I OSK 1129/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1328/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2023 r. nr DN.gn.625.232.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1328/23, oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2023 r., nr DN.gn.625.232.2021, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach (dalej "PPRN w Gorlicach") orzeczeniem z dnia 15 września 1951 r., nr L:R. II/4/14/13/51, przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie W. (gm. U., pow. g., woj. małopolskie), w tym nieruchomość należącą do J. P. (poz. 114 orzeczenia). Wnioskiem z dnia 30 maja 2019 r. M. K. (będąca spadkobierczynią J. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w Gorlicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt I Ns 273/19), wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości J. P. (poz. 114 orzeczenia). Decyzją z dnia 26 października 2021 r., nr WS-III.7515.2.17.2019.RM, Wojewoda Małopolski umorzył z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne z wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności części orzeczenia z dnia 15 września 1951 r. Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., nr DN.gn.625.232.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 października 2021 r. W ocenie organu odwoławczego, analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491 – dalej "ustawa nowelizująca"). Z orzeczenia PPRN w Gorlicach z dnia 15 września 1951r. wynika, iż miało ono zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w PPRN w Gorlicach, w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. (dalej "PGRN w U.") oraz u sołtysa gromady W., w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia, przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w Gorlicach, PGRN w U. oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. W ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu, stronom służyło prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach. Wśród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej, w jakim okresie orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 15 września 1951 r. było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Jednak pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego ogłoszenie tego orzeczenia, to – zdaniem organu – nie można zanegować faktu takiego ogłoszenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem na to, że ogłoszenie to musiało być doręczone (ogłoszone). W kontekście tego Minister podkreślił, że decyzją z dnia 9 lipca 1969 r., nr PZR.19.Vg/238,239,324/57, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach uchyliło orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 15 września 1951 r., nr R.L.II/4/14/13/51, w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi W. i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Wskazano, że z sygnatury decyzji PPRN w Gorlicach z dnia 9 lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r. Z tego zaś wynika, że wówczas osoby, których dotyczyła decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika z kolei, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do dnia 5 kwietnia 1958 r. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Minister uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w Gorlicach z dnia 15 września 1951 r. nastąpiło najpóźniej w dniu 5 kwietnia 1958 r. Wniosek z dnia 30 maja 2019 r. złożony przez skarżącą wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 3 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 września 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia, to oznacza, że postępowanie to podpada pod przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a więc z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa. Na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organów administracji. Sąd wskazał, że jak wynika z uzasadnienia ustawy nowelizującej, która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wskazano przy tym, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniesiono, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". Sąd wskazał, że w tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Sąd podkreślił, że z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji, czy postanowienia, z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Sąd zgodził się z ustaleniami Ministra, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż ogłoszenie kwestionowanego orzeczenia nastąpiło, a wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony po ponad 60 latach. Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku – według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczono się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej błędnie przywołana jako ustawa o postępowaniu przed sądami powszechnymi – przyp. NSA), poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 77 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 września 1951 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości W., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca, kwestionowała przede wszystkim prawidłowość zaskarżonego wyroku i akceptację stanowiska organów administracji zastosowania w sprawie, w aspekcie zgodności z Konstytucją, art.2 ust.2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. Ustawa ta zmieniła dotychczasową treść art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 K.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Jak wynika z ww. przepisu, nakazuje on stosowanie przepisów K.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przytoczony przepis jest więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie wskazywała, że wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego wykraczają daleko poza to co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13. Podnosiła, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej również z tego powodu, że zamyka jej możliwość domagania się na drodze sądowej odszkodowania za utratę przez jej poprzednika prawnego własności nieruchomości w miejscowości W., która została przejęta na własność Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, skarżąca została w sposób nagły i niespodziewany pozbawiona bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody jakiej doznał w przeszłości jej poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie powołała się na zasadę Iex retro non agit stwierdzając, że miała prawo oczekiwać, że ewentualnie wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej, a nie do spraw administracyjnych, które rozpoznawane są przez organy władzy publicznej już od kilku lat. Skarżąca podniosła, że Polska po ratyfikacji Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w oparciu o art. 1 Protokołu nr 1, zobowiązana jest do stosowania pozytywnych obowiązków w postępowaniach odszkodowawczych wynikających z wadliwych decyzji administracyjnych na podstawie których Państwo po II wojnie światowej przejmowało mienie osób fizycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie podziela, lecz przychyla się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki w obszerny i trafny sposób uzasadnił swoje stanowisko w kwestii dotyczącej prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 2 ust.2 ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r. akcentując, że celem opisanego wyżej rozwiązania prawnego, na co wprost wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Sąd Wojewódzki podkreślił również, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Ponadto Sąd Wojewódzki odwołał się również szczegółowo do zasady proporcjonalności, zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. W końcu Sąd ten wywiódł, że omawiana nowelizacja doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków (tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych), służyła ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a które - na skutek decyzji pozbawiających określone podmioty prawa własności - nabyły te prawa przy uwzględnieniu także i tego, że owo nabycie, z uwagi na upływ terminów zasiedzenia, i tak by nastąpiło. Jednocześnie owo ograniczenie nie stanowiło nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności danej decyzji, gdyż w/w okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie więc Sądu Wojewódzkiego, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważały nad zasadami rekompensowania szkody, poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Z tą oceną i argumentacją Sądu I instancji należy się w pełni zgodzić. Oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, nie można pominąć poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem stanowisko, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu. Trybunał wskazał następnie, że podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, w myśl którego w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 września 1951 r., nr L:R. II/4/14/13/51 było już przedmiotem oceny w sprawach zakończonych wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 107/24 i z dnia 17 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 976/24, które to stanowisko Skład Orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. W uzasadnieniu wyroku z 17 grudnia 2025 r., I OSK 107/24 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na przykłady postępowań administracyjnych, co do których ustawodawca wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 795). Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla skarżących zaskoczenie stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki wyjaśnił to zagadnienie, odwołując się do treści wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Skarżąca już kilka lat przed wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 września 1951 r. powinna liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, wykonując ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, wydanych kilkadziesiąt lat wcześniej. Zwłaszcza, że tego rodzaju wniosek mógł być już skutecznie wnoszony po zmianie ustrojowej, która dokonała się w 1989 r. Gdy chodzi o kwestię związaną z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżącą decyzji merytorycznej, a która – w przypadku uwzględnienia jej wniosku – stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), to wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, upływ czasu może bowiem niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności, gdyż wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m.in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przemilczenie czy przedawnienie. Po drugie zaś, każdy system prawa przewiduje pewne ograniczenia czasowe (limity czasowe) dla dochodzenia różnego rodzaju roszczeń czy krzywd. Powyższe jest bowiem konsekwencją występującego w systemie prawa pojęcia dawności a na które składają się wspomniane wyżej instytucje prawne, uzależniające zmiany w stosunkach prawnych od upływu określonego czasu (termin). W odniesieniu do zarzutu naruszenia Artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wskazać należy, że wyraża on prawo do poszanowania własności, zakazując jej pozbawienia, chyba że jest to uzasadnione interesem publicznym oraz w warunkach przewidzianych przez prawo z zagwarantowaniem sprawiedliwego odszkodowania. Wprowadzenie zaś regulacji prawnej, zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie oznaczało jednakże tego, że skarżącym nie można było przyznać jakiegokolwiek odszkodowania. Powyższy przepis nie pozbawiał więc skarżących jakichkolwiek praw właścicielskich do określonego mienia a jedynie zmieniał sposób rozpatrywania spraw związanych z kwestionowaniem legalności pozbawienia tego mienia ich poprzednika prawnego, a co (dodatkowo) miało miejsce kilkadziesiąt lat temu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności uznać należy za nieusprawiedliwiony. Wskazać w tym miejscu należy, że normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06 ). Żaden z ww. przypadków nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego, nie można zaakceptować stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności był uprawniony do bezpośredniego stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP i niezastosowania tego przepisu. W odniesieniu do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego zasady Iex retro non agit, w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10). Należy podkreślić, że w świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki TK z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07 i z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt K 4/19), przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może bowiem uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71). Nie zasługują także na uwzględnienie argumenty skargi kasacyjnej, że ustaleń co do daty ogłoszenia orzeczenia z dnia 15 września 1951 r. nie można było w niniejszej sprawie opierać tylko na "domniemanej dacie doręczenia". Przyjąć bowiem należy, że choć w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób bezpośredni fakt ogłoszenia ww. orzeczenia, to jednak zgromadzony materiał dowodowy wskazuje pośrednio, że orzeczenie to zostało we wskazanym trybie ogłoszone i stało się ostateczne. Brak bowiem dowodu publikacji orzeczenia, po upływie ponad 70 lat, w sytuacji gdy inną decyzją z dnia 9 lipca 1969 r. PPRN w Gorlicach uchyliło sporne orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 15 września 1951 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi W. i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa – nie podważa prawidłowości ustaleń organów. Z decyzji PPRN w Gorlicach z dnia 9 lipca 1969 r. wynika, że to postępowanie zostało wszczęte w 1957r. Z tego z kolei wynika, że wówczas osoby, których dotyczyła decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Wymienione w decyzji osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do dnia 5 kwietnia 1958 r. Trafnie zatem w sprawie uznano, że oznacza to, iż przed dniem 5 kwietnia 1958 r. sporne orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach weszło do obrotu prawnego. Uznać zatem należy, że skoro organy wyczerpały możliwości ustalenia daty ogłoszenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 września 1951 r. w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, to w pełni dopuszczalne jest ustalenie tej daty na podstawie dowodów pośrednich, stosując domniemanie faktyczne. Ponadto podkreślić należy, że w okresie, w którym zostało wydane orzeczenie z 1951 r., kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149), a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy zaś § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia, do składu państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były więc zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), ale w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił tylko 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie tego okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały zaś przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne – podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W takiej więc sytuacji trudno było wymagać od aktualnie funkcjonujących organów, by wykazywały konkretnymi dokumentami dokładne daty doręczenia orzeczeń (ogłoszeń) w sprawach, które były prowadzone ponad pół wieku temu a nie dotyczyły postępowań mających szczególne znaczenie dla państwa. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, odosobnionego, jak dotąd, stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 14 grudnia 2023 r., I OSK 1854/22. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca, wszczęła postępowanie administracyjne wraz z dniem złożenia do organu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 września 1951 r., tj. w dniu 3 czerwca 2019 r. (pismo z dnia 30 maja 2019 r.). Skoro więc sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, to organ w dniu 16 września 2021 r. zobligowany był do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w nowym brzmieniu. Końcowo wskazać należy, na co zwrócił także uwagę Sąd I instancji, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sprawie tej dotychczas nie zapadło orzeczenie. Natomiast w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 145a K.p.a. Nie zostanie zatem pozbawiona obrony swoich praw. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.