RWR-30/2013

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA WE WROCŁAWIU 50-413 Wrocław, ul. Walońska 3-5 tel.(071)34 05 920, fax (071)34 05 922 e-mail: wroclaw@uokik.gov.pl RWR 61-16/13/JB Wrocław, 18 października 2013 r. DECYZJA RWR 30/2013 I. Na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.) oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 107 poz. 887), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, wszczętego z urzędu przeciwko przedsiębiorcy Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji ,,DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl. - działając w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznaje się za praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów, bezprawne pobieranie przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji ,,DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl., od osób chcących przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej na terenie gminy Ząbkowice Śl., następujących opłat za czynności administracyjno – techniczne, które nie zostały uwzględnione w katalogu warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej, wynikającym z art. 15. ust. 4 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.): • za wydanie wstępnego zapewnienia dostawy wody i/lub odbioru ścieków, • za wydanie warunków technicznych dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej i deszczowej, • za uzgodnienie projektu dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej, • za odbiór końcowy przyłączy wod.-kan. co stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i nakazuje zaniechanie jej stosowania. II. Na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 107 poz. 887), ), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, wszczętego z urzędu przeciwko przedsiębiorcy Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji ,,DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl. - działając w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, 2 nakłada się na Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji ,,DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl., karę pieniężną w wysokości 9 930, 36 zł. (słownie złotych: dziewięć tysięcy dziewięćset trzydzieści 36/100), z tytułu naruszenia zakazu określonego w art. 24 ust. 1 i ust 2 ww. ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w zakresie opisanym w pkt I sentencji niniejszej decyzji, płatną do budżetu państwa. UZASADNIENIE W dniu 27 lutego 2013 r. do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura we Wrocławiu wpłynęło od Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Ząbkowicach Śląskich zawiadomienie o podejrzeniu naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji ,,DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl. Po przeanalizowaniu informacji zawartych w ww. piśmie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej również jako ,,Prezes Urzędu” lub ,,Prezes UOKiK”) uznał, iż w celu wyjaśnienia podniesionych zarzutów należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie wstępnego ustalenia, czy działalność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji ,,DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl. w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków może stanowić naruszenie przepisów ww. ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (sprawa RWR 400-4/13/JB). W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w cenniku usług dodatkowych świadczonych przez ww. Spółkę znajdują się m.in. następujące opłaty za czynności administracyjno - techniczne związane z przyłączeniem się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Ząbkowice Śl. (w zł. netto): - za wstępne zapewnienia dostawy wody i/lub odbioru ścieków – 50 zł., - za wydanie warunków technicznych dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej i deszczowej – 65 zł., - za uzgodnienie projektu dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej – 45 zł., - za odbiór końcowy przyłączy wod.