I OSK 2015/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2374/22 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.198.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2374/22 oddalił skargę A.A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.198.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa covidowa", w związku z art. 119 pkt 2 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i skierowanie skargi do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, co doprowadziło do pozbawienia jej możności obrony swoich praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym; b) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca" w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku z 5 sierpnia 1996 r. w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania (wniosek był procedowany przez 25 lat, 2 miesiące i 23 dni), na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, który to przepis nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej; c) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach (powoływanego dalej również jako "PPRN") z 2 grudnia 1954 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy poprzednicy prawni skarżącej powzięli wiedzę o fakcie wydana wskazanego wyżej orzeczenia nie wcześniej niż 27 stycznia 1967 r., kiedy to wydano protokół nr 31 z 27 stycznia 1967 r. w sprawie stwierdzenia stanu władania gruntami B.B. we wsi C., a wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia został złożony 5 sierpnia 1996 r., a więc przed upływem 30 lat od chwili jego doręczenia poprzednikom prawnym skarżącej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo zawartego w skardze wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Sąd I instancji poinformował o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Sąd I instancji nie uzasadnił dlaczego nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, choć w innych tego typu sprawach przeprowadza rozprawy na odległość. W efekcie, skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw przed Sądem I instancji, a w sprawie zachodzi nieważność postępowania. Następnie, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zmiany wprowadzone w K.p.a. wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Na skutek nowelizacji, toczące się nieraz od długiego czasu (w niniejszej sprawie ponad 25 lat) postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zostały nagle umorzone z mocy prawa, a osoby uprawnione straciły możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 a także z art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznanie. Wnosząca skargę kasacyjną nie miała realnego wpływu na długość postępowania i datę jego zakończenia. Miała za to prawo oczekiwać, że jej wniosek zostanie merytorycznie rozpatrzony, a rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej. Umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza również wywodzące się z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa: zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit, a także zasadę przyzwoitej legislacji. Wnosząca skargę kasacyjną miała prawo oczekiwać, że wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, a nie do spraw będących w toku. Przez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte a niezakończone postępowanie, wnosząca skargę kasacyjną została w sposób nagły pozbawiona możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznali w przeszłości jej poprzednicy prawni za niezgodne z prawem pozbawienie ich własności nieruchomości. Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu własności na rzecz Skarbu Państwa uniemożliwia wnoszącej skargę kasacyjną dochodzenie odszkodowania przed sądem cywilnym. Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) nakłada obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę, przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody. W odniesieniu do decyzji administracyjnych, prejudykatem jest stwierdzenie nieważności decyzji lub też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozbawia w sposób pośredni wnoszącą skargę kasacyjną drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania za mienie utracone przez jej poprzedników prawnych. Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie sposób oczekiwać, że w okresie PRL mogła podjąć skuteczne starania o wzruszenie orzeczenia o przejęciu mienia. Przywołując orzecznictwo wyjaśniła, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, że moment ustania przeszkód do działania należało wiązać z wyborami z czerwca 1989 r. Przywołując orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Plechanov p. Polsce, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że umorzenie postępowania administracyjnego będącego w toku należy traktować jako naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła również, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i odmowy zastosowania go przy wydawaniu rozstrzygnięcia (tak uznał NSA w wyroku z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, decyzja Ministra narusza także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że od daty doręczenia orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości C., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Jak podkreśliła, Minister nie zdołał ustalić daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 15 lipca 1948 r." (§ 4 i § 5 tego rozporządzenia). Zatem, mając na uwadze materię, której dotyczyło orzeczenie, nie można opierać się na domniemanej dacie doręczenia tego orzeczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Ministra, że datą doręczenia omawianego orzeczenia z 2 grudnia 1954 r. jest najpóźniej lipiec 1957 r., kiedy to zostały wydane decyzje tymczasowe w innych sprawach. Aby bowiem orzeczenie to mogło uzyskać status ostateczności, powinno zostać należycie ogłoszone. W niniejszej sprawie nie zostało jednak wykazane, że omawiane orzeczenie zostało prawidłowo ogłoszone. W odpowiedzi, Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] i Nadleśnictwa [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W szczególności, zdaniem uczestników postępowania, w dacie wydania zarządzenia o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego, to jest 12 stycznia 2023 r., jak i w dacie orzekania, przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej miał inne brzmienie niż zarzuca wnosząca skargę kasacyjną. Zatem, nie występowała wówczas dodatkowa przesłanka dotycząca możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne w postaci braku sprzeciwu stron lub uczestnika postępowania. Sąd I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące wówczas przepisy postępowania. Uczestnicy postępowania podzielili też stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można uznać że orzeczenie z 2 grudnia 1954 r. nie zostało doręczone. Dokonane w sprawie ustalenia pozwoliły przyjąć, że orzeczenie weszło do obrotu prawnego najpóźniej z końcem lipca 1957 r. Jeżeli bowiem w odniesieniu do B.B. została wydana decyzja tymczasowa w sprawie objęcia w posiadanie co najmniej części gruntów, które zostały przejęte od niej na własność państwa, to oznacza to że dawna właścicielka i jej mąż musieli już wówczas (w 1957 r.) wiedzieć, że nie są właścicielami tych gruntów. Tym samym, musieli posiadać wiedzę o wydanym w tym zakresie orzeczeniu z 2 grudnia 1954 r. W piśmie z 14 lipca 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie wniósł o utrzymanie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi kasacyjnej, zgadzając się w całości ze stanowiskiem i argumentacją zawartą w decyzjach organów obu instancji. Z uwagi na śmierć uczestnika postępowania D.D., postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zawieszone 29 lipca 2025 r. Następnie, po ustaleniu następców prawnych, postępowanie zostało podjęte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należy więc odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nieważności postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zamiast na rozprawie jak wniosła w skardze, została pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skarżąca przywołała przepis art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wskazała też na treść art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Jednocześnie, z akt sprawy wynika, co potwierdza skarga kasacyjna, że pełnomocnik skarżącej został poinformowany o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2023 r. w związku z obowiązywaniem stanu epidemii, w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnikowi podano podstawę prawną, poinformowano o składzie orzekającym i wskazano, że w związku ze skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, strony postępowania mogą zgłaszać ewentualne dodatkowe stanowisko w sprawie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia. Jednocześnie, doręczono również odpis odpowiedzi na skargę. W dacie wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (12 stycznia 2023 r.) oraz w dacie orzekania (16 lutego 2023 r.) przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, powołany jako podstawa zarządzenia miał następującą treść: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.". Należy podkreślić, że wystąpienie przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy, a o nieważności postępowania decyduje przede wszystkim waga zaistniałych uchybień procesowych. W art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. chodzi bowiem o realne a nie hipotetyczne pozbawienie strony możności obrony swych praw (por. J.P. Tarno, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, uw. 23-24, https://sip.lex.pl, dostęp: 2026-03-10). Rozważając okoliczności niniejszej sprawy trzeba zwrócić uwagę, że z treści przywołanego wyżej przepisu ustawy covidowej wyraźnie wynika, że Sąd I instancji nie był związany wnioskiem strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej ma bowiem charakter przepisu szczególnego wobec art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Na jego podstawie Przewodniczący posiadał uprawnienie do samodzielnego decydowania o potrzebie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, z którego w niniejszej sprawie skorzystał. Choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to jednak rozpoznanie sprawy poza rozprawą nastąpiło w granicach przewidzianych przepisami prawa a stronie zapewniono możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, w tym odniesienie się do odpowiedzi na skargę. Nie można więc uznać, że w ten sposób jest ona pozbawiona możności obrony swych praw. