ustawy, - stosowania przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z siedzibą w Warszawie praktyk ograniczających konkurencję określonych w art. 8 ww. ustawy. UZASADNIENIE W dniu 10 grudnia 2001r. wpłynął do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniosek spółki Castorama Polska Sp. z o.o. w Warszawie (zwanej dalej: Wnioskodawcą lub Spółką) o wszczęcie postępowania antymonopolowego przeciwko Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z siedzibą w Warszawie (zwanej dalej: Federacją). Jako podmioty zainteresowane w sprawie Wnioskodawca wskazał Gminę Katowice (zwaną dalej równieŜ: Gminą) oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Skarbu. Wnioskodawca wniósł o: - stwierdzenie naruszenia art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000r. Nr 122, poz. 1319 z późn. zm.) 2 - przez Federację na rynku ustalania stawek za wyceny nieruchomości na uŜytek podwyŜszania opłat za uŜytkowanie wieczyste na terenie Gminy Katowice przez narzucanie stosowania nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych cen, - w ten sposób przeciwdziałając ukształtowaniu się warunków niezbędnych dla rozwoju konkurencji na rynku obrotu prawem uŜytkowania wieczystego m.in. na terenie Gminy Katowice, którego to efektów przeciwdziałania przejawem jest: - stosowanie przez Gminę i Skarb Państwa w podobnych umowach z uŜytkownikami wieczystymi niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróŜnicowane warunki konkurencji, - a w efekcie takŜe ograniczenie ukształtowania się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji na tym rynku obrotu prawem uŜytkowania wieczystego, - a takŜe o stwierdzenie w powyŜszym zakresie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3 przez ten podmiot (Federację) takŜe w zakresie ewentualnego porozumienia z Gminą w myśli art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy czego efektem jest
na rynku opłat za uŜytkowanie wieczyste dokonywane przez Gminę Katowice pośrednie narzucanie, nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych cen, - przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji, - narzucanie uciąŜliwych warunków umów, przynoszących jej nieuzasadnione korzyści, - stwarzanie konsumentom uciąŜliwych warunków dochodzenia swoich praw, - w ten sposób przeciwdziałając ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji na rynku obrotu prawem uŜytkowania wieczystego m.in. na terenie Gminy Katowice . W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazuje, powołując się przy tym na postępowanie toczące się przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegaturą w Katowicach, zakończone decyzją Nr RKT-33/2001 z dnia 31 października 2001r., iŜ na katowickim rynku uŜytkowania wieczystego przedsiębiorcy uŜytkujący grunty Skarbu Państwa płacą od wielu lat te same, obecnie juŜ raŜąco niskie, opłaty za prawo uŜytkowania wieczystego, a przedsiębiorców uŜytkujących grunty Gminy Katowice co roku dotykają bardzo znaczne podwyŜki tych opłat. Zdaniem Wnioskodawcy, przyczyną braku podwyŜek opłat za uŜytkowanie gruntów Skarbu Państwa są zbyt wysokie koszty wycen Ŝądane przez rzeczoznawców, na które Skarbu Państwa nie stać. Na ograniczonym do głównych arterii przelotowych, rynku uŜytkowania wieczystego na terenie Gminy Katowice grunty Skarbu Państwa oddane w uŜytkowanie stanowią 88%, a Gminy Katowice 12%. W efekcie braku podwyŜek opłat co do 88%, większość centralnie zlokalizowanych, atrakcyjnych inwestycyjnie okolic Katowic nadal straszy bezuŜytecznymi ugorami, których ich uŜytkownicy nie przeznaczają do zbycia, mimo iŜ są im zbędne i mimo, iŜ stan ich finansów jest bardzo zły. W konsekwencji pojedyncze tereny, które z rzadka trafiają na rynek uzyskują nienaturalnie wysokie ceny, co – w opinii Wnioskodawcy – jest akademickim przykładem zaburzeń konkurencji na rynku. Spółka podnosi, iŜ Prezydent Miasta Katowice działając jako pełnomocnik Skarbu Państwa neguje bezprawnie wysokie ceny Ŝądane przez rzeczoznawców i w efekcie rezygnuje z podwyŜszania opłat. Natomiast Zarząd Miasta, którego członkiem jest Prezydent – chętnie płaci te ceny, więc rzeczoznawcy nadal je stosują . Podstawą wycen rzeczoznawców jest, spowodowana nienaturalnie zaniŜoną podaŜą – nienaturalnie zawyŜona cena rynkowa tych pojedynczych gruntów, które ktoś jednak zechciał sprzedać. 