-kan. – 46,20 zł. W związku z powyższym - Postanowieniem nr 146/2013 z dnia 18 lipca 2013 r. - Prezes Urzędu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podejrzenia stosowania przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji ,,DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl. praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, o których stanowi art. 24 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, polegających na bezprawnym pobieraniu, od osób chcących przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej na terenie gminy Ząbkowice Śl., następujących opłat za czynności administracyjno – techniczne, które nie zostały uwzględnione w katalogu warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej, wynikającym z art. 15. ust. 4 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.): • za wydanie wstępnego zapewnienia dostawy wody i/lub odbioru ścieków, • za wydanie warunków technicznych dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej i deszczowej, • za uzgodnienie projektu dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej, • za odbiór końcowy przyłączy wod.-kan. (dowód: Postanowienie nr 146/2013 z dnia 18 lipca 2013 r. karta 1 ) 3 W trakcie postępowania Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji ,,DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl. (dalej również jako ,,PWiK DELFIN” lub ,,Spółka”) odniosło się do postawionych jej zarzutów stwierdzając, iż pobieranie kwestionowanych opłat jest zasadne i nie stanowi praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zdaniem Spółki stosowanie wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci, w skład których wchodzą: - wydanie wstępnego zapewnienia dostawy wody i/lub odbioru ścieków (dokument wymagany do uzyskania pozwolenie na budowę), - wydanie warunków technicznych dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej i deszczowej (dokument wymagany do uzyskania pozwolenie na budowę), uwzględnione zostało w § 44 ust. 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Ząbkowice Śl., wprowadzonego Uchwałą nr I/1/2006 Rady Miejskiej w Ząbkowicach z dnia 3 lutego 2006 r. i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 6 marca 2006r. (Nr 49, poz. 786), który stanowi akt prawa miejscowego. Opłata za uzgodnienie projektu dotyczy osób, które są na początku procesu inwestycyjnego i dopiero rozpoczęły etap wykonania projektu przyszłej nieruchomości. Uzgodnienie projektu nie dotyczy więc – zdaniem Spółki – odbiorcy, o którym stanowi przepis art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858). Natomiast opłata za odbiór końcowy przyłączy wod.-kan. stanowi opłatę, o której mowa jest w par. 5 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886, dalej również jako: „rozporządzenie taryfowe”) i związana jest z ponoszonymi kosztami prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Stąd stanowisko Spółki, iż stosowanie kwestionowanych opłat jest zgodne z obowiązującym prawem i nie narusza zbiorowych interesów konsumentów. (dowód: karta 11) Przedsiębiorca został powiadomiony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz prawie do zapoznania się z aktami postępowania. Nie skorzystał z tego uprawnienia. (dowód: karta30) I. Prezes Urzędu ustalił następujący stan faktyczny: 1. PWiK „DELFIN” Sp. z o.o. z siedzibą w Ząbkowicach Śl. zostało zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej we Wrocławiu, IX Wydział Gospodarczy KRS w dniu 24 grudnia 2002 r. pod numerem 0000145029 jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Do podstawowych zadań Spółki należy świadczenie usług w zakresie m.in.: • poboru i uzdatniania wody; • działalności usługowej związanej z rozprowadzaniem wody; 4 • odprowadzania i oczyszczania ścieków; • badań i analiz technicznych; • wykonywania instalacji wodno-kanalizacyjnych. Spółka prowadzi działalność na terenie gminy Ząbkowice Śląskie (na podstawie zezwolenia wydanego przez Zarząd Miasta i Gminy Ząbkowice Śląskie-Decyzja z dnia 8 sierpnia 2002 r. o Nr 1/2002) i jest jedynym tego typu przedsiębiorcą (100% udziału w rynku). Głównym i jedynym udziałowcem Spółki jest Gminy Ząbkowice Śląskie. (dowód: karta 3 ). 2. Na terenie gminy Ząbkowice Śl. obowiązuje Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków wprowadzony Uchwałą nr I/1/2006 Rady Miejskiej w Ząbkowicach z dnia 3 lutego 2006 r. – zwany dalej „Regulaminem”. (dowód: karta 3, 17). 3. Zgodnie z § 42 Regulaminu Osoba ubiegająca się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci składa wniosek o przyłączenie. Przedsiębiorstwo jest zobowiązane przygotować i udostępnić odpowiedni wzór wniosku § 43 ust. 2 Regulaminu). (dowód: karta 23 odwrót). 