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wraz z pouczeniem o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie doręczono na wskazany w aktach adres kancelarii reprezentującej skarżącą kasacyjnie 20 stycznia 2023 r. Do dnia posiedzenia niejawnego (16 lutego 2023 r.), strona ani jej pełnomocnik nie skorzystali z tej możliwości a w skardze kasacyjnej nie wskazano w jaki inny sposób, niż przez samo rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W tej sytuacji niezasadnie wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. W niniejszej sprawie nie występują też inne przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przed przystąpieniem do rozpoznania tych zarzutów należało przypomnieć stan sprawy. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, A.A. we wniosku z 21 lipca 1996 r. (data wpływu do Urzędu Rady Ministrów 5 sierpnia 1996 r.), zmodyfikowanym w 18 września 1996 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach (powoływanego dalej również jako "PPRN w Gorlicach") z 2 grudnia 1954 r. nr L.RL.IV/12/44/54 o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa z dniem 2 grudnia 1954 r. gruntów i budynków w gromadzie C.-[...] należących w chwili przejęcia do osób wymienionych w sentencji tego orzeczenia, w części orzekającej o przejęciu mienia E.E. vel E. i B. (B.) B. vel B. – jej poprzedników prawnych. Wniosek został przekazany Wojewodzie Małopolskiemu, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 28 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.26.2015.TG stwierdził, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. z uwagi na wejście w życie ustawy nowelizującej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A.A., decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.198.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego. Opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 sierpnia 2022 r. W kwestii ustalenia daty doręczenia orzeczenia, zdaniem Sądu I instancji, Minister prawidłowo poczynił ustalenia w oparciu o znajdujący się w aktach protokół nr 31 z 27 stycznia 1967 r. oraz decyzję PPRN w Gorlicach z 27 grudnia 1969 r. nr PZR.19.Vg/1614/57, które pozwoliły mu na przyjęcie, że przedmiotowe orzeczenie z 2 grudnia 1954 r. weszło do obrotu prawnego najpóźniej z końcem lipca 1957 r. (to jest z chwilą objęcia w posiadanie gruntów we wsi C. decyzją tymczasową). W odniesieniu do B.B. w 1957 r. została bowiem wydana decyzja tymczasowa w sprawie objęcia w posiadanie co najmniej części gruntów, które zostały przejęte od niej na własność państwa. Dawna właścicielka i jej mąż musieli już wówczas wiedzieć, że nie są właścicielami tych gruntów, a tym samym musieli posiadać wiedzę o wydanym w tym zakresie orzeczeniu z 2 grudnia 1954 r. To z kolei potwierdza, że omawiane orzeczenie zostało ogłoszone. Sąd I instancji uznał również za słuszne stanowisko Ministra, że wpisanie prawa własności do księgi wieczystej mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, a więc takie które zostało prawidłowo wprowadzone do obrotu prawnego na skutek doręczenia (ogłoszenia). Ponadto prawidłowo uznano, że pomimo opatrzenia wniosku o dokonanie wpisu prawa własności w KW nr [...] datą 30 stycznia 1970 r., doręczenie/ogłoszenie orzeczenia byłym właścicielom nastąpiło wcześniej. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 grudnia 1954 r. zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 21 lipca 1996 r., a wniosek wpłynął do organu 5 sierpnia 1996 r. (prezentata Urzędu Rady Ministrów). A zatem wszczęcie postępowania - zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. - nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, a to z kolei oznacza, że organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania z mocy prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wskazano, że opiera się ona wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a jako naruszone, oprócz omówionego wyżej zarzutu naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, podano przepisy postępowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (drugi zarzut skargi kasacyjnej), a także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (trzeci zarzut skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem, sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być, na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisu regulującego postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji. Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). W tym kontekście powiązane w ramach tego zarzutu kasacyjnego z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zawierają również elementy materialnoprawne, gdyż odnoszą się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się więc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: J. P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08). Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, ma obowiązek ocenić jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133, https://sip.lex.pl, dostęp: 2026-03-10). Nie jest kwestionowane w sprawie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, i co słusznie wyjaśnił Sąd I instancji. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Wskazać też warto, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego, czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 Kodeksu cywilnego), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Przyjmuje się, że wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2026-03-10). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a K.p.a. Biorąc zatem pod uwagę wyżej przedstawioną argumentację nie można przyjąć, by uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej mogło być uznane za niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według skarżącej – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z jej wniosku, została ona pozbawiona możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogłaby ubiegać się o zasądzenie na jej rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznali w 1954 r. jej poprzednicy prawni za niezgodnie z prawem pozbawienie ich własności nieruchomości. Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22). Nie można było również podzielić zasadności trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. konieczne jest zauważenie, że został on skonstruowany niedokładnie, ponieważ jego struktura jest złożona – składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów) o zróżnicowanej treści normatywnej. Obowiązek wskazania naruszonego przepisu oznacza wskazanie konkretnie naruszonej normy prawnej. Ogólne odwołanie się do przepisu zawierającego kilka różnych norm nie spełnia tego warunku i zarzut tak postawiony nie poddaje się weryfikacji. Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania uznała, że błędnie ustalono w postępowaniu administracyjnym, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. znak: L.RL.IV/12/44/54 upłynęło ponad 30 lat, w sytuacji gdy poprzednicy prawni skarżącej powzięli wiedzę o wydaniu tego orzeczenia nie wcześniej niż 27 stycznia 1967 r., kiedy to wydano protokół nr 31 z 27 stycznia 1967 r. w sprawie stwierdzenia stanu władania gruntami B.B. we wsi C. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Minister nie zdołał ustalić daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu z 15 lipca 1948 r. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami poczynionymi w toku postępowania, orzeczenie z 2 grudnia 1954 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Orzeczenie podlegało więc ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i – w przypadku pierwszego rozporządzenia - w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone, a w przypadku drugiego rozporządzenia - w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Okolicznością bezsporną w sprawie jest brak ustalenia przez Ministra daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie lub jego ogłoszenia albo wyłożenia do wglądu. Sąd I instancji przyjął za organami administracyjnymi jako datę doręczenia przedmiotowego orzeczenia najpóźniej koniec lipca 1957 r. Ustalenia powyższe, zaaprobowane następnie przez Sąd I instancji, zostały poczynione na podstawie następujących okoliczności: – protokół z 27 stycznia 1967 r. nr 31 w sprawie stwierdzenia stanu władania gruntami B.B. córki F. i G., we wsi C., gdzie w części oznaczonej lit. e wskazano, że władanie przez B.B. gruntami (określonymi w tym protokole) stwierdza się na podstawie decyzji tymczasowej PPRN z 1 sierpnia 1957 r. nr 1318/57 o zwrocie gospodarstwa z [...]; – decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 27 grudnia 1969 r. nr PZR.19.Vg/1614/57 orzekająca o uchyleniu orzeczenia z 2 grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność państwa nieruchomości należących do H.H.; w uzasadnieniu tej decyzji organ odwołał się do okoliczności objęcia przez wymienioną osobę fizyczną (na podstawie decyzji tymczasowej) w roku 1957 w użytkowanie gruntów o pow. 6,14 ha, przejętych wcześniej na Skarb Państwa; – opinia techniczna z 30 listopada 2010 r. dotycząca stanu prawnego nieruchomości położonych w C. wskazująca, że jednym z dokumentów