I GSK 139/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 327/24 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr 9003-2024-000600 w przedmiocie płatności ekologicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białej Podlaskiej z dnia 12 marca 2024 r., nr 0046-2024-013500; 3. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz M. Sz. 4538 (cztery tysiące pięćset trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 września 2024 r, sygn. akt III SA/Lu 327/24 oddalił skargę M. Sz. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 15 kwietnia 2024 r. w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny: Skarżący 14 czerwca 2021 r. złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2021 rok, w pierwszym roku realizacji zobowiązania, deklarując realizację pakietu 7 Uprawy rolnicze po okresie konwersji na powierzchni 89,24 ha. Decyzją z 10 grudnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2021. Skarżący złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2022, w ramach tego samego pakietu, ale zgłosił wówczas powierzchnię 53,15 ha. Decyzją z 24 marca 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej uwzględnił żądanie. Następnie decyzją z 12 marca 2024 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 38.226,00 zł. Zaskarżoną decyzją z 15 kwietnia 2024 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2021 dobrowolnie zobowiązał się do realizowania zobowiązania na wszystkich działkach rolnych zgłoszonych do programu tj. na gruntach ornych o powierzchni 89,24 ha. Natomiast w dniu 6 maja 2022 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny, deklarując do płatności ekologicznej zmniejszoną powierzchnię działek rolnych, tj. 53,15 ha. Skarżący w roku 2022 nie zadeklarował do płatności ekologicznej następujących działek ewidencyjnych, do których podjął zobowiązanie ekologiczne w roku 2021: działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [....] ha. Zatem w 2022 r. skarżący nie zadeklarował łącznie 36,09 ha gruntów ornych objętych zobowiązaniem ekologicznym podjętym w dniu 15 marca 2021 r. Skarżący we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 na działce rolnej [....] (działka ewidencyjna nr [.]) o powierzchni [...] ha zadeklarował uprawę owsa bez wskazania realizowanego pakietu, na działce rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni [...] ha zadeklarował uprawę żyta ozimego bez wskazania realizowanego pakietu oraz na działce rolnej [....] (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni [....] ha zadeklarował uprawę żyta ozimego bez wskazania realizowanego pakietu. Ponadto w ocenie organu nie zachodziły również określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 ze zm.) - dalej "rozporządzenie nr 809/2014" przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ stwierdził, że w sprawie nie upłynął również okres przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) - dalej "rozporządzenie nr 2988/95". Zdaniem organu nie doszło do naruszenia art. 27 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298) - dalej jako "ustawa o wspieraniu", gdyż organ pierwszej instancji w postępowaniu o przyznanie płatności na rok 2022 uwzględnił w całości żądanie sformułowane przez samego rolnika. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w roku 2022 nie złożył wniosku o płatności ekologiczne do gruntów o powierzchni 36,09 ha objętych zobowiązaniem ekologicznym podjętym w roku 2021, a także nie złożył informacji, o jakiej mowa w § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie ekologiczne". W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zgodnie z prawem nakazał skarżącemu zwrot tej części płatności, która została przyznana do tych gruntów w roku 2021. Przyjął, że skarżący składając własny wniosek o przyznanie płatności, w którym zadeklarował do płatności ekologicznej działki o powierzchni mniejszej niż podjęte wcześniej zobowiązanie ekologiczne, nie działał na skutek błędu organu. Przypomniał, że organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach. Sąd uznał, że niezadeklarowanie określonych działek do płatności ekologicznej na rok 2022 nie było taką okolicznością, którą organ mógł ujawnić po pobieżnej lekturze wniosku, a zatem nie był to błąd widoczny na pierwszy rzut oka. Przypomniał nadto, że w świetle przepisów art. 27 ustawy o wspieraniu, organ pierwszej nie miał obowiązku wzywania skarżącego z urzędu do złożenia wyjaśnień w związku z treścią tego wniosku, także po zestawieniu go w toku dalszego postępowania z wielkością zobowiązania ekologicznego podjętego w roku 2021 oraz z wykazem przedstawionym przez jednostkę certyfikującą. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199) – dalej: "ustawa o Agencji" oraz w związku z art. 44 ustawy o wspieraniu oraz § 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia iż pomyłka przy składaniu wniosku jest równoznaczna z brakiem możliwości poprawienia wniosku po odkryciu pomyłki. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 17 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego poprzez przyjęcie, że przepis ten wyklucza wszelkie pomyłki w składanych wnioskach i jedynie prawidłowe złożenie wniosku w całości za pierwszym razem wyczerpuje dyspozycję przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bądź zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie, zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, bowiem zarzut błędnej wykładni przepisów § 17 ust. 1 pkt 3 i § 31 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego okazał się uzasadniony. Wprawdzie skarżący nie powołał się wprost na przepisy prawa unijnego, jednakże wskazując na wystąpienie błędu w wypełnionym wniosku automatycznie ogniskuje zarzut błędu wykładni przepisów prawa krajowego wokół pominięcia postanowień rozporządzenia nr 1306/2013. Unormowania poświęcone Wspólnej Polityce Rolnej mają charakter zharmonizowany. To prawo unijne determinuje zasady przyznawania rolnikom płatności, gwarantując respektowanie przyjętych na wspólnym rynku Unii Europejskiej zasad. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu krajowego, kierującego się dyrektywą lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE jest uwzględnienie regulacji unijnej z urzędu. Tego rodzaju mechanizm prowspólnotowej wykładni akceptowany jest w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I FSK 1628/10, LEX nr 1069296). W tej sprawie organy, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji dopuściły się wad w wykładni przepisów krajowych, polegającej na nieuwzględnieniu art. 4 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, odnoszących się do błędów popełnianych zarówno przez beneficjenta płatności, jak i organów je rozpoznających. Przyjęto bowiem, że pominięcie przez rolnika niektórych działek nie może stanowić oczywistego błędu w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, bo wnioskodawca odpowiada za treść swojego żądania w pełnym zakresie. Tymczasem przepis ten właśnie zakłada sytuacje, w których tekst wniosku obarczony jest pewnymi wadami. Gdyby przyjąć, że odpowiedzialność za treść żądania per se wyklucza powstanie błędu poddającego się naprawieniu, to oznaczałoby że przepis art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi regulację martwą. Pomijając wspomniany obowiązek respektowania prawa unijnego, zauważyć należy że taki rezultat wykładni w świetle reguł poprawnej legislacji jest niedopuszczalny. Pojęcie oczywistego błędu, którym ów przepis się posługuje należy do niedookreślonych i musi zatem być interpretowany w okolicznościach danego przypadku. Występująca w tej sprawie rozbieżność pomiędzy treścią wniosku z 2022 r. a tą z roku 2021 nie znajdowała potwierdzenia w danych faktycznych, wynikających z informacji stwierdzonych przez jednostkę certyfikującą. Można tylko zakładać, że właśnie z tego powodu organ decyzją z 24 marca 2023 r. przyznał skarżącemu płatność do wszystkich działek objętych zobowiązaniem. Jednocześnie jednak nie podjęto działań zmierzających do skorygowania wniosku, co mogło – i powinno mieć miejsce – na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Ustawodawca niewątpliwie zmodyfikował - względem przepisów k.p.a. - obowiązujące w sprawach dotyczących płatności w rolnictwie reguły postępowania. Nie uchylił jednak obowiązku organów dbania o należyty przebieg postępowania, wynikającego z powinności stania na straży praworządności, wyrażonej w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu. W tym zakresie przepis powiela treść normatywną art. 7 k.p.a., zobowiązującego organy do zapewnienia zgodności z prawem czynności podejmowanych w toku postępowania. Dostrzegając zatem wady czynności procesowych organy powinny dążyć do ich usunięcia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., I GSK 409/21, LEX nr 3828555). Ignorując tę powinność organ sam dopuścił się błędu w rozumieniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Przyznał bowiem skarżącemu płatność pomimo wadliwie wypełnionego wniosku w sytuacji, gdy zawartą w nim nieścisłość można było bez trudu wykryć, mając na uwadze zestawienie jego treści z ustaleniami jednostki certyfikującej, a następnie spowodować usunięcie wad tego żądania. W tej sprawie ziściła się zatem uregulowana we wspomnianym przepisie przeszkoda orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Konsekwencją tych uwag jest stwierdzenie o braku podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, co także zasygnalizowano w skardze kasacyjnej, choć błędnie przyjęto że przepis ten ma charakter proceduralny, wbrew jego materialnoprawnej naturze. Natomiast zarzut naruszenia art. 44 ustawy o wspieraniu jest nietrafny, bowiem brakuje mu koniecznej precyzji. Pomimo że składa się on z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, strona skarżąca nie wskazała konkretnie, której z nich zarzut dotyczy. Rozpoznając sprawę niniejszą ponownie organy uwzględnią to, że w tej sprawie w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu płatności za 2022 rok organ dopuścił się błędu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, nie wykrywając rozbieżności pomiędzy oczywiście nieprawidłową treścią wniosku a rzeczywistą powierzchnią działek objętych zobowiązaniem, wciąż realizowanym przez rolnika. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.