4. W myśl § 44 ust. 1 Regulaminu ,,jeżeli są spełnione warunki techniczne, umożliwiające podłączenie nieruchomości do sieci, Przedsiębiorstwo w terminie do 30 dni od otrzymania prawidłowego wypełnionego wniosku, o którym mowa w par. 42 wraz z kompletem załączników, wydaje osobie ubiegającej się o podłączenie nieruchomości, dokument pod nazwą ,,Warunki przyłączenia do sieci”. W razie braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci Przedsiębiorstwo w terminie 21 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w par. 42, informuje o tym osobę ubiegającą się o podłączenie, wskazując wyraźnie na powody, które uniemożliwiają podłączenie”. Natomiast § 44 ust. 4 Regulaminu stanowi, iż ,,wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie ,,Warunków przyłączenia do sieci” winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom przygotowania dokumentu”. (dowód: karta 23 odwrót, 24). 5. W cenniku usług Spółki – wprowadzonym Zarządzeniem Prezesa Zarządu PWiK nr 6/2008 z dnia 31 grudnia 2008 r. – obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2011 r. znajdują się m.in. następujące opłaty za czynności administracyjno- techniczne związane z przyłączeniem się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Ząbkowice Śl. (w zł. netto): - za wstępne zapewnienia dostawy wody i/lub odbioru ścieków – 50 zł., - za wydanie warunków technicznych dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej i deszczowej – 65 zł., - za uzgodnienie projektu dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej – 45 zł., - za odbiór końcowy przyłączy wod.-kan. – 46,20 zł. (dowód: karty 5, 14). 5 II. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, Prezes Urzędu zważył, co następuje: Naruszenie zbiorowego interesu konsumentów . Podstawą do rozstrzygania sprawy w oparciu o przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej również jako ,,ustawa o ochronie (…)” ) jest uprzednie zbadanie przez Prezesa Urzędu, czy w danej sprawie zagrożony został interes publicznoprawny. Stwierdzenie, że to nastąpiło pozwala na realizację celu tej ustawy, wskazanego w art. 1 ust. 1, zgodnie z którym „Ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów”. Zdaniem Prezesa Urzędu rozpatrywana sprawa ma charakter publicznoprawny, albowiem wiąże się z ochroną interesu wszystkich konsumentów, którzy są lub w przyszłości będą klientami Spółki. Interes publicznoprawny przejawia się także w postaci zbiorowego interesu konsumentów. Innymi słowy - naruszenie zbiorowego interesu konsumentów jest równoznaczne z naruszeniem interesu publicznoprawnego. Mówiąc o „zbiorowym interesie konsumentów” należy zaznaczyć, iż ustawa o ochronie (…) nie podaje jego definicji, wskazując jednak w art. 24 ust. 3, że nie jest nim suma indywidualnych interesów konsumentów. O tym, czy naruszony został interes zbiorowy, nie zawsze przesądza kryterium ilościowe, ponieważ niekiedy jeden ujawniony przypadek naruszenia prawa konsumenta może być przejawem często lub nawet powszechnie stosowanej praktyki naruszającej interes zbiorowy. W niniejszej sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z naruszeniem praw licznej grupy konsumentów, obecnych i przyszłych klientów Spółki, którzy korzystają lub zamierzają korzystać z jego usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Tak więc, w rozpatrywanym stanie faktycznym zachowanie uczestnika nie dotyczy interesów poszczególnych osób, których sprawy mają charakter jednostkowy, indywidualny i nie dający się porównać z innymi, lecz mamy do czynienia z naruszonymi uprawnieniami określonego kręgu konsumentów, których sytuacja jest identyczna i wspólna dla całej, licznej grupy obecnych i przyszłych kontrahentów przedsiębiorcy. Zatem uzasadnione było w niniejszej sprawie podjęcie przez Prezesa Urzędu działań przewidzianych w ustawie o ochronie (…) . Oznaczenie przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie (…) , pod pojęciem przedsiębiorcy należy rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także a) osobę fizyczną, osobę prawną, oraz jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (…). Natomiast art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. 2013.672 ze zm.) [zwanej dalej: ustawą o swobodzie działalności ], definiuje działalność gospodarczą jako zarobkową działalność wytwórczą, handlową, budowlaną, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, a także działalność zawodową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ww. ustawy o swobodzie działalności jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym 6 imieniu działalność gospodarczą. