I GSK 581/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 363/20 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], IK: [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. S. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., V SA/Wa 363/20 oddalił skargę Z. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] grudnia 2019 r. nr [...], [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Z. S. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego tj.: 1. postanowienia § 8 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 2 i 3 umowy o dofinansowanie nr UDA-POIG.06.01.00-14-200/12-00 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2019 r., poz. 1295, z późn. zm., dalej jako "u.z.p.p.r.") poprzez ich błędną wykładnię; argumentacja w zakresie tego zarzutu została powołana w pkt. I uzasadnienia skargi kasacyjnej; 2. art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, (Dz. Urz. UE L 2006.210.25, dalej: rozporządzenia 1083/2006) oraz postanowienia § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie nr UDA-POIG.06.01.00-14-200/12-00 - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak osiągnięcia dwóch spośród czterech założonych w Umowie o dofinansowanie wskaźników rezultatu uzasadnia wezwanie Beneficjenta do zwrotu całości udzielonego mu uprzednio wsparcia publicznego; argumentacja w zakresie tego zarzutu została powołana w pkt. II uzasadnienia skargi kasacyjnej; II. Przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w zw. z przepisami art. 98 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 lit. c) i art. 66 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 poprzez brak uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, wykluczających możliwość przypisania Skarżącej naruszeni postanowień § 8 ust. 1 i 2 Umowy o dofinansowanie nr UDA-POIG.06.01.00-14-200/12-00 oraz wezwania Skarżącej do zwrotu wszystkich środków publicznych uprzednio jej wypłaconych w wykonaniu tej Umowy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej. 19 marca 2013 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, reprezentowaną przez Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w Warszawie (dalej: "RIF"), a Z. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą S. Z. "S." P.P.H.U. zawarto umowę o dofinansowanie projektu pt. "Eksport edukacyjnych książek dla fryzjerów" Wydawnictwa S. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 umowy, z należytą starannością, zgodnie z umową o dofinansowanie i jej załącznikami, obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydanymi w trybie art. 35 ust. 3 - 7 u.z.p.p.r. oraz Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIG. Jednocześnie na podstawie § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązany był do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych w umowie oraz do utrzymania trwałości Projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia jego zakończenia. Na podstawie § 6 ust. 6 umowy, beneficjent zobowiązał się zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego projektu, w okresie kwalifikowalności wydatków określonym w § 6 ust. 3 Umowy, który rozpoczął się 25 sierpnia 2012 r., a zakończył 30 czerwca 2014 r. Zgodnie z pkt 17 wniosku o dofinansowanie, będącym integralną częścią umowy, zmienionej aneksem z 20 czerwca 2014 r. - beneficjent zobowiązał się do realizacji wskazanych tam wskaźników projektu. Na podstawie umowy o dofinansowanie, PARP przekazała beneficjentowi dofinansowanie w formie zaliczki i refundacji na realizację projektu w wysokości 154.421,03 złotych. Pismem z 27 kwietnia 2016 r. RIF w celu sprawdzenia, czy w ramach projektu zostały osiągnięte założone cele i wskaźniki produktu i rezultatu, wezwała beneficjenta do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej osiągnięcie wskaźników. W związku z brakiem reakcji ze strony beneficjenta, pismem z 30 maja 2016 r. RIF ponowiła wezwanie. W odpowiedzi beneficjent wskazał, że nie osiągnął wskaźników rezultatu projektu "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem na planowanym poziomie." Pismem z 7 czerwca 2016 r. RIF przekazała beneficjentowi dwa egzemplarze Informacji pokontrolnej z 7 czerwca 2016 r. dotyczącej kontroli trwałości projektu. Następnie pismem z 8 sierpnia 2016 r. RIF na podstawie otrzymanych dokumentów oraz kontroli trwałości projektu poinformowała beneficjenta, że raport z kontroli projektu uzyskał wynik negatywny z uwagi na naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie wskazanych w § 8 ust. 1. Pismem z 3 kwietnia 2017 r., beneficjent nie zgodził się ze stanowiskiem RIF i negatywnym wynikiem kontroli trwałości projektu. W związku z nieosiągnięciem zaplanowanych wartości przychodów pochodzących z eksportu oraz udziału eksportu w sprzedaży ogółem, PARP stwierdziła, że wystąpiło naruszenie postanowień § 8 ust. 1 umowy zobowiązujących beneficjenta do osiągnięcia zakładanych wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz postanowień § 8 ust. 2 zobowiązujących beneficjenta do osiągnięcia założonych celów projektu w okresie 3 lat od zakończenia realizacji projektu, tj. do 30 czerwca 2017 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W tym wypadku, kasator winien był w odniesieniu do każdego z osobna zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej wykazać istnienie wpływu każdego z poszczególnych naruszeń na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy ufp, oraz przepisy kpa i O.p. w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 1 ufp: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879)." W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej naruszenie "art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 98 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 lit. c) i art. 66 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 poprzez brak uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, wykluczających możliwość przypisania Skarżącej naruszenia postanowień § 8 ust. 1 i 2 Umowy o dofinansowanie (...)." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184. Kastor nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to innych uchybień, których dopuścił się organ administracji publicznej, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wszelka argumentacja podniesiona przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 1. 1) i 1. 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie: postanowienia § 8 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 w związku z § 13 ust. 2 i 3 Umowy o dofinansowanie; art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 oraz postanowienia § 8 ust. 1 i 2 Umowy o dofinansowanie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie zasadniczego elementu stanu faktycznego tj. ustalenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu). Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 206 ust. 1 i 2 ufp, szczegółowe warunki dofinansowania projektu - określa umowa o dofinansowanie projektu. Umowa powinna określać w szczególności: opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji; harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co najmniej jednego kwartału; wysokość przyznanych środków; zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania; zobowiązanie do stosowania wytycznych; formy zabezpieczeń należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy; warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu; warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Z tej regulacji prawnej wynika, że dofinansowania projektu lub zadania jest ścisłe powiązane z terminem jego realizacji, harmonogramem wydatków oraz sposobem końcowego rozliczenia. Istotne znaczenie ma tutaj zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania. Zapisy umowy w tym przedmiocie są elementem realizacji projektu - przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Beneficjent, jako strona stosunku prawnofinansowego ponosi odpowiedzialność prawną za prawidłowość wykorzystania dofinansowania. Przy rozliczaniu otrzymanego dofinansowania na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane bez naruszenia procedur obowiązującymi przy ich wykorzystaniu; pobrane należnie i nie w nadmiernej wysokości. Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ufp, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedura obowiązująca przy wykorzystaniu środków unijnych określona jest również w umowie z 19 marca 2013 r. o dofinansowanie projektu określającej szczegółowe warunki dofinansowania, które zostały naruszone. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).