I OSK 1217/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2035/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 lipca 2020 r. nr DLI-VI.7615.185.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt I OPS 1/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2035/20 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Ministra Rozwoju z 20 lipca 2020 r. nr DLI-VI.7615.185.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z 9 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.16.2019.MD. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie wyżej wymienionych zarzutów. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia jest możliwa jedynie w kontekście ustawowych zasad wyceny nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości. Jak zwrócił następnie uwagę wnoszący skargę kasacyjną, przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraźnie obliguje rzeczoznawcę majątkowego do określenia, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie. Zatem, zgodnie z zasadą korzyści, odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, które jest spowodowane przeznaczeniem na konkretny, a nie dowolnie określony, cel publiczny. W związku z powyższym, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w niniejszej sprawie za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do nieruchomości drogowych. Jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, przepis § 36 rozporządzenia nie może wyłączyć stosowania zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepisy rozporządzenia nie mogą ograniczać obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., które są zawarte w akcie wyższego rzędu – ustawie. Uznanie, że § 36 rozporządzenia zawiera normy pozostające w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. i modyfikujące przepisy ustawy, oznaczałoby że rozporządzenie narusza w tej części art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. Określenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania ma z reguły zastosowanie, gdy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość miała przeznaczenie rolne lub leśne, a zgodnie z celem wywłaszczenia ma być przeznaczona pod inwestycję drogową (grunt budowlany), gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku zazwyczaj ceny wyższe niż grunty o przeznaczeniu do produkcji rolnej lub o przeznaczeniu leśnym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zastosowanie tylko § 36 ust. 3 rozporządzenia, tak jak chce Sąd I instancji, spowodowałoby znaczne zmniejszenie wartości szacowanej nieruchomości, a w konsekwencji przyznanego odszkodowania. Jak stwierdził wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji, orzekając na niekorzyść strony skarżącej, naruszył zasadę reformationis in peius. Odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości, w następstwie przeznaczenia jej na cel publiczny. Przyznanie przez ustawodawcę prawa korzyści jest – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego też powodu, osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. Wartość nieruchomości jest pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności. W odpowiedzi, A. A. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz odstąpienie o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zdaniem skarżącej, zapadłe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. W przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia, polegającej na przyjęciu, że w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu. Tymczasem, prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. W przekonaniu skarżącej, rozwiązanie przyjęte w § 36 ust. 3 rozporządzenia prowadzi do zakwestionowania/zniesienia zasady korzyści, wprowadzonej w art. 134 ust. 3 u.g.n., a tym samym wykracza poza funkcję wykonawczą, przewidzianą dla aktu wykonawczego, naruszając normę wyrażoną w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W opinii skarżącej, przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia diametralnie zmienia zasadę określoną w ustawie, przyznając prymat ochrony interesów publicznych, kosztem właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem, odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Zasada korzyści w swoim założeniu wprowadza uprzywilejowanie osoby wywłaszczonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podstawa do zawieszenia wskazana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie. Składowi orzekającemu wiadome jest z urzędu, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem zarejestrowanym pod sygn. akt I OPS 1/24, wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej "Czy ustalenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową powinno nastąpić na zasadach określonych w § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) – przed zmianą stanu prawnego: w § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.) – czy też uwzględniać zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145)?". W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego i bezzasadnie przyjęły, że w sytuacji w której nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy X., zatwierdzonym uchwałą z [...] listopada 2003 r., ma przeznaczenie rolne, może być wyceniona w oparciu o § 36 pkt 4 (powinno być "§ 36 ust. 4" – przypis NSA) cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, biegły, w oparciu o pozyskane dane, zastosował zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. Jednakże, Sąd ten zwrócił uwagę, że wskazana reguła ma zastosowanie tylko wtedy, gdy nieruchomość w planie miejscowym zagospodarowania lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nieruchomość w planie nie jest przeznaczona pod drogę, zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia. Tym samym, aby zastosować w procesie szacowania zasadę korzyści przewidzianą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, decydujące znaczenie ma przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania lub studium. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, jeżeli przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, tak jak w rozpoznawanej sprawie, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości na podstawie analizy transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynika to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim przypadku powinno to bowiem nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany, przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%, a więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Tymczasem, jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, ten właśnie przepis, a także 134 ust. 4 u.g.n., był stosowany przez rzeczoznawcę do ustalenia wartości będącej przedmiotem postępowania nieruchomości. Zagadnienie to wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie koncentrują się natomiast na kwestii zastosowania w sprawie art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., a więc dotyczą materii objętej wnioskiem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt I OPS 1/24 będzie miało więc wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzi na zagadnienie postawione w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/24.