3 Wnioskodawca argumentuje, iŜ Gmina ma pozycję dominującą, bo jest jedynym przedsiębiorcą na tym rynku. Podejmując zasadniczą decyzję o dokonywaniu wycen mimo ich zawyŜonych cen przy jaskrawej świadomości, iŜ opłaty za uŜytkowanie gruntów skarbu Państwa stanowiących 88% rynku nie zostaną podwyŜszone, powoduje odmienne traktowanie przedsiębiorców uŜytkujących grunty gminne, a odmiennie tych uŜytkujących grunty państwowe – na tym samym rynku - a to rynku opłat za uŜytkowanie wieczyste . Tym samym – zdaniem Spółki – Gmina (akceptując zawyŜone stawki rzeczoznawców) dopuszcza do zaburzeń konkurencji na toŜsamym terytorialnie, a nieco odmiennym merytorycznie rynku – rynku obrotu prawem uŜytkowania wieczystego poprzez niedopuszczalną eliminację naturalnych czynników ekonomicznych regulujących poziom podaŜy. Wobec jednego tylko rynku uŜytkowania wieczystego, na którym mieszczą się tak grunty Skarbu Państwa jak i Gminy wadliwe jest załoŜenie, iŜ – wobec braku podwyŜek opłat przez Skarb Państwa – gmina wolna była w swej decyzji o podnoszeniu opłat na tym samym rynku, poniewaŜ skutkowało to nierównym traktowaniem podmiotów na tym samym rynku, czego prawo antymonopolowe zakazuje . Wnioskodawca zaznacza przy tym, Ŝe jego stanowisko nie wyraŜa się stwierdzeniem, iŜ Gminie – wobec braku podjęcia działań w celu dokonania podwyŜek opłat przez Skarb Państwa – nie wolno było podejmować działań w celu podwyŜszenia opłat za jej grunty w taki sposób . Skarb Państwa miał przecieŜ wolę podwyŜszania opłat, przeznaczył na ten cel określone środki. Niedokonanie podwyŜek było sprzeczne z wolą Skarbu Państwa i wymuszone sytuacją cenową. Spółka w swoim wniosku powołuje się wielokrotnie na decyzję Prezesa Urzędu Nr RWA-21/2000 z dnia 20 września 2000r., w której nakazano Federacji zaniechania praktyki monopolistycznej stanowiącej porozumienie polegające na ustalaniu minimalnych stawek wynagrodzeń (cen) za sporządzanie operatów szacunkowych dla najczęściej wycenianych nieruchomości, zawarte w formie: - uchwały z dnia 13 października 1999r. podjętej przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, umoŜliwiającej Radzie Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie określanie minimalnych stawek wynagrodzeń za czynności rzeczoznawcy majątkowego (Standard Zawodowy II.1 pkt 5.4); - uchwały z dnia 14 października 1999r. wydanej na podstawie ww. Standardu Zawodowego II.1 pkt 5.4, ustalającej minimalne stawki wynagrodzeń rzeczoznawców majątkowych za sporządzanie operatów szacunkowych dla najczęściej wycenianych nieruchomości. Według Wnioskodawcy, w powyŜszej decyzji stwierdzono, iŜ ceny są zawyŜone, w konsekwencji – zdaniem Spółki - kategoryczne działania Gminy w kierunku wymuszania obniŜek stawek za wyceny byłoby przeciwdziałaniem praktykom ograniczającym konkurencję. Zdaniem Spółki, decyzja RWA-21/2000 jest wskazówką, jakie postępowanie Gminy – a i Prezydenta Miasta – w miejsce zapłaty cen i w efekcie zaniechania podwyŜek opłat za większość gruntów Skarbu Państwa byłoby właściwe . Dla rzeczoznawców w zakresie zleceń wyceny gruntów dla aktualizacji opłat uŜytkowania wieczystego istnieje tylko dwóch klientów – Państwo i Gmina. Gdyby obaj ci znaczący klienci zaprezentowali takie samo stanowisko wobec ich stawek – rzeczoznawcy zmuszeni byliby swoje stawki obniŜyć. Spółka przestawiła równieŜ dane wskazujące, w jej ocenie, iŜ ceny rzeczoznawców od 1999 do 2000 roku wzrosły co najmniej o kilkadziesiąt procent, a takŜe stwierdziła, iŜ niezbędne jest ustalenie stawek w latach 1997 – 2001 i zbadanie, czy brak podwyŜek w pozostałym czasie spowodowany był jakąś skoordynowaną akcją cenową rzeczoznawców, czy teŜ innymi przyczynami . 