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Spółka jest spółką prawa handlowego i prowadzi działalność gospodarczą na podstawie wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS pod numerem 0000145029. A zatem - w świetle powyższego – jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie (…) . Oznacza to, iż przepisy tej ustawy odnoszą się do Spółki wprost. Przesłanki naruszenia art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W ramach niniejszego postępowania Spółce postawiono zarzut stosowania niezgodnych z prawem praktyk, naruszających zbiorowe interesy konsumentów, o których stanowi art. 24 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie (…) . Polegają one na bezprawnym pobieraniu, od osób chcących przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej na terenie gminy Ząbkowice Śl., następujących opłat za czynności administracyjno – techniczne, które nie zostały uwzględnione w katalogu warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej wynikającym z art. 15. ust. 4 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) : • za wydanie wstępnego zapewnienia dostawy wody i/lub odbioru ścieków, • za wydanie warunków technicznych dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej i deszczowej, • za uzgodnienie projektu dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej, • za odbiór końcowy przyłączy wod.-kan. Art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie (…) stanowi, iż „Zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. ”, natomiast art. 24 ust. 2 określa, iż „Przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy, w szczególności: 1) stosowanie postanowień wzorców umów, które zostały wpisane do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone, o którym mowa w art. 479 45 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (…); 2) naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji; 3) nieuczciwe praktyki rynkowe lub czyny nieuczciwej konkurencji.” Praktyką o której mowa w art. 24 ust. 2 może być zatem każde zachowanie (działanie, zaniechanie) przedsiębiorcy, jeśli ma ono charakter bezprawny, a ponadto godzi w zbiorowe interesy konsumentów . Wskazane w przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie (…) praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów mają jedynie przykładowy charakter. Nie wyczerpują one zachowań przedsiębiorców, które mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające przepis art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie (…) . Oprócz praktyk wskazanych bezpośrednio przez ustawodawcę w ustawie o ochronie (…), „ za praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów można uznać zachowania naruszające przepisy innych ustaw, które nakładają na przedsiębiorcę określone obowiązki względem konsumenta. Zdaniem Sądu Najwyższego zachowania takie (…) stanowią bowiem jednocześnie zachowania bezprawne i skutkują zniesieniem, ograniczeniem lub zniekształceniem praw konsumentów, wpływając tym samym na chronioną przez przepis obowiązującego prawa sferę ich interesów ” 1 1 Uchwała SN z dnia 13 lipca 2006 r. (sygn. akt III SZP 3/06), OSNP 2007/1-2/35. 7 Aby doszło do naruszenia przez Spółkę ww. przepisów ustawy o ochronie (…) muszą więc kumulatywnie zostać spełnione dwie przesłanki: 1) bezprawność działań przedsiębiorcy, 2) godzenie tymi działaniami w zbiorowy interes konsumentów. Ad. 1) Bezprawność jest to sprzeczność zachowania z przepisami prawa oraz z zasadami współżycia społecznego. Chodzi więc o sprzeczność z szeroko rozumianym porządkiem prawnym jako całością. Pojęcie porządek prawny obejmuje nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej, a także nakazy i zakazy wynikające z norm moralnych i obyczajowych określanych jako zasady współżycia społecznego. Bezprawność jest czynnikiem o charakterze obiektywnym, niezależnym od wystąpienia szkody, czy od zamiaru podmiotu dopuszczającego się działań bezprawnych. Przy ocenie bezprawności rozważenia wymaga kwestia, czy czyn był zgodny, czy też niezgodny z obowiązującymi zasadami porządku prawnego tj. normami prawa powszechnie obowiązującego a także z nakazami i zakazami wynikającymi z zasad współżycia społecznego. Przepisy ustawy o ochronie (...) nie regulują konstrukcji bezprawności działań przedsiębiorcy. Zwrócił na to uwagę Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyroku z dnia 23 czerwca 2006 r. (sygn. XVIII AmA 32/05) wskazując, iż art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, (którego odpowiednikiem w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie (...) jest art. 24 ust. 2), nie ma samodzielnego znaczenia prawnego, lecz powinien być interpretowany oraz