I GSK 157/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Z." Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 398/24 w sprawie ze skargi "Z." Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr 9016-2024-000061-6400 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 398/24, oddalił skargę "Z." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 kwietnia 2024 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE.L 347 z 20.12.2013 r.) - zwanego dalej: "rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013" poprzez: a) błędną wykładnię pojęcia "uprawy trwałej" poprzez uznanie, że zbiór upraw, wypełniających definicję "uprawy trwałej" został przez ustawodawcę dodatkowo poszerzony o szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 powinna być taka, że zarówno szkółki, jak i zagajniki o krótkiej rotacji zaliczają się do zbioru upraw trwałych - a tym samym brak podstaw do niezaliczenia do tego zbioru plantacji choinek, b) błędną wykładnię pojęcia "powtarzających się zbiorów" polegającą na przyjęciu, że zbiorem nie może być gałąź ani roślina (drzewo iglaste), a tym samym - że plantacje drzewek przeznaczonych do wycięcia lub przesadzenia w donicę nie dają powtarzających się zbiorów i tym samym nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy brak podstaw w przepisie do tak zawężającej definicji "powtarzających się zbiorów". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna sporządzona przez fachowego pełnomocnika, poza wymaganiami z art. 176 § 1 p.p.s.a. powinna ponadto czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Skarga kasacyjna musi zawierać wymagane elementy składowe wyrażone w języku tekstu prawnego, w języku prawnym, a nie w języku prawniczym. Ponadto, skarga kasacyjna musi być zredagowana zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej, tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Według art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie winien zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny) i powiązać ten zarzut z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej. Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i nie powiązanie naruszenia tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego z naruszeniem przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą nie może być prawnie skuteczne. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W skardze kasacyjnej powołując art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego "mianowicie art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędną wykładnię." Ustosunkowując się do tego zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyrokach z 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 300/21, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1418/21 oraz z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 740/21. Poglądy zawarte w przywołanych orzeczeniach skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela i przyjmuje jako własne. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym również art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) 1307/2013 poprzez błędną wykładnię są niezasadne. Wskazać należy, że mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie (UE) 1307/2013 w art. 4 ust. 1 zawiera następujące definicje: c) "działalność rolnicza" oznacza: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy; e) "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe; g) "uprawy trwałe" oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się zbiory, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji; j) "szkółki" oznaczają następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia: - szkółki winorośli oraz podkładek; - szkółki drzew i krzewów owocowych; - szkółki roślin ozdobnych; - komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego; - szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki; Ze wskazanej w art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) 1307/2013 definicji uprawy trwałej wynika, że oznacza ona uprawę niepodlegającą płodozmianowi, inną niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, która zajmuje grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i daje powtarzające się plony. Do uprawy trwałej zaliczone zostały też szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji, których definicje zawarto w dalszych jednostkach art. 4 ust. 1 rozporządzenia. Niewątpliwie plantacja drzew nakierunkowana na pozyskanie drzew ciętych i drewna, może zajmować grunty przez okres pięciu lat lub dłużej, to jednak stwierdzenie czy jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) 1307/2013 uzależnione jest od tego, czy spełnia drugi konieczny warunek uprawy trwałej, a zatem czy daje powtarzające się plony bowiem oba te elementy muszą wystąpić łącznie. W tym miejscu zasadniczego znaczenia nabiera pojęcie powtarzającego się plonu, który daje uprawa. Według Słownika Języka Polskiego plon to wynik uprawy (owoce, ziarno), żniwo, jak też miara wydajności roślin uprawnych (zebrane np. z 1 ha). W przypadku plantacji drzew nakierunkowana na pozyskanie drzew ciętych i drewna, ich uprawa nie daje powtarzających się plonów jako wyniku uprawy, bowiem o ile drzewa będą zajmować grunt przez pięć lat i dłużej to po ich wycięciu nie można otrzymać ponownych plonów. Faktu, że w miejsce wyciętego drzewa można zsadzić inne drzewo oraz, że pozyskuje cięte drzewa oraz drewno nie da się, jak trafnie przyjął WSA, zakwalifikować jako uzyskiwanie powtarzającego się plonu z uprawy drzew przeznaczonych do wycięcia i sprzedaży. Również porównanie plantacji drzew do wycięcia ze szkółką (co do powtarzającego się plonu w postaci sadzonki) jest o tyle nietrafione ze względu na to, że art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 uprawę trwałą definiuje poprzez czas uprawy niepodlegający płodozmianowi i powtarzający się plon, wliczając do upraw trwałych szkółki, co oznacza, że takich samych zasad nie można odnieść do plantacji drzew przeznaczonych do wycięcia, która szkółką nie jest. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.