I GSK 156/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Z." Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 399/24 w sprawie ze skargi "Z." Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 października 2024 r., I SA/Sz 399/24 oddalił skargę "Z." Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z [...] kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za 2019 r. "Z." Sp. z o.o. w Z. (dalej: "skarżąca kasacyjnie, Spółka") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrócenia od organu na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 4 ust. 1 lit. G rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE.L 347 z 20.12.2013 r.) - zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013" poprzez: a) błędną wykładnię pojęcia "uprawy trwałej" poprzez uznanie, że zbiór upraw, wypełniających definicję "uprawy trwałej" został przez ustawodawcę dodatkowo poszerzony o szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 lit. G rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 powinna być taka, że zarówno szkółki, jak i zagajniki o krótkiej rotacji zaliczają się do zbioru upraw trwałych - a tym samym brak podstaw do niezaliczenia do tego zbioru plantacji choinek, b) błędną wykładnię pojęcia "powtarzających się zbiorów" polegającą na przyjęciu, że zbiorem nie może być gałąź ani roślina (drzewo iglaste), a tym samym - że plantacje drzewek przeznaczonych do wycięcia lub przesadzenia w donicę nie dają powtarzających się zbiorów i tym samym nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy brak podstaw w przepisie do tak zawężającej definicji "powtarzających się zbiorów". Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna sporządzona przez fachowego pełnomocnika, poza wymaganiami z art. 176 § 1 p.p.s.a. powinna ponadto czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Skarga kasacyjna musi zawierać wymagane elementy składowe wyrażone w języku tekstu prawnego, w języku prawnym, a nie w języku prawniczym. Ponadto, skarga kasacyjna musi być zredagowana zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej, tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Według art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie winien zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny) i powiązać ten zarzut z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej. Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i nie powiązanie naruszenia tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego z naruszeniem przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą nie może być prawnie skuteczne. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W skardze kasacyjnej powołując art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego "mianowicie art. 4 ust. 1 lit. G rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędną wykładnię." Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-c i e, pkt 8-12a i 13a-13b, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast, według § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność. Zgodnie z § 2 ust. 2 i ust. 3 wskazanego rozporządzenia, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych: 1) na których jest: a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną"; b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013; 2) położonych na obszarach ONW. Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 329) (w brzmieniu z 15 marca 2010 r., Dz. U. poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 26 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12) ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-c i e, pkt 8-12a i 13a-13b, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje następujące działania i poddziałania: płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami: a) rekompensata na obszarach górskich, b) rekompensaty na rzecz innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi, c) rekompensaty na rzecz innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Artykuł 4 Definicje i powiązane przepisy 1. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 stanowi: Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: g) "uprawy trwałe" oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji. Przepis ten miał zastosowanie w sprawie na etapie dokonywania ustaleń faktycznych przez organy administracji publicznej, które uwzględniły unijną definicję pojęcia uprawy trwałe. Ustalono, że wykazana we wniosku o płatność szkółka o łącznej powierzchni [...] ha nie kwalifikuje się do płatności. Uprawa [...], którą wskazano we wniosku obszarowym o płatność w 2019 roku, jako grupę upraw najbardziej zbliżoną do prowadzonej uprawy nie kwalifikuje się jako uprawa trwała dająca powtarzające się plony. Jest to ustalenie z zakresu faktów, które może być zwalczane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Skoro skarga kasacyjna nie został oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., przez co skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń faktycznych, oraz skoro nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej, lecz zawiera jedynie zarzut dotyczący naruszenia unijnej definicji "uprawy trwałe", nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.