stosowany w określonym kontekście normatywnym. W związku z tym, w celu konkretyzacji przesłanki bezprawności należy sięgnąć do przepisów innych ustaw, gdyż dopiero na ich podstawie możliwe jest dokonanie oceny działań przedsiębiorcy w aspekcie ich zgodności z prawem. W niniejszej sprawie źródłem bezprawności działań Spółki, powodującej naruszenie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie (...) , są przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 ze zm.) [dalej również jako ,,rozporządzenie taryfowe”]. W ocenie Prezesa UOKiK w rozpatrywanej sprawie Spółka naruszyła art. 15 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) wskutek pobierania od osób chcących przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej opłat za wydanie wstępnego zapewnienia dostawy wody i/lub odbioru ścieków, wydanie warunków technicznych dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej i deszczowej, uzgodnienie projektu dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej a także za odbiór końcowy przyłączy wod.-kan., które nie zostały uwzględnione w katalogu warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, wynikającym z art. 15. ust. 4 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) . Ad. 2) Ustawa o ochronie (...) nie objaśnia znaczenia pojęć „godzenia w interesy konsumentów” oraz „zbiorowego interesu konsumentów”. Należy przyjąć, że interesem, który podlega ochronie na podstawie art. 24 tej ustawy jest interes prawny, rozumiany jako określone potrzeby 8 konsumenta uznane przez ustawodawcę za godne ochrony. Działanie przedsiębiorcy godzi w interesy konsumentów wtedy, gdy wywołuje negatywne skutki w sferze ich praw i obowiązków. Natomiast interesem chronionym nie jest interes ekonomiczny konsumentów, który podlega ochronie przewidzianej przez przepisy prawa antymonopolowego, zapewniające istnienie mechanizmu konkurencji na rynku 2 . Nie jest zbiorowym interesem konsumentów suma indywidualnych interesów konsumentów. Przez interes zbiorowy należy rozumieć interes dotyczący konsumentów jako określonej zbiorowości. Naruszenie zbiorowego interesu konsumentów ma miejsce wówczas, gdy negatywnymi skutkami działań przedsiębiorcy dotknięty jest szerszy krąg uczestników rynku, mających status konsumentów. Do naruszenia zbiorowego interesu konsumentów konieczne jest, żeby działanie przedsiębiorcy było skierowane nie do konkretnej osoby, lecz do adresata, którego nie sposób z góry indywidualnie oznaczyć. Działanie o takim charakterze jest w stanie wywołać niekorzystne następstwa nie tylko w odniesieniu do konkretnych konsumentów, lecz wobec każdego z członków zbiorowości. Przy tym zaistnienie przesłanki naruszenia zbiorowego interesu konsumenta nie jest bezpośrednio uzależnione od liczby konsumentów, których interesy zostały rzeczywiście naruszone wskutek działań przedsiębiorcy. Istotne jest to, że przedmiotowe działanie może zagrozić, przynajmniej potencjalnie, interesom szerokiego kręgu nieprofesjonalnych uczestników rynku. Ad. I sentencji a) bezprawność działań przedsiębiorcy Pojęcie bezprawności działań zostało już wstępnie omówione na stronie 7 niniejszej decyzji. Art. 15 ust.4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) zawiera wyczerpujący katalog warunków, jakie należy spełnić, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przyłączyło nieruchomość do swojej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o to, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 ww. ustawy, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. 2 Uchwała SN z dnia 13 lipca 2006 r. (sygn. akt III SZP 3/06), OSNP 2007/1-2/35. 9 Jak ustalono, kwestionowane opłaty nie zostały przewidziane w obowiązujących na terenie gminy Ząbkowice Śl. taryfach za wodę i ścieki. W tym miejscu wskazać także należy na treść par. 5 rozporządzenia taryfowego, który zawiera zamknięty katalog cen i opłat, jakie może zawierać taryfa. Są to: - cena za m 3 dostarczonej wody, - stawka opłaty abonamentowej w rozliczeniach za wodę, - cena za m 3 odprowadzonych ścieków, - stawka opłaty abonamentowej w rozliczeniach za ścieki, - cena za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni, - stawka opłaty za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych, oraz - stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. (par. 5 pkt 7 rozporządzenia taryfowego). W świetle ustalonego orzecznictwa, art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) nie może być podstawą wprowadzenia dodatkowych opłat warunkujących przyłączenie do sieci. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że z przepisów tej ustawy nie wynika możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci, a ustawa „nie stwarza radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej” 3 oraz, że „jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów (…) zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148)” 4 . Tożsamy pogląd wyrażony jest także w literaturze przedmiotu. Stwierdzono bowiem, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie kreuje uprawnienia gminy do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej 5 . Tak więc, w obowiązującym stanie prawnym, kwestia pobierania opłat, w związku z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, uregulowana została w § 5 pkt 7 rozporządzenia taryfowego. W jego świetle, mogą zostać ustanowione określone opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Opłaty te powinny być jednak określone w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a ich wysokość skalkulowana na podstawie kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Stosownie 3 Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 730/06). Por. także: wyrok WSA w W-wie z dnia 31 października 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 2230/06); 4 Wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2793/01). 5 W. Chróścielewski, J.P. Tarno: Glosa do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, Orzecznictwo Sądów Polskich 2002/6/75. 10 bowiem do powołanego przepisu § 5 pkt 7: „Taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają: (…) stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9” . Z przepisu tego wynika zatem wprost i jednoznacznie, że „stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych” powinna być zawarta w taryfie - czyli dokumencie zatwierdzonym przez organ regulacyjny, jakim w tym przypadku są organy gminy - oraz poddana złożonej i ścisłej procedurze, określonej w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) . Jako taka jest aktem prawa miejscowego, a więc powszechnie i bezwzględnie obowiązującym prawem na terenie gminy. W niniejszej sprawie pobierana przez PWiK DELFIN opłata za odbiór końcowy przyłączy wod.-kan. nie była opłatą określoną w taryfie . Tym samym została spełniona pierwsza z przesłanek - niezbędna do stwierdzenia praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów - bezprawność działań przedsiębiorcy. b) godzenie tymi działaniami w zbiorowy interes konsumentów Dla stwierdzenia, że przedsiębiorca stosuje praktyki określone w art. 24 ustawy o ochronie (...) , niezbędne jest wykazanie, że kwestionowane w toku postępowania działania przedsiębiorcy godzą w zbiorowy interes konsumentów. Pojęcie „godzenia w interesy konsumentów” oraz „zbiorowego interesu konsumentów” zostały już omówione wcześniej (vide: str. 7 i 8 decyzji). W świetle przedstawionych powyżej okoliczności kwestionowane działania Spółki należy uznać za szkodliwe dla konsumentów i godzące w ich chronione prawem interesy. W wyniku tych działań, prawa i obowiązki konsumentów są kształtowane w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Jak ustalono bezspornie w toku niniejszego postępowania, finansowe warunki przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej na terenie gminy Ząbkowice Śl. zostały ukształtowane przez Spółkę mniej korzystnie niż dla tego rodzaju stosunków prawnych przewidział to ustawodawca. Nie ulega wątpliwości, że interes konsumentów narusza obciążanie ich opłatami, które nie zostały przewidziane przez przepisy prawa, pobieranymi przez Spółkę za: • wydanie wstępnego zapewnienia dostawy wody i/lub odbioru ścieków, • wydanie warunków technicznych dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej i deszczowej, • uzgodnienie projektu dla przyłączy wodnych lub kanalizacji sanitarnej, • odbiór końcowy przyłączy wod.-kan. Takie działanie skutkuje dla konsumentów uszczerbkiem finansowym w wyniku konieczności ponoszenia przez nich dodatkowych kosztów, których odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie powinni ponosić. 