I OSK 1860/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Po 55/23 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 grudnia 2022 r. nr SN-III.7570.41.2022.14 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Po 55/23 oddalił skargę M. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 6 grudnia 2022 r. nr SN-III.7570.41.2022.14 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz § 4 ust. 3, § 36 ust. 1 i ust. 4 oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że biegły, dokonując wyceny, uwzględnił rodzaj nieruchomości, ich położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, podczas gdy operat szacunkowy z 16 grudnia 2021 r. nie rozstrzyga kryteriów doboru nieruchomości podobnych, a w szczególności przesłanek odrzucenia nieruchomości położonych w miejscowości X.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji w związku z dowolnym uznaniem przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej słusznie uznały operat szacunkowy z 16 grudnia 2021 r. za wiarygodny i za trafnie odwołujący się do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, podczas gdy zastosowane przez biegłego kryteria podobieństwa porównywanych nieruchomości są niejasne, zasadność doboru nieruchomości przyjętych do porównań budzi wątpliwości, a kwestia prawidłowości doboru prawidłowej metodologii szacowania, kryteriów doboru nieruchomości, jak i wyników szacunków, powinna podlegać ocenie stosownie do zasady prawdy materialnej oraz zasady kompletności materiału dowodowego; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji w związku z przyjęciem, że nie było potrzeby sporządzenia uzupełniającego operatu, jak i przesłuchania rzeczoznawcy, podczas gdy wartość dowodowa operatu szacunkowego z 16 grudnia 2021 r. mogła zostać oceniona wyłącznie na skutek przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, ewentualnie w wyniku złożenia przez dotychczasowego rzeczoznawcę majątkowego wyczerpujących wyjaśnień dotyczących operatu szacunkowego z 16 grudnia 2021 r., ponieważ ani Sąd I instancji, ani organ nie dysponują wiadomościami specjalnymi pozwalającymi uznań, że przedmiotowy operat w sposób prawidłowy ustala wartość odszkodowania. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, rzeczoznawca na potrzeby wyceny dokonał wyboru 13 nieruchomości położonych w gminie X., jednak ich opis zawarty w operacie jest niewystarczający, aby stwierdzić ich podobieństwo lub jego brak. Kryteria zastosowane przez biegłego są nieostre i uniemożliwiają weryfikację dokonanych ocen. Strona została pozbawiona możliwości weryfikacji, czy wskazane nieruchomości są faktycznie porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na stan prawny, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zupełnie niezrozumiałe jest nieprzyjęcie do porównań nieruchomości położonych w miejscowości X. Jedynym wskazanym w operacie szacunkowym kryterium było "osiąganie znacznie wyższych cen" niż nieruchomości położone poza granicami tej miejscowości. W operacie szacunkowym brak jest jakichkolwiek merytorycznych argumentów przemawiających za tym, że nieruchomości położone w miejscowości X. nie są nieruchomościami podobnymi do działki nr [1]/2. Tymczasem, pominięcie nieruchomości z miejscowości X., znacznie zaniżyło wartość działki nr [1]/2. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu, jego rzetelności i adekwatności do okoliczności sprawy wymagało wyczerpującego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego okoliczności, które zadecydowały o odrzuceniu niektórych transakcji ze zbioru transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Niezbędne było wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków. Chociaż operat nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za odrzuceniem omawianych nieruchomości z katalogu porównywanych działek, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja rzeczoznawcy w tym zakresie została "przekonująco uzasadniona". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, cena nie stanowi o podobieństwie nieruchomości, a zawarte w operacie wyjaśnienie jest zbyt ogólne i zdecydowanie niewystarczające do wykazania, że odrzucenie pięciu wartości najwyższych było poprzedzone wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób i w jakiej wysokości określił cenę średnią, ani nie sprecyzował, jakie różnice pomiędzy ustalonymi cenami uzasadniały wyeliminowanie cen skrajnych. Rzeczoznawca nie podał innych przyczyn odrzucenia przedmiotowych działek z porównań. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, powyższe uchybienia nie pozwalają na weryfikację omawianych w operacie 13 nieruchomości według kryterium podobieństwa do wycenianej działki. Podobieństwo działek nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Tymczasem, w niniejszej sprawie brak danych umożliwiających porównanie nieruchomości. Powoduje to, że operat nie poddaje się weryfikacji, bądź ta weryfikacja jest w znacznym stopniu ograniczona. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wykorzystany w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy nie zawiera informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w szczególności informacji koniecznych do ustalenia i weryfikacji podobieństwa nieruchomości (por. § 55 ust. 2 rozporządzenia). Jak dalej zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie biegły bezzasadnie uznał nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne za transakcje wolnorynkowe, co stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Jak wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a nie, jak przyjął rzeczoznawca, przedmiotem transakcji związanych z nabywaniem gruntów pod drogi. Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że w przypadku nieruchomości nabywanych pod drogi, właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zbycia konkretnej nieruchomości, a w przypadku braku porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, następuje przymusowe przejęcie nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Zatem, nieruchomości nabywane pod drogi nie stanowią nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W związku z tym, postępowanie rzeczoznawcy, który wybrał do porównań nieruchomości nabyte pod drogi publiczne, stoi w rażącej sprzeczności z postanowieniami rozporządzenia. Brzmienie przepisów § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w połączeniu z przeprowadzoną przez biegłego analizą rynku (w której wskazał, że rynek lokalny – gmina X. – jest słabo rozwinięty) świadczy o konieczności dokonania wyceny w oparciu o ceny nieruchomości z których wydzielano zajmowane działki, a nie w oparciu o inne nieruchomości, przeznaczone pod drogi publiczne. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, z uwagi na słabo rozwinięty rynek nieruchomości związany z nabywaniem gruntów pod drogi, określenie wartości działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Takie określenie nie może mieć miejsca również dlatego, że rzeczoznawca nie ustalił rodzaju, sposobu użytkowania, ani stanu nieruchomości przyjętych do porównań. Jedyną wspólną cechą podobieństwa zestawionych w operacie działek jest ich przeznaczenie pod drogi publiczne i położenie w tej samej gminie. Wskazana argumentacja została już powołana przez wnoszącego skargę kasacyjną w toku postępowania i w skardze, ale Sąd I instancji uznał, że operat szacunkowy prawidłowo uznano za wiarygodny i zgodny z przepisami prawa. Tymczasem, wbrew poglądowi Sądu I instancji, rzeczoznawca nie dokonał przekonującej analizy oraz charakterystyki rynku nieruchomości. Podsumowując, wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że zastosowanie przez biegłego kryteria podobieństwa porównywanych nieruchomości są niejasne, a zasadność doboru nieruchomości przyjętych do porównań budzi wątpliwości. Sąd I instancji nie ocenił prawidłowości doboru metodologii szacowania, kryteriów doboru nieruchomości, jak i wyników szacunków, stosownie do zasady prawdy materialnej oraz zasady kompletności materiału dowodowego. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej finansowe uprawnienie strony postępowania, to należy jej zagwarantować prawo do oceny tego operatu. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji co do braku potrzeby sporządzania uzupełniającego operatu, jak i przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego. Sąd I instancji, mimo że nie posiada wiedzy specjalnej w zakresie szacowania wartości nieruchomości, nie wezwał biegłego do złożenia stosownych wyjaśnień. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną już podczas postępowania przed organem I instancji zadał rzeczoznawcy na piśmie liczne pytania odnośnie do operatu, ale uzyskał jedynie lakoniczne odpowiedzi na część z nich. Brak odpowiedzi na pozostałe pytania uniemożliwia ustalenie obiektywnych kryteriów, którymi kierował się rzeczoznawca przy doborze nieruchomości oraz przy szacowaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, sporządzenie uzupełniającego operatu szacunkowego lub przynajmniej zwrócenie się do rzeczoznawcy o udzielenie pisemnych wyjaśnień, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., doprowadziłoby do wyjaśnienia sprawy. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Starosta Poznański decyzją z 31 marca 2022 r. nr GN.N.683.279.2021 ustalił na rzecz: M. T., D. P., J. T. i I. S. odszkodowanie w łącznej kwocie 11 604,00 zł za nieruchomość położoną w gminie X., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [1]/2 o pow. 0,0282 ha wydzieloną z działki nr [1] o pow. 0,9300 ha, zapisanej w dacie wydania decyzji Starosty Poznańskiego z 22 października 2021 r. nr 30/2021 (WD.6740.30.2021.MA) w KW nr [...]. Wskazane odszkodowanie zostało przyznane M. T. w kwocie 4 351,50 zł za udział wynoszący 3/8 części, D. P. w kwocie 4 351,50 zł za udział wynoszący 3/8 części, J. T. w kwocie 1 450,50 zł za udział wynoszący 1/8 części oraz I. S. w kwocie 1 450,50 zł za udział wynoszący 1/8 części. Organ ustalił, że decyzją Starosty Poznańskiego z 22 października 2021 r. udzielono Wójtowi Gminy X. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy [A] (droga gminna [...]) w miejscowości [...]. Na skutek podziału działki nr [1], powstała między innymi działka nr [1]/2, która została przeznaczona do realizacji wyżej wymienionej inwestycji. Na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania sporządzony został operat szacunkowy z 16 grudnia 2021 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania M. T., decyzją z 6 grudnia 2022 r. nr SN-III.7570.41.2022.14 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 31 marca 2022 r. M. T. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a Sąd ten uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii Sądu I instancji, organy administracji publicznej trafnie uznały sporządzony w sprawie operat szacunkowy za wiarygodny. W szczególności, oszacowanie wartości wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło w zgodzie z postanowieniami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 poz. 176 ze zm.), ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd I instancji przyjął za organami, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych, odnoszących się do tego typu transakcji, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z tego względu, Sąd I instancji stwierdził, że dokonując wyceny nieruchomości trafnie odwołano się do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd I instancji zauważył ponadto, że zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć argumenty skargi kwestionujące dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. To rzeczoznawca bowiem decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Przy czym, nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Przy czym w zarzucie naruszenia prawa materialnego, dotyczącym art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 3, § 36 ust. 1 i 4 oraz § 55 ust. 1 rozporządzenia, nie zakwestionowano poprawności wykładni prawa materialnego, a jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w niezastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że biegły, dokonując wyceny, uwzględnił rodzaj nieruchomości, ich położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, pomimo tego, że operat szacunkowy z 16 grudnia 2021 r. nie rozstrzyga kryteriów doboru nieruchomości podobnych, a w szczególności przesłanek odrzucenia nieruchomości położonych w miejscowości X. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje, że skarżący kasacyjnie w istocie sprowadza niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego do zarzutu niewłaściwej oceny stanu faktycznego. W takiej sytuacji rozstrzygająca jest kwestia oceny powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tych zarzutów oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. W zarzutach naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie, kwestionując prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego z 16 grudnia 2021 r., odnosi się w pierwszym z zarzutów procesowych zasadniczo do dwóch kwestii, a mianowicie niezachowania warunku przyjęcia do porównania transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej oraz błędnego uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego przy określeniu wartości nieruchomości cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w drugim zaś zarzucie procesowym do błędnego nieprzeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego bądź niezłożenia przez rzeczoznawcę majątkowego wyczerpujących wyjaśnień dotyczących wiedzy specjalistycznej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie w obu tych kwestiach nie jest zasadne. Generalnie należy zauważyć, że skarga kasacyjna w istocie nie podnosi żadnych nowych argumentów dotyczących niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czy oceny materiału dowodowego, stanowi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który przyjął, że organy administracji publicznej trafnie uznały sporządzony w sprawie operat szacunkowy za wiarygodny, w szczególności oszacowanie wartości wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176), ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych warto przypomnieć, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej, co słusznie uwzględnił Sąd I instancji. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, a także czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku braku stwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzenia, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. W sprawie nie jest kwestionowane, że na dzień wydania decyzji Starosty Poznańskiego z 22 października 2021 r. nr 30/2021 (WD.6740.30.2021.MA) o udzieleniu Wójtowi Gminy X. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy [A] - droga gminna [...] w miejscowości [...] w stosunku do działki nr [1]/2 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy X. z [...] lipca 2001 r. nr [...], a którego wynika, że teren tej działki przeznaczony jest pod tereny komunikacji (symbol 67KD - drogi dojazdowe). W takiej sytuacji ma zastosowanie przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., zgodnie z którym: "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.". Zwrot: "chyba, że" użyty w tym oznacza, że porządek ustalania sposobu wyceny nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego (gmina, powiat) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (województwo), a dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, powinien oszacować wartość rynkową nieruchomości kierując się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. np. wyroki NSA z 13 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1341/22, z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 , z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, zasadnie w niniejszej sprawie rzeczoznawczyni majątkowa przeprowadziła analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację publiczną i kolejno wykazała, że pomimo tego, że rynek tych nieruchomości jest słabo rozwinięty, to możliwa była analiza cen transakcyjnych 13 nieruchomości podobnych w gminie X., ponieważ dostępne informacje nie wskazywały na szczególne warunki zawarcia umów, a uzyskane ceny, po uwzględnieniu cech nieruchomości, zostały uznane za wiarygodne. Odnośnie do kwestii nieruchomości podobnych, wskazać należy, że ustawową definicję nieruchomości podobnej zawarto w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności: przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika także, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zatem, nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie zostało zawarte. Z tych przyczyn prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji uznające prawidłowość przyjęcia do wyceny cen transakcyjnych nieruchomości drogowych oraz określenie rodzaju rynku (jako rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację na terenie gminy X.). Z operatu wynika, że wycena tych nieruchomości podlegała korygowaniu przyjętymi przez rzeczoznawcę odpowiednimi współczynnikami. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że analiza danych transakcyjnych 13 nieruchomości podobnych w gminie X. przyjętych przez rzeczoznawczynię majątkową wskazuje, że przekonująco zostały wykazane i uzasadnione kryteria nieruchomości podobnych, a także pominięcie w procesie wyceny nieruchomości zlokalizowanych w miejscowości X. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że rzeczoznawczyni w oparciu o wiedzę specjalistyczną wynikającą z własnych analiz oraz informacji uzyskanych od jednostek zajmujących się nabywaniem gruntów pod drogi ustaliła podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową oraz ich wagi procentowe, natomiast operat szacunkowy nie może być źródłem wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Słusznie też Sąd I instancji podkreślił, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu. Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 u.g.n. (wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 444/19). Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2028/19). Podważenie więc w operacie szacunkowym prawidłowości przyjętych cech świadczących o podobieństwie nieruchomości i zastosowanych współczynników korygujących przy określaniu podobieństwa nieruchomości szacowanych i porównywanych mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę mógł wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Skarżący nie wystąpił do wskazanej organizacji o taką ocenę. Z akt nie wynika również, aby organy administracji pozostawiły tę okoliczność, jako niewyjaśnioną, co zobowiązywałoby je do takiego wystąpienia. Z akt sprawy wynika natomiast, że M. T. w piśmie z 14 stycznia 2022 r. wniósł zastrzeżenia do wyceny, do których rzeczoznawca odniósł się w piśmie z 11 lutego 2022 r. Skoro organ orzekający uznał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego za wystarczające w ramach art. 80 K.p.a., to mógł oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Polemika skarżącego kasacyjnie odnośnie do niewłaściwego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych sprowadza się w istocie do skontrolowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej w postaci wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w tym uwzględnienia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości. W tej sytuacji rację należało przyznać organom administracyjnym i Sądowi I instancji, że nie było podstaw do przesłuchania rzeczoznawcy oraz zobowiązania go do uzupełnienia operatu. Tożsama argumentacja w tym zakresie była podnoszona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji, i – jak wynika z akt sprawy – zostało wyjaśnione dlaczego te działania są zbędne i niezasadne. Wyjaśnienia Wojewody Wielkopolskiego zasługują jak najbardziej na aprobatę, dlatego w sprawie nie można był stwierdzić naruszenia przez organ art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. Nie została więc podważona ocena Sądu I instancji aprobująca stanowisko organów administracyjnych, że biegła prawidłowo przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazała rodzaj określanej wartości, wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także przedstawiła obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej nie doprowadziły do podważenia oceny, że operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących, a zatem może stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i K.p.a. okazały się zatem niezasadne. Nie doszło też do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Wojewoda ocenił operat szacunkowy pod kątem zgodności z przepisami art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., a także § 4 ust. 3, § 36 ust. 1 i 4 oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., decyduje rzeczoznawca majątkowy. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Tym samym nie można było stwierdzić naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Jak wyżej wskazano prawidłowo został zastosowany § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Nie wykazano też skutecznie naruszenia § 55 rozporządzenia, ponieważ operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.