4 Wnioskodawca stwierdził równieŜ, iŜ zwraca uwagę dziwny serwilizm Gminy wobec dyktatu zawyŜonych stawek stosowanych przez rzeczoznawców, co budzi uzasadnione podejrzenia o porozumienie pomiędzy Gminą a rzeczoznawcami, w którym oprócz przedsiębiorców i konkurencji pokrzywdzony jest takŜe Skarb Państwa . W swoim wniosku Spółka, przedstawiła równieŜ stan sprawy ze swojego punktu widzenia. Wskazała, iŜ w 1997r. nabyła prawo uŜytkowania wieczystego gruntu, którego część stanowiła własność Skarbu Państwa, a część Gminy Katowice. Grunt stanowiący poprzemysłowy nieuŜytek bez infrastruktury, połoŜony na peryferyjnym, zaniedbanym terenie Spółka doprowadziła do przekształcenia w atrakcyjną nieruchomość. W sąsiedztwie poprzez inwestycje innych przedsiębiorców powstawały dalsze obiekty tworząc ciekawy obiekt handlowy. Od roku 1998 w przypadku części gruntu, od roku 2000 co do innej części gruntu, a dopiero od 2001 roku co do jeszcze dalszych działek, Spółka stała się corocznym adresatem decyzji orzekających o raŜącym wzroście opłat za uŜytkowanie wieczyste gruntów, opartych o szacowany przez rzeczoznawców wzrost wartości rynkowej. W efekcie – jak podnosi Wnioskodawca – w ciągu trzech lat wartość rynkowa gruntu zdaniem rzeczoznawców wzrosła osiemnastokrotnie, a podstawą wyceny były inne transakcje na rynku. Spółka poczuła się pokrzywdzona, bowiem mimo upływu czasu wciąŜ na katowickim rynku uŜytkowania wieczystego podmioty podobne do jej poprzednika na gruncie (spółka Budus S.A.) – płaciły te same stawki co jej poprzednik w chwili zbycia, a nawet jej nowocześni, komercyjni sąsiedzi cieszyli się takimi samymi przywilejami. Inne, centralnie zlokalizowane, atrakcyjne inwestycyjnie okolice Katowic nadal straszyły bezuŜytecznymi, szpetnymi, poprzemysłowymi ugorami, których ich uŜytkownicy uparcie nie przeznaczali do zbycia. Te pojedyncze tereny, które z rzadka trafiały na rynek uzyskiwały w efekcie nienaturalnie wysokie ceny. Spostrzegając patologię tej sytuacji na rynku kaŜdą kolejną decyzję Spółka w ustawowym trybie zaskarŜała. Wnioskodawca - w odpowiedzi na wezwanie Prezesa Urzędu z dnia 17 stycznia 2002r. do uzupełnienia i skonkretyzowania złoŜonego wniosku – zwrócił uwagę, iŜ w interesie Wnioskodawcy leŜy przede wszystkim – jeśli nie wyłącznie – stwierdzenie, iŜ brak podwyŜszania opłat przez Skarb Państwa było wynikiem bezprawnych praktyk monopolisty tj. Federacji, dyktującej za wysokie ceny minimalne, bowiem powstały w efekcie wzrost cen nieruchomości na rynku wskutek nienaturalnego osłabienia mechanizmów tworzących podaŜ jest wynikiem działania obiektywnych praw ekonomii . Spółka podniosła, iŜ rozszerzenie wniosku o pozostałe zarzuty unaocznia jedynie zakres problemów powstałych w związku z tą sytuacją i słuŜyć ma całkowitemu wyjaśnieniu przyczyn tych nieprawidłowości. Wnioskodawca stwierdził przy tym, iŜ to Prezes Urzędu jest gospodarzem postępowania i to jego ustalenia w efekcie decydują, które kwestie podniesione przez stronę stanowią zagroŜenie chronionej przez niego konkurencji na rynku w stopniu wymagającym uregulowania decyzją . Spółka stwierdziła równieŜ, iŜ nie ma dowodu na to, czy bezkrytyczne przyjmowanie przez Gminę oczywiście za wysokich cen w miejsce ich negocjowania albo negacji lub np. działania w ramach postępowania antymonopolowego. Jeśli podstawy takiej akceptacji będą wskazywały na raŜącą niestaranność w ocenie rzeczywistej wartości pracy biegłego i lekkomyślność w zlecaniu z wysokim prawdopodobieństwem celowego działania – zachowanie takie będzie się jawić jako podstawa odrębnego zarzutu . Wnioskodawca zaznaczył, iŜ decyzja Nr RKT-33/2001, którą przywoływał w swoim wniosku dotyczy stosunków Skarb Państwa - Gmina – Spółka, natomiast niniejszy wniosek stosunków Federacja – Gmina – Skarb Państwa, a więc innego poziomu tego samego problemu. Zawarte we wniosku zarzuty dotyczące kwestii stawek rzeczoznawców nie były 5 przedmiotem rozpoznania i orzekania w decyzji Nr RKT-33/2001. Jest – zdaniem Wnioskodawcy – oczywiste, iŜ nie wystarcza dla uznania ich za przedmiot rozpoznania fakt podniesienia takiego zarzutu skoro nie wspomniano o nich w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu. Uznanie zatem tej kwestii jako rozstrzygniętej pozbawi Spółkę moŜliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej mierze, a postępowanie przed Sądem Antymonopolowym nie moŜe stanowić substytutu postępowania dowodowego przed Prezesem Urzędu. Wyjaśniając swoje zarzuty w zakresie art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Wnioskodawca stwierdził, iŜ w efekcie opisywanej sytuacji ograniczony jest zbyt nieruchomości, a te stojąc od lat odłogiem nie stają się przedmiotem realizacji postępu technicznego i inwestycji, bowiem sztucznie wstrzymano mechanizm oŜywiający podaŜ i dostępność ich dla potencjalnych nabywców-inwestorów . Podział rynku