I GSK 1203/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1118/20 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 25 maja 2020 r. nr DR.WPL.703.19.2020.DN; PW-125592 w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1118/20 uchylił zaskarżoną przez J.P. (dalej jako: strona, skarżąca) decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (obecnie: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako: organ, minister) z 25 maja 2020 r. w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 30 października 2012 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako: stowarzyszenie) zawarło umowę o dofinansowanie na realizację operacji pt. [...] w ramach środka 4.1 "Rozwój obszarów zależnych od rybactwa" objętego osią priorytetową 4 - "Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie stowarzyszenie jako beneficjent operacji zobowiązał się m.in. do poniesienia kosztów oraz ich udokumentowania na zasadach określonych w Programie Operacyjnym, rozporządzeniach nr 1198/2006, nr 498/2007 stanowiących podstawę obliczenia przysługującej beneficjentowi pomocy w formie bezgotówkowej lub gotówką z zastrzeżeniem, że środki wypłacone w ramach zaliczki, o której mowa w § 5 ust. 1 mogą być rozliczane wyłącznie w formie bezgotówkowej. W dniu 4 listopada 2013 r. Beneficjent złożył wniosek o płatność. Samorząd Województwa Lubuskiego dwukrotnie wezwał stowarzyszenie do usunięcia braków, złożenia wyjaśnień odnośnie do złożonego wniosku o płatność poprzez: dostarczenia odpowiednich dokumentów finansowych mogących określić wysokość poniesionych kosztów kwalifikowalnych, innych niż nakłady rzeczowe. W związku z niedotrzymaniem przez Beneficjenta powyższego zobowiązania Urząd Marszałkowski Województwa Lubuskiego w Zielonej Górze pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. wypowiedział umowę o dofinansowanie. W dniu 12 czerwca 2015 r. wezwano stowarzyszenie do zwrotu środków wypłaconych na realizację operacji. Mając na uwadze, że stowarzyszenie nie zwróciło środków, Marszałek Województwa Lubuskiego 15 lipca 2015r. wydał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu tj. 21 352,80 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków przez ARiMR dla stowarzyszenia. Z racji ponownego braku zwrotu przedmiotowych środków Prezes ARiMR w dniu 23 października 2015 r. wystawił upomnienie nr 17/2015. Z uwagi na brak spłaty zadłużenia wskazanego w upomnieniu, Prezes ARiMR 13 listopada 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i wnioskiem z 13 listopada 2015 r. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sulęcinie o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko stowarzyszeniu. Wszczęte postepowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne, wydano w tym zakresie postanowienie o jego umorzeniu. Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR 22 października 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec skarżącej, która była członkiem zarządu stowarzyszenia w sprawie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania stowarzyszenia wynikające z wypowiedzenia umowy o dofinansowanie o stosownym numerze. Następnie 23 grudnia 2019 r. Prezes ARiMR wydał decyzję orzekającą o odpowiedzialności solidarnej strony jako byłego członka zarządu stowarzyszenia. Od decyzji organu I instancji Skarżąca złożyła odwołanie za pośrednictwem ARiMR do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Decyzją z 25 maja 2020 r. Minister utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne odpowiedzialności członka zarządu stowarzyszenia za zobowiązania stowarzyszenia. Minister wskazał, że skarżąca jako były członek zarządu stowarzyszenia odpowiada solidarnie za zobowiązanie stowarzyszenia wynikające z niedochowania warunków umowy o dofinansowanie. WSA uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2008 r., wydaną w sprawie o sygn. akt I FPS 4/08, art. 116 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej jako: o.p.) nakłada obowiązek na organ podatkowy prowadzenia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności za zaległości podatkowe spółki z o.o. wobec wszystkich osób mogących ponosić taką odpowiedzialność. Sąd I instancji ocenił w związku z tym, że art. 116 o.p., stosuje się w niniejszej sprawie odpowiednio, tym samym powyższa uchwała ma również zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z akt zaś nie wynika, czy w stosunku do pozostałych członków zarządu stowarzyszenia takie postępowanie zostało zainicjowane. Odpis pełny KRS stowarzyszenia wskazuje zaś, że zarząd był wieloosobowy. Z ustaleń Sądu I instancji na okoliczność których sporządzono notatkę służbową z dnia 17 grudnia 2020 r. (k. 29 akt sądowych), wynikało, że jedynie w stosunku do jeszcze jednego członka zarządu stowarzyszenia toczą się sprawy sądowoadministracyjne. W stosunku do pozostałych członków zarządu stowarzyszenia brak jest w tym zakresie informacji w systemie sądowym. Wprawdzie – jak podkreślił WSA w treści uzasadnienia – dopuszczalnym jest prowadzenie kilku odrębnych postępowań dotyczących osób ponoszących odpowiedzialność za zaległości podatkowe, to nie może zostać pominiętym ustalenie dotyczące kręgu osób ponoszących taką odpowiedzialność. Sąd I instancji orzekł, że nie bez znaczenia dla skarżącej pozostaje okoliczność, czy organy podatkowe prowadzą lub prowadziły postępowanie podatkowe analogicznie wobec innych osób odpowiedzialnych solidarnie, podobnie jak nie bez znaczenia jest, czy skarżąca będzie jedyną osobą zobowiązaną do pokrycia stwierdzonych wcześniej zaległości podatkowych. W związku z powyższym WSA za zasadny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 116 § 1 i art. 122 o.p. Brak ustaleń we wskazanym zakresie skutkował również w ocenie Sądu I instancji naruszeniem art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. Organy nie wykazały