stanowiących podstawę wpisu do księgi wieczystej KW nr [...] [...] prawa własności Skarbu Państwa jest orzeczenie z 2 grudnia 1954 r.; – datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.) – w przedmiotowej 5 sierpnia 1996 r. (prezentata wpływu do organu). Prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji ustalenia organu, że wydanie 1 sierpnia 1957 r. w odniesieniu do B.B. decyzji tymczasowej w sprawie objęcia w posiadanie co najmniej części gruntów, które zostały przejęte od niej na własność państwa, oznaczało iż omawiane orzeczenie weszło do obrotu prawnego przed tą datą, to jest najpóźniej z końcem lipca 1957 r. Oznacza to, że dawna właścicielka i jej mąż musieli już wówczas (to jest w 1957 r.) wiedzieć, że nie są właścicielami tych gruntów, a tym samym musieli posiadać wiedzę o wydanym w tym zakresie orzeczeniu z 2 grudnia 1954 r. Z tego też względu, organ słusznie uznał, że chociaż wniosek o dokonanie wpisu prawa własności w KW nr [...] został opatrzony datą 30 stycznia 1970 r., to doręczenie/ogłoszenie orzeczenia nastąpiło dużo wcześniej. Jednocześnie, wpis prawa własności dodatkowo potwierdza, że orzeczenie zostało doręczone lub ogłoszone, ponieważ wpisanie prawa własności do ksiąg wieczystych mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, a więc takie, które zostało skutecznie doręczone/ogłoszone i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Uprawnione zatem pozostaje stanowisko Sądu I instancji i organu, że orzeczenie z 2 grudnia 1954 r. weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane, to znaczy wywołało skutki prawne (podjęto czynności prawne na jego podstawie). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 (i powołane tam rozważania zawarte w wyroku NSA z 13 lutego 2024 r. I OSK 2652/20), że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Powyższe wskazuje, że w sprawie ustalenia faktyczne w zakresie doręczenia zostały poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego, mimo że organy obu instancji i Sąd I instancji nie wskazują, że oparły się na tej instytucji. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 663/22; art. 231 K.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08; z 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo, w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (tak też postanowienie SN z 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 1196/98; zob. T. Ereciński [w:] P. Grzegorczyk, J. Gudowski, K. Markiewicz, M. Walasik, K. Weitz, T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom II. Postępowanie rozpoznawcze, LEX/el. 2022, art. 231, teza 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było przepisu (art. 241 dawnego K.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Skoro zgromadzony materiał dowodowy wskazuje pośrednio, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów i budynków w gromadzie C.-[...] zostało doręczone (ogłoszone), a przeprowadzenie dowodu na okoliczność ogłoszenia orzeczenia okazało się niemożliwe ze względu na upływ czasu, to - wobec braku dowodów przeciwnych - na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 231 K.p.c. - organ prawidłowo ustalił, że orzeczenie zostało doręczone najpóźniej z końcem lipca 1957 r. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na tryb, w którym toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie. Mianowicie w postępowaniu nieważnościowym w sposób bezsporny muszą zostać wykazane okoliczności istotne i niezbędne do domagania się weryfikacji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej. Jest to wymóg wynikający z obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Równocześnie, w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością ogłoszenia tego orzeczenia zgodnie z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia. Z tego też powodu, nie można było przyjąć – jak chce skarżąca kasacyjnie – że skoro nie została wykazana data ogłoszenia orzeczenia, to należy uznać, że orzeczenie to nie mogło wejść do obrotu i skutecznie pozbawić jej poprzedników prawnych własności nieruchomości objętych tym orzeczeniem. Tym samym, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia z 2 grudnia 1954 r. upłynęło już ponad 30 lat. W świetle opisanych ustaleń Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że orzeczenie z 2 grudnia 1954 r. zostało ogłoszone (doręczone) najpóźniej z końcem lipca 1957 r., co oznacza, że wniosek o stwierdzenie jego nieważności, który wpłynął do organu 5 sierpnia 1996 r. (okoliczność ta nie była kwestionowana), został złożony po upływie 30 lat od daty jego doręczenia i nie został rozpatrzony do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, a organ I instancji zasadnie zastosował art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie nieważnościowe zostało umorzone z mocy prawa. Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.), skarżącemu albo organowi (art. 204 P.p.s.a.).