wynika natomiast – w opinii Wnioskodawcy – ze sztywnych cen wycen narzuconych przez Federację, akceptowalnych tylko dla bogatej (rozrzutniejszej?) Gminy, a nieosiągalny dla biedniejszego (rozwaŜniejszego?) Skarbu Państwa, w efekcie czego ta sama formalnie sytuacja uŜytkownika wieczystego gruntów Skarbu Państwa jest inna niŜ tegoŜ gruntów Gminy . Wnioskodawca skonkretyzował równieŜ, iŜ w sugerowanym wnioskiem porozumieniu ograniczającym konkurencję bierze udział dwóch przedsiębiorców: Federacja i Gmina, a polega ono na celowej akceptacji cen mimo świadomości ich zawyŜania, co eliminuje z podaŜy na rynku znaczne ilości gruntów Skarbu Państwa skutkując podniesieniem wartości rynkowej gruntów w ogóle - w tym i Gminy, bowiem wycena opiera się na faktycznie dokonanych transakcjach. Wnioskodawca zaznacza przy tym, iŜ trudno mówić o dyktacie cen ze strony ze strony Federacji, skoro z wyłącznych dwóch podmiotów zlecających na rynku jeden zaakceptował ceny, a drugi nie, cóŜ to bowiem za dyktat, którego moŜna nie honorować (pismo uzupełniające Wnioskodawcy wniesione do Urzędu w dniu 28 stycznia 2002r.). Uzupełniając dodatkowo materiał dowodowy przez siebie przekazany, Spółka pismem z dnia 1 marca 2002r. podkreśliła ponownie, iŜ kwestie związane ze stawkami rzeczoznawców nie były dotychczas w Ŝadnej mierze przedmiotem postępowania przed Prezesem Urzędu, bowiem uznano, Ŝe kwestie te powinny być przedmiotem odrębnego wniosku. Spółka podkreślając właściwość Delegatury w Warszawie do rozpatrywania złoŜonego wniosku wskazała równieŜ, iŜ opisywane praktyki ograniczające konkurencję mają miejsce wszędzie, choć z uwag na specyfikę Katowic skutki te raŜą najbardziej . Zdaniem Spółki, Śląskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych – a raczej jego członkowie – stosowali tylko uchwałę Federacji, jako Ŝe byli nią związani. Próba stawiania zarzutu pojedynczym rzeczoznawcom, a nawet całemu stowarzyszeniu lokalnemu jest nieuzasadniona. Wnioskodawca argumentuje, iŜ odrębną sprawą moŜe być w przyszłości efekt ustaleń niniejszego postępowania, jeśli zostanie w nim stwierdzony fakt, iŜ mimo uchylenia uchwał – owe zawyŜone stawki minimalne są konsekwentnie stosowane nadal w związku z jakimś bardziej lub mniej sformalizowanymi ustaleniami wewnętrznymi w lokalnym stowarzyszeniu na określonym rynku . Obecnie jednak nie zgromadzono na to wystarczających dowodów, natomiast działania Federacji są – według Spółki – potwierdzone prawomocną decyzją. Wnioskodawca podnosi dodatkowo, iŜ analizy wymagają równieŜ kwestie faktu i sposobu rzeczywistego stosowania uchwał w praktyce, w tym równieŜ występowania – lub nie – przypadków negocjowania ich w istotnym zakresie w dół. Jeśli – zdaniem Wnioskodawcy – stwierdzono by, iŜ istniała znacząca część przypadków, w których biegli – mimo treści uchwały – stosowali stawki istotnie niŜsze, to oznaczałby to, iŜ reprezentant Skarbu Państwa 6 mógł dokonywać wielu więcej wycen, negocjując stawki, a nie czynił tego z jedynie sobie wiadomych powodów. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwaŜył, co następuje. Analiza wniosku o wszczęcie postępowania wskazywała, iŜ przedmiotem przedstawianych przez Wnioskodawcę zarzutów jest naruszenie przez Gminę Katowice art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, naruszenie przez Federację art. 5 oraz art. 8 ww. ustawy oraz naruszenie przez Gminę i Federację art. 5 ustawy. Prezes Urzędu w piśmie skierowanym do Wnioskodawcy przedstawił swoje wątpliwości, w aspekcie art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, odnośnie przedstawionych przez Wnioskodawcę argumentów mających świadczyć o słuszności tak postawionych zarzutów. Zgodnie z brzmieniem art. 84 ust. 2 wniosek o wszczęcie postępowania antymonopolowego wnosi się na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz podaniem podstawy prawnej, z kopiami w liczbie umoŜliwiającej ich przekazanie pozostałym stronom postępowania. Wnioskodawca jest obowiązany uprawdopodobnić naruszenie przepisów ustawy. Prezes Urzędu wskazywał równieŜ na wątpliwości, jakie budzi skierowanie odrębnego zarzutu przeciwko Gminie Katowice wobec wydanej w dniu 31 października 2001r. przez Delegaturę UOKiK w Katowicach decyzji Nr RKT – 33/2001, która zawiera rozstrzygnięcie postępowania antymonopolowego