bowiem, że zasadnym było prowadzenie postępowania w sprawie odpowiedzialności solidarnej członków zarządu za zaległość jedynie wobec skarżącej. Od powyższego wyroku Sądu I instancji organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania, tj. po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie tego, że także wobec pozostałych członków zarządu stowarzyszenia zostały przeprowadzone postępowania zakończone wydaniem decyzji ostatecznych w przedmiocie orzeczenia o ich solidarnej odpowiedzialności, - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieprawidłowy, niepozwalający jednoznacznie stwierdzić, że tylko w stosunku do skarżącej oraz jeszcze jednego członka zarządu stowarzyszenia toczyły się postępowania w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej, podczas gdy w rzeczywistości także w stosunku do pozostałych członków zarządu zostały przeprowadzone takie postępowania zakończone wydaniem decyzji ostatecznych. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci decyzji orzekających o odpowiedzialności solidarnej pozostałych członków zarządu Stowarzyszenia [...] Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, że główna teza środka odwoławczego opiera się na błędnym założeniu, zgodnie z którym przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowić ma obowiązek sądu administracyjnego. Tymczasem przepis ten ustanawia wyjątek od zasady, zgodnie z którą w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodów się nie przeprowadza. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja sądowej kontroli nie polega bowiem na dokonywaniu przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń, lecz na weryfikacji czynności organu administracji na podstawie określonego wzorca legalności. W aktualnym stanie prawnym sąd administracyjny – co do zasady – ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. Wobec tego wprawdzie przeprowadzenie dodatkowych dowodów może nastąpić także z urzędu, ale nie można przyjąć, że sąd obciążony jest obowiązkiem w tym zakresie (zob. na ten temat także wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 1124/05, LEX nr 236481, wyrok NSA z 26 czerwca 2024 r., III FSK 1298/22, LEX nr 3759969). Wniosek dowodowy strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym wymaga ponadto precyzji, to jest wskazania konkretnego dokumentu, który służyć ma jako dowód w danej sprawie oraz, zgodnie ze stosowanym odpowiednio przepisem art. 2351 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568) – zwanej dalej "k.p.c.", określić fakty, dla wykazania których dowód ma zostać dopuszczony (zob. też wyrok NSA z 3 stycznia 2008 r., II OSK 1770/06, LEX nr 508457). Formułując zatem zarzut skargi kasacyjnej nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego należało sprecyzować, jakiego dokumentu to zaniechanie miałoby dotyczyć. Tymczasem zarzut środka odwoławczego jest ogólnikowy. Nie określono dokumentów, których czynności sądowe postępowania dowodowego nie objęły. Z tych powodów naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przypisać Sądowi pierwszej instancji nie można. Odnosząc się od razu do sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że nie został on uwzględniony jako spóźniony. Odpisy decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do poszczególnych członków zarządu stowarzyszenia powinny znajdować się w aktach administracyjnych i stanowić dowód na okoliczności istotne dla zaskarżonej decyzji. W tej sprawie, jak zasadnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, organ powinien był wykazać, że postępowania w przedmiocie odpowiedzialności za zobowiązania stowarzyszenia prowadzono w stosunku do wszystkich członków zarządu tego podmiotu. Takich ustaleń nie poczyniono i ewentualnie brak ten mógł zostać uzupełniony na żądanie organu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przed Sądem pierwszej instancji. Wówczas bowiem organ dysponował stosownymi dokumentami i nie było przeszkód do ich złożenia ze stosownym wnioskiem przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Skoro zatem powołanie tych dowodów było możliwe w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, to wniosek dowodowy zgłoszony dopiero w skardze kasacyjnej uznać należy za spóźniony. Stanowisko to wynika nie tylko z charakteru postępowania kasacyjnego, przedmiotem którego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie zaś ponowna merytoryczna ocena zasadności skargi. Adekwatną podstawą prawną do takiej konkluzji jest stosowany odpowiednio – z mocy przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. – przepis art. 368 § 12 k.p.c. Ustanawia on obowiązek strony powołującej nowe dowody w środku odwoławczym uprawdopodobnienia, że "ich powołanie w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie było możliwe albo potrzeba ich powołania wynikła później.". Unormowanie to zaliczyć należy do przepisów regulujących postępowanie dowodowe w rozumieniu przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. i dlatego dowody powołane po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym mogą zostać uwzględnione wyjątkowo, po spełnieniu warunku niemożności wcześniejszego ich powołania bądź braku ku temu potrzeby. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to wyjaśnić należy że przepis ten nie określa wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tego powodu podważenie za pomocą tego zarzutu stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji braków postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji nie jest możliwe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zupełne, zawiera bowiem wszystkie wymagane przez powyższy przepis elementy. Nie nasuwa zastrzeżeń logika wywodu i przywołane argumenty na poparcie sformułowanych przez Sąd ocen. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.