11 W ocenie Prezesa Urzędu, interesy konsumentów, w które – jak zostało wykazane powyżej – godzą kwestionowane praktyki, mają charakter zbiorowy. Nie ulega wątpliwości, iż są one kierowane do nieoznaczonego kręgu konsumentów, tj. wszystkich potencjalnych odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Adresatem kwestionowanych praktyk potencjalnie może stać się każdy, kto posiada nieruchomość w zasięgu sieci wodociągowo- kanalizacyjnej gminy Ząbkowice Śl.. Przesądza to o uznaniu, iż kwestionowane przez Prezesa Urzędu działania Spółki naruszają interes nieograniczonej liczby konsumentów. Tym samym została spełniona druga z przesłanek - niezbędna do stwierdzenia praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów - godzenie bezprawnymi działaniami w zbiorowy interes konsumentów. Mając powyższe na względzie, Prezes Urzędu stwierdził, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki konieczne do zakwalifikowania opisanych działań jako praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów, określonej w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie (…). Ad. II sentencji Kara pieniężna Stosownie do treści art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie (...) Prezes Urzędu może nałożyć na przedsiębiorcę, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości nie większej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym, poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli przedsiębiorca ten, choćby nieumyślnie, dopuścił się stosowania praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów w rozumieniu art. 24. Z treści tego przepisu wynika, że w/w kara ma charakter fakultatywny, a zatem do Prezesa Urzędu należy - w ramach uznania administracyjnego - decyzja w sprawie zasadności nałożenia kary pieniężnej w danej sprawie. Wprawdzie ustawa nie zawiera katalogu przesłanek, od których uzależniona jest decyzja o nałożeniu kary, jednakże w jej art. 111 zostało wskazane, że ustalając wysokość kary organ antymonopolowy winien wziąć pod uwagę okres, stopień oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy. Ustalając wysokość kary pieniężnej w decyzjach stwierdzających naruszenie ustawy należy zatem uwzględnić wagę tego naruszenia, rozmiar skutków stosowanej praktyki jak również zaistniałe okoliczności obciążające i łagodzące. Kara nakładana przez Prezesa Urzędu na przedsiębiorcę, który dopuścił się stosowania praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów służy podkreśleniu naganności ocenianego zachowania. Spółka, jako przedsiębiorca świadczący usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków, powinna wiedzieć, że nie może naruszać zbiorowych interesów konsumentów. Orzeczona kara powinna stanowić dolegliwość dla uczestnika postępowania, tak, aby jej nałożenie skutkowało w przyszłości zapobieżeniem zaistnienia podobnych sytuacji. W opinii Prezesa Urzędu należy podkreślić aspekt edukacyjny i wychowawczy zastosowanego środka oraz wyrazić nadzieję, że odniesie on spodziewany skutek w przyszłości. Poza wymiarem indywidualnym kary należy zwrócić uwagę na jej wymiar ogólny, funkcje odstraszającą i wychowawczą w stosunku do innych uczestników rynku. W niniejszej sprawie stwierdzono, że Spółka stosuje praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów, w rozumieniu art. 24 ustawy o ochronie (...) . Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Nie istnieją zatem przesłanki natury prawnej, które umożliwiały zalegalizowanie tych praktyk. Tym samym nałożenie kary pieniężnej za ich stosowanie jest uzasadnione. 12 Prezes Urzędu dostrzegł konieczność odniesienia się, przy nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych, do kwestii umyślności bądź nieumyślności zachowania przedsiębiorcy. Konieczność uwzględnienia tych okoliczności jest zgodna z tezami formułowanymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych i cywilnych. Zgodnie z art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek znajomości i przestrzegania norm prawa ciąży tym bardziej na profesjonalnych uczestnikach obrotu rynkowego. Dokonując oceny strony podmiotowej praktyk Spółki wskazanych w sentencji decyzji Prezes Urzędu zważył przede wszystkim, czy miała ona zamiar ich stosowania czy też praktyki te były jedynie skutkiem niezachowania przez nią ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Zdaniem Prezesa Urzędu ogół okoliczności sprawy każe przyjąć, że praktyki spowodowane były niedołożeniem przez Spółkę wystarczających starań w celu ustalenia, czy kwestionowane opłaty zostały uwzględnione w katalogu warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej wynikającym z art. 15. ust. 4 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym (...) . W stanie faktycznym sprawy, brak jest podstaw do uznania, że praktyki te stosowane były przez PWiK DELFIN umyślnie. Jednocześnie jednak, w ocenie Prezesa