prowadzonego w tym zakresie przeciwko Gminie Katowice. Treść pism uzupełniających wskazuje, iŜ przedstawienie przez Wnioskodawcę zarzutów naduŜywania przez Gminę Katowice pozycji dominującej na rynku miało unaocznić jedynie zakres problemów powstałych w związku z tą sytuacją i słuŜyć całkowitemu wyjaśnieniu przyczyn tych nieprawidłowości . Wnioskodawca stwierdził jednoznacznie, iŜ przedmiotem niniejszego wniosku jest zawyŜanie stawek przy zwieraniu przy zawieraniu umowy o wycenę przez (...) Federację za bezkrytyczną (...) akceptacją Gminy . Tym samym Prezes Urzędu uznaje, za oczywiste i nie podlegające dyskusji, iŜ zarzuty naruszenia przez Gminę Katowice art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stawiane we wniosku zostały juŜ rozpatrzone w decyzji Nr RKT-33/2001 i nie mogą stać się przedmiotem kolejnego postępowania przez Prezesem Urzędu. W związku z powyŜszym niniejsza decyzja Prezesa Urzędu odnosi się do postawionych przez Wnioskodawcę zarzutów naruszenia przez Federację art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, naruszenia przez Federację oraz Gminę art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, a takŜe naruszenia przez Federację art. 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Praktyki ograniczające konkurencję ujawniają się na rynku właściwym. Ich istotą jest zawarcie porozumienia lub naduŜywanie pozycji dominującej na rynku (siły rynkowej) – ograniczenie przez przedsiębiorcę samodzielności pozostałych uczestników rynku i wymuszenie, aby uczestniczyli w obrocie na zasadach im narzuconych i mniej korzystnych niŜ by to wynikało z działania nieskrępowanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. Dlatego teŜ ustalenie rynku właściwego dla danej sprawy to konieczny warunek zastosowania przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Kwestia metodyki wyznaczenia rynku właściwego ma istotne znaczenie dla poprawnego stosowania przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z zaleceniami orzecznictwa antymonopolowego, europejskiego ustawodawstwa antymonopolowego oraz zgodnie z orzecznictwem Trybunału Wspólnot Europejskich naleŜy zmierzać do takiej 7 segmentacji sfery obrotu, aby w oparciu o przyjęte kryteria wyodrębnić moŜliwie wąsko zakreślony rynek. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez rynek właściwy rozumie się rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące róŜnice cen i koszty transportu panują zbliŜone warunki konkurencji. Rynek odnosi się więc przedmiotowo do wszystkich wyrobów (usług) jednego rodzaju, które ze względu na swoje szczególne właściwości odróŜniają się od innych wyrobów (usług) w taki sposób, Ŝe nie istnieje moŜliwość dowolnej ich zamiany. W niniejszej sprawie rynkiem właściwym pod względem produktowym jest rynek usług sporządzania operatów szacunkowych (wycen nieruchomości). Wyznaczenia natomiast rynku właściwego pod względem geograficznym moŜe powodować pewne wątpliwości. RozwaŜając ustalenie rynku właściwego terytorialnie Prezes Urzędu brał pod uwagę stwierdzenie Wnioskodawcy, iŜ zakładać naleŜy, iŜ zarzucane praktyki mają miejsce na terenie całego kraju. NaleŜy zauwaŜyć, iŜ Wnioskodawca opiera się jedynie na doświadczeniach z terenu Gminy Katowice i nie przedstawia Ŝadnych argumentów świadczących o powszechności opisywanego zjawiska. Niemniej istotne jest, iŜ działania Federacji z samej swej istoty mogą mieć charakter ogólnokrajowy, a ewentualne praktyki ograniczające konkurencję na jednym z rynków lokalnym oddziaływują na cały kraj. Zdaniem Prezesa jednak, przy rozpatrywaniu niniejszego wniosku kwestia definitywnego ustalenia rynku właściwego nie ma decydującego znaczenia, a to ze względów, o którym mowa poniŜej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zakazane są porozumienia, których celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym. W szczególności zakazane są porozumienia polegające na: ustalaniu, bezpośrednio lub pośrednio, cen i innych warunków zakupu lub sprzedaŜy towarów (art. 5 ust. 1 pkt 1), ograniczaniu lub kontrolowaniu produkcji lub zbytu oraz postępu technicznego lub inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 2), podziale rynku zbytu lub zakupu (art. 5 ust. 1 pkt 3). Porozumienia ograniczające konkurencję są jednym z najbardziej typowych zachowań przedsiębiorców lub ich związków podejmowanych w celu ograniczenia konkurencji na rynku. Ich istotą jest kolektywne zachowanie przedsiębiorców lub ich związków, którego celem lub skutkiem jest wyłączenie, ograniczenie lub istotne zniekształcenie konkurencji. W porozumieniach bierze zatem udział grupa przedsiębiorców, współdziałających ze sobą z zamiarem osiągnięcia celu zakazanego ustawą (por. S. Gronowski “Ustawa antymonopolowa. Komentarz” Wydanie 2 Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1999, str. 78,79, 160). Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 4 pkt 4 określa porozumienia jako: a) umowy zawierane między przedsiębiorcami, między związkami przedsiębiorców oraz między przedsiębiorcami i ich związkami albo niektóre postanowienia tych umów, b) uzgodnienia dokonane w jakiejkolwiek formie przez dwóch lub więcej przedsiębiorców lub ich związki, c) uchwały lub inne akty związków przedsiębiorców lub ich organów statutowych. W pierwszej kolejności naleŜy zatem rozstrzygnąć w przedmiotowej sprawie, jaki charakter miałyby mieć zarzucane przez Wnioskodawcę porozumienia, tak w przypadku 8 porozumienia ograniczającego konkurencję zarzucanego Federacji, jak i porozumienia zarzucanego Federacji i Gminie. Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jest istniejącym od maja 1994r. dobrowolnym związkiem samorządnych organizacji posiadających osobowość prawną jako stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych lub rzeczoznawców nieruchomości (§ 2 statutu), jest organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną działającą z upowaŜnienia, na rzecz i w interesie skonfederowanych stowarzyszeń (§ 3 statutu). Aktualnie skupia 28 stowarzyszeń, których członkami są rzeczoznawcy majątkowi. Zdaniem Wnioskodawcy, Federacja jest podmiotem stosującym praktyki w drodze wydania – wiąŜącej pod rygorem dyscyplinarnym wszystkich członków - uchwał o stawkach minimalnych (pismo uzupełniające z dnia 1 marca 2002r.), przy czym treścią zarzutu Wnioskodawcy jest powodowanie zniekształceń relacji rynkowych poprzez pobieranie zawyŜonych cen przez Federację. Wnioskodawca powołuje się przy tym na decyzję Nr RWA-21/2000 z dnia 20 września 2000r. NaleŜy więc zwrócić uwagę, co Prezes Urzędu uczynił juŜ w piśmie do Wnioskodawcy z dnia 17 stycznia 2002r., iŜ decyzją Nr RWA- 21/2000 nakazał w ww. decyzji PFSRM zaniechanie praktyki monopolistycznej stanowiącej porozumienie polegające na ustalaniu minimalnych stawek wynagrodzeń (cen) za sporządzanie operatów szacunkowych dla najczęściej wycenianych nieruchomości, zawarte w formie: - uchwały podjętej przez Radę Krajową PFSRM, umoŜliwiającej Radzie Krajowej PFSRM określanie minimalnych stawek wynagrodzeń za czynności rzeczoznawcy majątkowego (Standard Zawodowy II.1 pkt 5.4); - uchwały wydanej na podstawie ww. Standardu Zawodowego II.1 pkt 5.4, ustalającej minimalne stawki wynagrodzeń rzeczoznawców majątkowych za sporządzanie operatów dla najczęściej wycenianych nieruchomości. W uzasadnieniu ww. sentencji Prezes Urzędu podniósł, iŜ Federacja nie ma kompetencji wynikających z przepisów prawa do ustalania minimalnych stawek wynagrodzenia rzeczoznawców majątkowych za sporządzanie operatów szacunkowych. Ceny za usługi wyceny nieruchomości mają bowiem charakter cen umownych, ustalane są w drodze uzgodnienia przez strony zawierające umowę. Stawki wynagrodzeń rzeczoznawców, a zatem cena usługi sporządzania operatu szacunkowego winna być ustalana jedynie przez mechanizmy rynkowe. Jakiekolwiek cenniki, czy to zalecane czy wzorcowe są absolutnie sprzeczne z zasadami konkurencji i prowadzą do deformacji mechanizmu rynku. Prezes Urzędu jednak w ww. decyzji zakwestionował dokonanie w drodze uchwał związku przedsiębiorców “pozarynkowe” ustalanie cen minimalnych, nie oceniał natomiast – wbrew opinii Wnioskodawcy - ani wysokości stosownych przez rzeczoznawców stawek ani nie wypowiadał się co do uzgadniania pomiędzy przedsiębiorcami stosowanych cen. Rozstrzygnięcie to zatem nie dotyczy przedmiotu niniejszego zarzutu stawianego przez Wnioskodawcę. Co więcej uchwały zakwestionowane przez Prezesa Urzędu zostały juŜ w trakcie postępowania uchylone. Wnioskodawca natomiast nie uprawdopadabnia w Ŝadnym razie, iŜ zostały dokonane pomiędzy rzeczoznawcami ustalenia w jakiejkolwiek innej formie, dopuszczając jedynie moŜliwość, iŜ być moŜe w trakcie postępowania zostanie stwierdzony fakt jakiś bardziej lub mniej sformalizowanych ustaleń wewnętrznych w lokalnym Stowarzyszeniu, na określonym rynku , przy czym - uporczywie twierdzi, iŜ przyczyną zarzucanych działań są właśnie te uchylone juŜ uchwały ( vide : pismo z dnia z dnia 1 marca 2002r. str. 2). Prezes Urzędu po analizie przedstawionego przez Wnioskodawcę materiału nie znajduje zatem podstaw dla uznania zarzutu stosowania przez Federację praktyki ograniczającej stanowiącej porozumienie za uzasadniony. 