I GSK 422/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1068/20 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości L. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 sierpnia 2019 r., nr 7/2019 w przedmiocie odmowy uznania organizacji producentów owoców i warzyw oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1068/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną przez syndyka masy upadłości L. sp. z o. o. w M. decyzję Prezesa Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa z 8 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie uznania organizacji producentów owoców i warzyw. Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i opierając środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie prowadzić postępowania dowodowego odnośnie działalności producenta po 14 września 2012 r., a przy wydawaniu decyzji winien brać pod uwagę stan faktyczny istniejący na dzień 14 września 2012 r. (tj. 6 lat przed wydaniem decyzji), podczas gdy – zdaniem organu – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ powinien orzekać według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego i pominięcie przez Sąd niektórych istotnych okoliczności, w tym niewzięcie pod uwagę ogłoszenia upadłości przez L. sp. z o. o. i zaprzestania od 27 czerwca 2018 r. działalności gospodarczej. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1823) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie uznawania" i art. 152, art. 153, art. 154 ust. 1 oraz art. 160 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te pozwalają na uznanie za organizacje producentów podmiotów, które już nie spełniają warunków uznania, w tym nie prowadzą działalności i nie dążą do określonych przepisami celów, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie uznawania, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1 oraz art. 160 rozporządzenia nr 1308/2013 poprzez niezastosowanie i uznanie, że organ wbrew zasadzie praworządności i treści przepisów regulujących uznawanie za organizację producentów, mógł zastosować przepisy nieobowiązujące w dniu wydawania decyzji. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje pogłębionej analizy kluczowych zagadnień intertemporalnych, ale wada ta nie ma dyskwalifikującego charakteru, bo orzeczenie pozostaje zgodne z prawem. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie dlatego, że teza główna środka odwoławczego opiera się na błędnym założeniu, zgodnie z którym w tej sprawie organy obowiązane były brać pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili wydania decyzji. Dokonywanie ustaleń walidacyjnych oraz określanie prawnie znaczącego punktu w czasie dla badania faktów sprawy należą do podstawowych, zakodowanych w uregulowanej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności czynności postępowania. Coraz bardziej współcześnie skomplikowany charakter stosunków prawnych w sferze prawa publicznego czyni zagadnienia te skomplikowanymi. Skłania zarazem do czynienia coraz liczniejszych odstępstw od przyjętej niegdyś w orzecznictwie zasady orzekania przez organ administracji w postępowaniu jurysdykcyjnym według stanu faktycznego i prawnego "na dzień wydawania decyzji" (zob. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., II OSK 1690/22, LEX nr 3572864). Zasada ta nie ma zatem bezwzględnego charakteru, bo odstępstwa od niej wynikać mogą z przepisów prawa bądź charakteru prawa lub obowiązku stanowiącego przedmiot postępowania, np. sankcji administracyjnej. Tego rodzaju wyjątek dotyczy także – co do zasady – decyzji o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzających że w określonym punkcie czasu wystąpiły uregulowane przez prawo przesłanki. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bo treścią decyzji o uznaniu jest stwierdzenie przez organ spełnienia wymaganych przez przepisy ustawy oraz rozporządzenia w sprawie uznawania oraz rozporządzenia nr 1308/2013 warunków. Decyzja o uznaniu nie kreuje zatem nowego stanu prawnego, lecz wyłącznie potwierdza pewien stan rzeczy. Złożoność tej sprawy polega na tym, że wydanie zaskarżonej do Sądu decyzji nastąpiło wyłącznie dlatego, że poprzednia decyzja, uwzględniająca żądanie strony skarżącej, została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nieważności z uwagi na tkwiącą w niej wadę wynikającą z błędu organu. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, wywołując stan taki, jak gdyby decyzja ta nigdy nie została wydana. Niemniej jednak decyzja ta wywołała określone skutki faktyczne i prawne, które należało w tej sprawie uwzględnić. W nauce trafnie podnosi się, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji nie może dochodzić "[...] do zmiany kwalifikacji prawnej zachowania podmiotu, który stosował się do ukształtowanej tą decyzją normy indywidualnej, a w szczególności czynił użytek z przysługującego mu prawa. Wspomniana norma przecież obiektywnie obowiązywała (istniała powinność stosowania się do niej) i nie można twierdzić, że było inaczej; nie można też tego, co obiektywnie było wykonywaniem prawa, nazywać później bezprawiem ani nawet działaniem bez tytułu prawnego" – tak T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 1070 oraz powołana tam literatura. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności, na którą zresztą powołano się w skardze kasacyjnej byłoby oczekiwanie w takiej sytuacji od strony ponownego spełnienia przesłanek uzyskania decyzji i to jeszcze według nowego stanu prawnego. Wiązałoby się także z potraktowaniem okresu obowiązywania wspomnianej decyzji jako niebyłego, swoistej próżni prawnej. Przez kilka lat, w czasie których uprawniony korzystał z uprawnienia wynikającego z decyzji o uznaniu dokonał na jego podstawie szeregu czynności faktycznych i prawnych. Nie mógł on przy najwyższym nawet poziomie staranności przewidzieć, że decyzja, na podstawie której prowadzi działalność gospodarczą zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro organ przez aż sześć lat (co zaakcentowano w skardze kasacyjnej) tolerował stan bezprawności kwalifikowanej, to powoływanie się na trudność rozpoznania sprawy z uwzględnieniem przeszłych faktów i prawa nie zasługuje na uwzględnienie. Charakter prawny tego uprawnienia obligował zatem organ do rezygnacji z zasady orzekania według stanu faktycznego i prawnego z chwili jej wydania i przeanalizowanie żądania spółki biorąc pod uwagę podstawy faktyczne i uregulowania z chwili złożenia wniosku, ewentualnie jego uzupełnień czy poprawek dokonanych w toku postępowania. Nieuzasadnione są zatem oparte na tezie przeciwnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, bo Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanej błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie uznania. Nie było osią zaskarżonego orzeczenia stwierdzenie, że przepis dopuszcza uznanie za organizacje producentów podmiotów, które już nie spełniają koniecznych do tego warunków. Pozwala jednak na wsteczne orzeczenie o uprawnieniu zakodowanym w decyzji, której stwierdzono nieważność. Zarzut niezastosowania przepisów art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1 oraz art. 160 rozporządzenia nr 1308/2013 także pozostaje nieuzasadniony, bo Sąd pierwszej instancji konstruując wzorzec legalności decyzji nie zignorował treści tych unormowań, lecz przyjął że należy brać pod uwagę inny stan rzeczy, niż ten, który wzięto pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.