Urzędu, brak jest podstaw do uznania, że Spółka nie miała możliwości przewidzenia, że podejmowane przez nią działania mają charakter bezprawny. Spółka jest przedsiębiorcą o takim potencjale ekonomicznym, że posiada w praktyce nieograniczony dostęp do profesjonalnej obsługi prawnej. Wiedzę w tym zakresie posiada także z racji przedmiotu działalności jaką prowadzi od wielu lat. Przedsiębiorca taki – przy zachowaniu należytej staranności - ma możliwość przewidzenia, że stosowana przez niego praktyka stać może w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że stosując zarzucaną praktykę Spółka działała nieumyślnie, co w konsekwencji skutkuje wypełnieniem przesłanki z art. 106 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie (…) , umożliwiającej nałożenie kary pieniężnej. Jako podstawę obliczenia kary przyjęto przychód osiągnięty przez Spółkę w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, tj. 2012, który wynosił [tajemnica przedsiębiorstwa]. Wobec powyższego maksymalna kara, jaka mogłaby zostać nałożona na Spółkę zgodnie z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów, to kwota [tajemnica przedsiębiorstwa], czyli 10 % powyższego przychodu. Oceniając wagę naruszenia ustawy uwzględnić należy, iż wprawdzie, na etapie podejmowania decyzji o przyłączeniu, konsumentom znane są stawki opłat, jakimi będą obciążeni przez Spółkę na poszczególnych etapach realizacji przyłączania i przez to, stwierdzoną praktykę można zaliczyć do stosowanych na etapie zawierania kontraktu, jednak, wobec braku alternatywnych możliwości skorzystania z usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, skutki działań Spółki odczuwalne są przez wszystkich konsumentów, którzy w okresie stosowania praktyki ubiegają się o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Podczas dokonywania oceny wagi naruszenia uwzględniono także okres stosowania kwestionowanych praktyk, wynoszący więcej niż 1 rok oraz niewielki zasięg geograficzny praktyki. Praktyka ograniczyła się do terenu jednej gminy. Biorąc powyższe pod uwagę, wyjściowy poziom kary pieniężnej ustalono na poziomie [tajemnica przedsiębiorstwa] przychodu uzyskanego przez Spółkę w 2012 r., to jest w wysokości 9 930,36 zł. Ostatecznie podsumowanie wagi stwierdzonej praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów pozwoliło Prezesowi UOKiK na ustalenie, iż waga naruszenia stosowanego przez Przedsiębiorcę w przedmiotowej sprawie, kształtuje się na poziomie [tajemnica przedsiębiorstwa] przychodów osiągniętych przez niego w 2012 r. Po ustaleniu kwoty bazowej przystąpiono do analizy, czy w niniejszej sprawie występowały okoliczności łagodzące i obciążające, które mogłyby mieć wpływ na wymiar kary. Prezes UOKiK nie doszukał się 13 okoliczności łagodzących (w szczególności zaniechania stwierdzonej praktyki) i obciążających wysokość kary. Obliczona w ten sposób kara pieniężna z tytułu naruszenia art. 24 ust. 1 i 2 pkt ustawy o ochronie (…) w zakresie opisanym w pkt I sentencji decyzji została określona w wysokości 9 930,36 zł. (słownie złotych: dziewięć tysięcy dziewięćset trzydzieści 36/100), co stanowi [tajemnica przedsiębiorstwa] % przychodu Przedsiębiorcy oraz [tajemnica przedsiębiorstwa] % maksymalnego wymiaru kary. Nakładając niniejszą decyzją karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o ochronie (…) , Prezes UOKiK wziął pod uwagę, że ma ona charakter prewencyjny (ma zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości i zniechęcać do naruszania prawa) oraz represyjny (nakładana jest za naruszenie ustawowych zakazów), zaś zagrożenie nią, czyli potencjalna możliwość nałożenia kary przez Prezesa UOKiK, nadaje jej charakter dyscyplinujący (vide: wyrok SN z dnia 7.04.2004 r., sygn. akt: III SK 31/04). Biorąc pod uwagę powyższe kara pieniężna nałożona na Przedsiębiorcę jest adekwatna do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając powyższe na uwadze należało orzec, jak w pkt II sentencji decyzji. Pouczenie: Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o ochronie (…) karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji na konto Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Warszawie: NBP O/O Warszawa 51 1010 1010 0078 7822 3100 0000 . Stosownie do treści art. 81 ust 1 ustawy o ochronie (…) , w związku z art. 479 28 § 2 k.p.c., od niniejszej decyzji przysługuje stronie odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów we Wrocławiu. Z up. Prezesa UOKiK Dyrektor UOKiK Del. Wrocław Zbigniew Jurczyk