9 Zawarcia porozumienia pomiędzy Federacją a Gminą Wnioskodawca upatruje w celowej akceptacji (przez Gminę) cen (proponowanych przez Federację) mimo świadomości ich zawyŜania ( vide : pismo uzupełniające datowane na dzień 16 stycznia 2002r.), a zatem w dokonanym uzgodnieniu przez dwóch lub więcej przedsiębiorców lub ich związki. Zdaniem Prezesa Urzędu, zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. KaŜde porozumienie zakłada element “dogadywania się”, dobrowolności stron, wreszcie istnienia zamiaru nawiązania takiego porozumienia, w tej czy innej formie. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek upowaŜniających do przypisania Gminie woli zawarcia takiego porozumienia, a jedynie poddanie się ofercie Federacji. Co więcej, jeŜeli – zgodnie z logiką prezentowaną przez Wnioskodawcę – Gmina odmówiłaby przyjęcia stawek za dokonanie operatów szacunkowych (wycen nieruchomości), to poziom podaŜy nieruchomości uległby dalszemu obniŜeniu powodując kolejną zwyŜkę opłat za uŜytkowanie wieczyste przy czym brak jest podstaw do domniemania, iŜ spowodowałoby to obniŜenie stawek za wyceny nieruchomości przez rzeczoznawców. Akceptowanie przez Gminę stawek proponowanych przez Federację bez nawet prób negocjacji ich wysokości, o ile nie miały one uzasadnienia ekonomicznego, a zatem o ile – jak chce tego Wnioskodawca – były one zawyŜone, moŜe co najwyŜej zostać zakwalifikowane jako niegospodarność, ale w Ŝadnym wypadku jako naruszenia prawa antymonopolowego. O braku przesłanek przemawiających za moŜliwością postawienia Gminie i Federacji zarzutu zawarcia porozumienia ograniczającego konkurencję świadczy równieŜ stwierdzenie Wnioskodawcy, iŜ jeśli stwierdzono by, Ŝe istniała znacząca część przypadków, w których rzeczoznawcy stosowali stawki istotnie niŜsze, to oznaczałby to, iŜ reprezentant Skarbu Państwa mógł dokonywać wielu więcej wycen, negocjując stawki, a nie czynił tego z jedynie sobie wiadomych powodów (pismo z dnia 1 marca 2002r.). Tym samym Wnioskodawca sam nie widzi jednoznacznych faktów uprawdopadabniających zawarcie porozumienia pomiędzy Gminą a Federacją. W odniesieniu do porozumień ograniczających konkurencję, współdziałanie jego uczestników, wymierzone przeciwko innym uczestnikom rynku jest istotnym elementem bezprawnego zachowania. Inaczej mówiąc, jeŜeli takiego współdziałania nie ma, a w szczególności do zawarcia określonej umowy doszło w następstwie dyktatu podmiotu dominującego na rynku, który ograniczył samodzielność drugiej strony umowy, mamy do czynienia nie tyle z porozumieniem ograniczającym konkurencję, ile z indywidualną praktyką podmiotu dominującego, realizowaną w formie czynności prawnej (por. wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 15 marca 1995r. sygn. akt XVII Amr 66/94). Nie moŜna zatem w Ŝadnym wypadku przypisać stosunkom łączącym Gminę i Federację charakteru porozumienia ograniczającego konkurencję. Prezes Urzędu nie widzi równieŜ podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego po zarzutem stosowania przez Federację praktyki ograniczającej konkurencję określonej w art. 