I OSK 2405/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 353/23 w sprawie ze skargi J.A. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 września 2022 r., nr DLI-IV.7615.259.2021.MO w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.A. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 353/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.A. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 20 września 2022 r. znak DLI-IV.7615.259.2021.MO w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżący J.A. zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) w powiązaniu z art. 7, art. 58 § 1, art. 75 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że postanowienie organu - Ministra Rozwoju i Technologii - odpowiada prawu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skarżący jako podmiot reprezentowany nie może upatrywać swojej winy w uchybieniu terminu, które nastąpiło z winy jego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącego nie dochował terminu do wniesienia odwołania, co oznacza, że sama strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tej przyczyny. Ponadto, jak wyjaśnił skarżący kasacyjnie, w toku postępowania administracyjnego uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przez rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami, przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych i ich uzasadnieniu. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Sprawa dotyczy odmowy przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji organu I instancji. W okolicznościach tej sprawy nie jest kwestionowane, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nie budzi wątpliwości, w świetle akt sprawy, jak również stanowiska skarżącego kasacyjnie, że doręczono skarżącemu decyzję organu I instancji w dniu 18 sierpnia 2021 r. Decyzję w siedzibie organu odebrał w tym dniu skarżący kasacyjnie, w decyzji był określony zarówno termin, jak i tryb złożenia odwołania. Skarżący prawidłowo został pouczony o środkach zaskarżenia. Termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 1 września 2021 r., odwołanie wniesiono natomiast w dniu 3 września 2021 r. Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy uchybienie terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło bez winy strony, a ponadto, czy strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminowi do dokonania wskazanej czynności procesowej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 58 § 1, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że działania pełnomocnika skarżącego (a raczej ich brak w stosownym terminie) obciążają skarżącego i powodują negatywne dla niego skutki prawne związane z uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku było trafne i w sprawie niniejszej nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 58 § 1, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, obliguje organ do wszechstronnego i kompletnego zebrania materiału dowodowego w celu zakończenia sprawy. Natomiast, jeśli chodzi o zawarte w art. 75 i art. 77 k.p.a. reguły postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, to wymagają one prowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Zarzucając naruszenie zarówno art. 7 k.p.a., jak i art. 75 oraz art. 77 k.p.a. obowiązkiem osoby sporządzającej skargę kasacyjną jest wyraźne wskazanie, jakie działania winien podjąć organ administracji, jakie okoliczności faktyczne istotne w sprawie nie zostały ustalone, czego nie zauważył lub pominął Sąd I instancji. W przeciwnym wypadku zarzuty powyższych przepisów nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. W tym organ wziął pod uwagę i rozważył podnoszoną przez wnioskodawcę argumentację uprawdopodabniającą w jego ocenie brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, a Sąd I instancji argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Organ ustalił zarówno datę odbioru decyzji administracyjnej, zbadał prawidłowość pouczenia skarżącego co do środków zaskarżenia, jak również odniósł się do jedynego argumentu przytoczonego w tej sprawie na poparcie twierdzenia co do braku winy skarżącego polegającej na braku działania pełnomocnika zawodowego, ustanowionego w sprawie. Wszystkie okoliczności faktyczne sprawy były znane zarówno organom, jak i Sądowi I instancji. Wyjaśnić przy tym trzeba, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić wniosku, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym stanie brak podstaw do stwierdzenia, że organ rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu w toku postępowania naruszył art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., zaś Sąd I instancji przez brak dostrzeżenia tych naruszeń niewłaściwie zastosował art. 151 p.p.s.a. Niepodzielenie argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ szczegółowo omówił wniosek i argumentację w nim zawartą oraz szczegółowo uzasadnił wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Uznał jednak, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie są wystarczające dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji stanowisko to podzielił, i stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organ, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przechodząc do oceny zarzut u naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wskazać należy, ze warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie przez stronę, iż mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej – dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także – szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika – że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego). Ponadto w orzecznictwie NSA podkreśla się, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy strona w stopniu wystarczającym uprawdopodobniła fakt, że istniały obiektywne okoliczności uniemożliwiające terminowe wniesienie odwołania. Okolicznością tą było złożenie odwołania przez pełnomocnika skarżącego po terminie. Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, skarżący – obywatel I. – zna język polski jedynie "komunikatywnie", więc konieczność reprezentowania go przez fachowego pełnomocnika była niezbędna. Niewątpliwie przy dokonywaniu oceny zawinienia strony w dopuszczeniu do uchybienia terminowi należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i oceniać brak winy zainteresowanego według obiektywnych (a nie subiektywnych) mierników staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy, aby nie wprowadzać do stosunków procesowych elementu niepewności (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 257 - 258; postanowienia NSA z dnia: 8 października 2013 r., II GZ 549/13; 3 października 2013 r., I FZ 410/13; 1 października 2013 r., II OZ 833/13; 25 września 2013 r., I OZ 828/13, tamże). Stąd też takie okoliczności jak zamiar strony, stopień jej wykształcenia i doświadczenia życiowego nie mogą mieć wpływu na ocenę braku winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2009 r., II FSK 75/08, z 28 września 2010 r., I FSK 1582/09, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko. Nie budzi też wątpliwości Sądu II instancji, że w przypadku skarżącego kasacyjnie zatrudnienie pełnomocnika zawodowego dla prowadzenia jego spraw przed organami administracji świadczy o dbałości o stan jego sprawy. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że jeśli chodzi o staranność przy dokonywaniu czynności procesowych pełnomocnikom profesjonalnym powinno stawiać się wysokie wymagania co do staranności i terminowości działania. Wynika to z tego, że profesjonalny pełnomocnik w stopniu większym niż sama strona zdaje sobie sprawę z konsekwencji naruszenia terminów procesowych, zwłaszcza ustawowych terminów dotyczących zaskarżenia orzeczeń sądów, czy decyzji organów, a to oznacza, że zachowaniu tych terminów powinien poświęcić szczególną uwagę. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością, tak jakby działał na własną rzecz, zwłaszcza, że to mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania profesjonalnego pełnomocnika. Na profesjonalnym pełnomocniku ciąży zatem obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych (postanowienie NSA z dnia 11 marca 2009 r., I OZ 198/09, wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1756/15, tamże). Z kolei wybór strony co do sposobu reprezentowania jej interesów w postępowaniu to już autonomiczna decyzja strony, która sama, według własnego uznania korzysta z przysługujących jej uprawnień procesowych, by następnie ponosić wynikające z tego konsekwencje. Ustanawiając zatem wybraną przez siebie osobę pełnomocnikiem strona musi liczyć się z tym, że osoba ta reprezentuje ją w postępowaniu i może działać samodzielnie, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa. Podkreślenia wymaga, że stosunek pełnomocnictwa ze swej natury oparty jest na szczególnym zaufaniu mocodawcy do ustanowionego przez niego zastępcy procesowego i niesie ze sobą to następstwo, że wszelkie działania czy zaniedbania pełnomocnika odnoszą bezpośredni skutek w sferze praw i obowiązków reprezentowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela, że za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca oraz że nie można skutecznie opierać wniosku o przywrócenie uchybionego terminu wyłącznie na twierdzeniu, że zaniedbania dopuścił się pełnomocnik, a nie strona (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 14 czerwca 2018 r., V CZ 39/18, w którym Sąd Najwyższy wskazał, że gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wina pełnomocnika jest winą strony w rozumieniu art. 168 § 1 k.p.c. Strona nie może powoływać się na brak winy w sytuacji, w której winę w niedochowaniu terminu ponosi jej pełnomocnik. Skutki wszelkich działań lub zaniechań pełnomocnika obciążają stronę, która nie może wobec tego wniosku o przywrócenie terminu uzasadniać tym, że to nie ona, lecz jej pełnomocnik zaniedbał dokonania czynności. W takiej sytuacji strona, aby uzyskać przywrócenie terminu, powinna uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez jej pełnomocnika. Innymi słowy, gdy pełnomocnik w sposób zawiniony uchybi terminowi, jego przywrócenie na żądanie strony jest niemożliwe. Jeżeli więc pełnomocnik strony w sposób zawiniony nie złożył w terminie wniosku o doręczenie wyroku sądu drugiej instancji z uzasadnieniem, strona nie może skutecznie domagać się przywrócenia tego terminu. W grę wchodzi wtedy - w razie spełnienia odpowiednich przesłanek materialnoprawnych - jedynie odpowiedzialność cywilna pełnomocnika wobec strony z tego tytułu.). Podobne stanowisko w sprawie zawarte zostało w postanowieniu SN z 17 kwietnia 2023 r., III CZ 59/23, w postanowieniu SN z 5 kwietnia 2022 r. III UZ 36/21 oraz w postanowieniu SN z 28 kwietnia 2021 r., V CZ 16/21. Innymi słowy, - w przypadku, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, to wina pełnomocnika jest winą strony w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.c. Skutki wszelkich działań lub zaniechań pełnomocnika obciążają stronę, która nie może wniosku o przywrócenie terminu uzasadniać tym, że to nie ona, lecz jej pełnomocnik zaniedbał dokonania czynności. Przeszkoda, uzasadniająca przyjęcie uprawdopodobnienia braku winy zachodzi wówczas, gdy dokonanie czynności w ogóle, tj. w sensie obiektywnym było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony ustawą termin procesowy. Możliwość przywrócenia terminu wyłączają jednak nawet takie zachowania, którym można przypisać charakter lekkiego niedbalstwa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który za organem uznał, że nie wystąpiły żadne nadzwyczajne przesłanki wynikające z działania siły wyższej, niezależne od ludzkiej woli uzasadniające przywrócenie terminu, a skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych innych, poza błędem w wyborze ustanowionego przez siebie pełnomocnika zawodowego, okoliczności uzasadniających możliwość przywrócenia mu terminu do złożenia odwołania od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (patrz np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011r., o sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże), w tym również uzasadniać za stronę zarzutów skargi na podstawie akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji oddalając skargę nie dopuścił się tym samym naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Uzasadnienie zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia wskazuje, że organ administracji rzetelnie ocenił argumentację wniosku o przywrócenie terminu, a skarżący nie zakwestionował skutecznie tej oceny. Zatem, uznać należy, że Sąd I instancji słusznie przyjął za organem, że pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił okoliczności, które uzasadniałyby uznanie braku winy profesjonalnego pełnomocnika w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.