I GSK 102/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 15/24 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi A sp. z o.o. w W. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udostępnienia akt kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 15/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") odrzucił skargę A sp. z o.o. w W. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wglądu do akt oraz zwrócił wpis w wysokości 200 zł. W rozpatrywanym stanie sprawy, spółka wniosła do Sądu skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie informacji o podtrzymaniu wcześniejszego stanowiska zawartego w pismach z dnia 7 sierpnia i 6 września 2023 r. w sprawie odmowy wglądu do akt sprawy prowadzonej kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kontrola płatnika składek nie jest prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r., poz. 803 - powoływanej dalej jako k.p.a.), lecz stanowi etap postępowania, który dopiero później może prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie może orzekać, czy organ pozostaje w bezczynności w wydaniu aktu lub podjęciu czynności w danym przedmiocie (wglądu do akt), a skarga została wniesiona w sprawie niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego. Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów prawa postępowania mających wpływ na wynik sprawy: • art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 92a, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497 - powoływanej dalej jako ustawa systemowa), art. 73 § 1 i 1a, art. 74 § 2, art. 180 § 1 i 2 k.p.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, kiedy powinna być przyjęta do rozpoznania, a po jej rozpoznaniu WSA powinien zastosować jeden ze środków, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 a) – c) p.p.s.a. (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270); • art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., art. 123, art. 92a ustawy systemowej, art. 73 § 1a k.p.a., art. 74 § 2, art. 180 § 1 i 2 k.p.a. polegające na tym, że WSA w ogóle nie wypowiedział się co do argumentów podniesionych przez spółkę w skardze na wykazanie dopuszczalności złożenia skargi w rozpoznawanej sprawie. • art. 92a, art. 123 ustawy systemowej, art. 180 k.p.a., polegające na wadliwej wykładni skutkującej wadliwym zastosowaniem wskazanych przepisów prawa materialnego; • art. 187 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie (poprzedzone wcześniejszą wadliwą wykładnią) polegające na uznaniu, że w sprawie skarżącej spółki wiąże uchwała NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13; • art. 91 ust. 1 pkt. 6, 8 i ust. 3, ust. 4 ustawy systemowej poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko decyzja administracyjna jest formą załatwienia sprawy administracyjnej. Wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i skierował sprawę do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika jednak wyłączenie bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego sprecyzowanych innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu mianowicie o takie akty lub czynności, które podejmowane są w ramach postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (np. postępowania egzekucyjnego w administracji). Celem tego ograniczenia (wyłączenia spod kontroli sądu administracyjnego) jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur, które kończą się rozstrzygnięciem, które może podlegać zaskarżeniu, w tym również do sądu administracyjnego. Rozwiązanie to nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną, czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (zob. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi spółki jest bezczynność organu wyrażona w pismach z dnia 7 sierpnia i 6 września 2023 r., w których organ ustosunkowuje się do wniosku o udostępnienie akt kontroli. Zgodnie z art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292). Kontrola płatnika składek nie jest prowadzona na podstawie przepisów k.p.a., lecz stanowi etap postępowania, który następnie prowadzić może do wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego wówczas zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. Kontrola płatnika składek regulowana jest zatem przepisami rozdziału 10 u.s.u.s. oraz przepisami rozdziału 5 Prawo przedsiębiorców. Uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 (na gruncie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm., dalej jako u.s.d.g., obecnie to ustawa – Prawo przedsiębiorców) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest postępowaniem administracyjnym. Dokonana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla składów zwykłych jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego, rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie podejmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (v: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz). Tezy przedstawione w powyższej uchwale NSA pozostają aktualne po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15. W uzasadnieniu tego wyroku TK podkreślił, że postępowanie kontrolne z całą pewnością wpływa na określenie sytuacji prawnej kontrolowanego, jednakże należy je odróżnić od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, będącego następstwem kontroli. Tym samym, Sąd nie ma możliwości zbadania przedmiotowej skargi. Sądowoadministracyjna kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter, są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Charakter ten wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że na informację o podtrzymaniu wcześniejszego stanowiska zawartego w pismach z dnia 7 sierpnia 6 września 2023 r. w sprawie odmowy wglądu do akt sprawy prowadzonej kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23)