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, który Wnioskodawca skonkretyzował jako narzucanie stosowania nieuczciwych nadmiernie wygórowanych cen - a zatem naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, i w konsekwencji przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji – a zatem naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Spółka w swoim wniosku, uzasadniając zarzuty wskazuje, iŜ z informacji będących w jej posiadaniu wynika, iŜ ceny rzeczoznawców od 1999 do 2000 roku wzrosły co najmniej o kilkadziesiąt procent. JednakŜe Wnioskodawca nie przedstawia argumentów mogących świadczyć o tym, iŜ ceny, nawet wysokie, mają charakter zawyŜony. Na poparcie swojego stanowiska powołuje się natomiast na uzasadnienie decyzji Nr RWA-21/2000, która 10 to decyzja, o czym mowa juŜ była szerzej w niniejszej decyzji, nie dotyczyła kwestii wysokości cen stosowanych przez Federację. Zwraca uwagę, iŜ Wnioskodawca równieŜ nie jest przekonany o tym, iŜ stawki proponowane przez Federację a zaakceptowane przez Gminę Katowice są rzeczywiście zawyŜone. Jak bowiem inaczej moŜna wytłumaczyć następujące spostrzeŜenie Wnioskodawcy: stwierdzenie (przez Prezesa Urzędu), Ŝe stawki nie przekraczały dolnego limitu stawek minimalnych (ustalonych przez Federacje uchwałą, która została uznana za naruszenie prawa antymonopolowego prawomocną decyzją Nr RWA-21/2000) będzie oczywistym dowodem stosowania bezprawnej uchwały, jeśli natomiast wykazane zostanie, iŜ na rynku stosowano stawki znacznie niŜsze – stanowisko wobec tego faktu będzie musiał zająć ten, który zdecydował o zaniechaniu wycen gruntów Skarbu Państwa w Katowicach (pismo z dnia 1 marca 2002r.). Trudno równieŜ uznać za uzasadniony zarzut narzucania nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych cen, postawiony Federacji w aspekcie oferowanych stawek za dokonanie wycen nieruchomości, skoro Spółka jednocześnie wnioskuje o przeprowadzenie dowodu z wywiadu w Ministerstwie Skarbu i Komisji Rewizyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach “czy badano moŜliwość negocjacji cen lub poszukiwania tańszych oferentów na przykład w drodze przetargu (pismo datowane na dzień 16 stycznia 2002r.) – co sugeruje istnienie ofert konkurencyjnych. WaŜąc zasadność zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie moŜna pominąć, iŜ jedną z przesłanek niezbędnych dla stwierdzenia praktyki z ww. artykułu jest narzucanie cen przez podmiot (bądź kilka podmiotów) dominujący na rynku. Prezes Urzędu w niniejszej decyzji celowo posługuje się sformułowaniem “ceny oferowane przez Federację”, w miejsce funkcjonującego we wniosku Spółki “cen narzucanych przez Federację”. Brak jest podstaw do stwierdzenia, iŜ stawki opłat za dokonanie operatów szacunkowych były przez Federację, a takŜe poszczególnych rzeczoznawców narzucane. Gmina akceptowała stawki za dokonanie wyceny nieruchomości, nie próbując ich nawet – jak wynika z wniosku Spółki – negocjować. Świadczy o tym równieŜ logiczny wywód Wnioskodawcy iŜ, trudno mówić o dyktacie cen ze strony Federacji skoro z wyłącznych dwóch podmiotów zlecających na rynku (Gmina i Skarb Państwa) jeden zaakceptował ceny, a drugi nie (...), cóŜ to bowiem za dyktat którego moŜna nie honorować (pismo datowane na dzień 16 stycznia 2002r.). Z uwagi na fakt, iŜ brak jest uzasadnienia dla postawienia Federacji zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w konsekwencji brak jest równieŜ podstaw dla wszczęcie postępowania w sprawie stosowania przez Federację praktyki ograniczającej konkurencję, określonej w art. 8 ust. 2 pkt 5, polegającej na naduŜywaniu pozycji dominującej na rynku poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji, która – zgodnie z treścią wniosku Spółki – stanowić miała nijako następstwo narzucania nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych cen. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes Urzędu moŜe, w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania antymonopolowego, jeŜeli w sposób oczywisty z zawartych we wniosku oraz posiadanych przez Prezesa Urzędu informacji wynika, iŜ nie naruszono zakazu określonego w art. 5, w zakresie niewyłączonym na podstawie art. 6 i 7, lub zakazu określonego w art. 8. Jak wykazano w niniejszej decyzji z zawartych we wniosku oraz w pismach uzupełniających, a takŜe w oparciu o posiadane przez Prezesa UOKiK informacje wynika, iŜ w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a wniosek Spółki jest oczywiście bezzasadny. 11 Wobec powyŜszego orzeka się, jak w sentencji. Od decyzji niniejszej przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem niniejszej Delegatury. Z up. Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Otrzymuje: Pan Paweł Koehler Pełnomocnik spółki Castorama Polska Sp. z o.o. KOEHLER RAK KUROWSKI Biura Prawne ul. Sobieskiego 8A/2 40-082 Katowice