I OSK 322/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 516/23 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 lipca 2023 r. znak: SPN.I.7536.41.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz R. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 516/23, w punkcie pierwszym uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: "Wojewoda", organ odwoławczy", Skarżący kasacyjnie") z 26 lipca 2023 r. znak: SPN.I.7536.41.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sandomierskiego (dalej: "Starosta", organ I instancji") z 19 czerwca 2023 r. nr GN.6821.1.83.2022 dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości R. S. (dalej: "Skarżący"), uznając je za wadliwe. Natomiast w puncie drugim Sąd I instancji zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że kluczowymi przyczynami uchylenia decyzji organów obu instancji był brak wskazania obszaru zajętości nieruchomości (powierzchni) na czas wykonywania robót tzw. "pasa montażowego", w części dyspozytywnej (sentencji) decyzji organu I instancji. Sąd I instancji uznał bowiem za niewystarczające zawarcie powyższych wyliczeń w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zaznaczył przy tym, że nie przedstawiono szczegółowych obliczeń dotyczących powierzchni pasa montażowego i nie uzasadniono przyjęcia w załączniku graficznym – w sposób ogólny - jedynie źródłowego parametru tej wartości – po 6 m po obu stronach od osi przewodu. Ponadto wytknął Wojewodzie, że do okoliczności tej – pomimo podnoszenia jej w odwołaniu, tj. o nieodwracalnym zniszczeniu, podczas prowadzonych prac, części drzew w prowadzonym przez Skarżącego sadzie, przez który będzie przebiegać podlegający wymianie gazociąg – w ogóle się nie odniósł, co uzasadnia zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie, że kontrola odwoławcza zakwestionowanej decyzji Starosty była niepełna. Jednocześnie Sąd I instancji nie zgodził się ze Skarżącym, że w niniejszym postępowaniu doszło do nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych rokowań pomiędzy Inwestorem, a Skarżącym, wskazując, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest ustawowej definicji rokowań oraz wymagań, jakie rokowania te miałyby spełniać. Nie podzielił również zarzutu skargi, tj. braku wskazania w decyzji czasu realizacji prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej "u.g.n.") uzasadniających wydanie decyzji w omawianym trybie. Sąd I instancji wskazał, bowiem, że w tym zakresie przepis ten nie formułuje wymogu określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z prowadzonymi pracami inwestycyjnymi. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 124 ust. 1 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazywać powinno obszar zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót tzw. "pas montażowy", co skutkowało uchyleniem decyzji, w sytuacji, gdy powyższa norma prawna nie stanowi podstawy do uregulowania możliwości ustanowienia "pasa montażowego" albowiem decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzą do trwałego ograniczenia własności nieruchomości; 2. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), polegające na błędnym ustaleniu, iż decyzje organów obu instancji zostały podjęte po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i błędnym przyjęciu, iż brak rozważenia przez organy obu instancji szczegółowych obliczeń dotyczących powierzchni pasa montażowego nastąpić powinno w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy dopiero na etapie realizacji inwestycji wiadomo, jaka część nieruchomości potrzebna jest na przeprowadzenie robót budowlanych; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zbadania przez Sąd wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym racjonalności i konieczności ograniczenia prawa własności w zakresie pasa montażowo-budowalnego, a tym samym brak rozpoznania istoty sprawy i ustalenia, czy wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości w tym zakresie, nadmiernie nie ogranicza konstytucyjnie chronionego prawo własności (art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i uznanie, że decyzje organów obu instancji są nieprawidłowe i podlegają uchyleniu; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem uwzględnienie skargi spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiającej się jednolitością orzekania na tle analogicznych stanów faktycznych dającą obywatelowi poczucie stabilności linii orzeczniczej i budując zaufanie poprzez wydanie w analogicznych stanach faktycznych spraw odmiennych rozstrzygnięć. Wobec powyższego Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak stanowi ten przepis, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (jak w niniejszej sprawie). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Podkreślić też należy, że rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji. Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak, więc przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przekazał do kompetencji starosty wydawanie decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, oddając do kompetencji organu ocenę zgodności inwestycji z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to zasadnicze kryterium dopuszczalności ograniczenia własności. W niniejszej sprawie sporne przedsięwzięcie poprzedzone zostało wydaniem przez Burmistrza Z. decyzji z 23 września 2021 r. nr GKRRiOŚ.I.6733.5.2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 100 ST o długości 8200,00 bm (+- 10%) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja ta swym zakresem objęła należącą do Skarżącego działkę nr [...] - co przesądza o tym, że działka ta może być przeznaczona pod realizację celu publicznego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 9 lutego 2022 r. znak: SKO.PZ-71/6475/645/2021. Decyzja Burmistrza Z. rozstrzygnęła, zatem w sposób ostateczny o zasięgu terenu dla lokalizacji inwestycji, o której chodzi w niniejszej sprawie. Przechodząc dalej podnieść należy, że nie może ujść uwadze, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować przymusem jej wykonania (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Dlatego wskazuje się na konieczność precyzyjnego rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie by było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 526/23 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Ustalenie, zatem obszaru zajęcia nieruchomości pod realizację inwestycji celu publicznego oraz obszaru jej zajęcia czasowego na okres budowy, tj. określenie tzw. "pasa montażowego" stanowi, zatem istotny element decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zezwolenie udzielone w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. na równi bowiem dotyczy przeprowadzania na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania gazów, jak i ich zakładania, co wymaga, aby obok ustalenia ściśle skonkretyzowanej strefy kontrolowanej, wskazać – w sposób równie precyzyjny – obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót (pasa montażowego). Wskazać należy, że pas budowlano-montażowy jest pasem niezbędnym do wykonywania robót budowlanych podczas wykonywania inwestycji i stanowi on zajęcie czasowe nieruchomości. Co istotne, zgodzić się należy, ze Skarżącym kasacyjnie, że jego szerokość/wielkość nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a jedynie z rozwiązań projektowych i założeń inwestora dotyczących technicznego wykonania obiektu. Co nie oznacza, że organy orzekające w sprawie ograniczenia nieruchomości są zwolnione z obowiązku weryfikowania zasadności wniosku inwestora w tym zakresie. W realiach niniejszej sprawy zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że w decyzji organu I instancji (w jej części dyspozytywnej) brak jest rozstrzygnięcia co do konkretnych powierzchni działki Skarżącego, zajętej pod budowę "pasa montażowego". W tym kontekście za zupełnie niewystarczające należy uznać zawarcie w uzasadnieniu decyzji Starosty ogólnego stwierdzenia: "Niezbędne jest zajęcie nieruchomości na czas wykonania robót budowlano-montażowych mających na celu założenie i przeprowadzenie projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w pasie niezbędnym do ich wykonania na działce nr [...] o powierzchni [...] m²". Za niewystarczające w tym kontekście uznać również należy naniesienie pasa montażowego na mapę, która jako załącznik graficzny stanowi integralną cześć decyzji organu I instancji, a na której w części opisowej wskazano: "pas montażowy o szer. 12,00 m (po 6,00 m po obu stronach od osi przewodu)". W niniejszej sprawie ma to tym większe znaczenie, że Skarżący na przedmiotowej działce o nr [...] prowadzi działalność sadowniczą. Wiązać się to będzie zatem z wycinką istniejących na nieruchomości drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz jego eksploatacji, w szczególności wycinkę drzewostanu w obszarze pasa budowlano - montażowego oraz trwałe lub okresowe wyłączenie części nieruchomości z produkcji rolnej, jeśli zajdzie taka konieczność, jak również przeprowadzenie badań geologicznych w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji. Zgodzić się należy również z Sądem I instancji, że do okoliczności tej – pomimo podnoszenia jej przez Skarżącego w odwołaniu – Wojewoda nie odniósł się w żaden sposób, co potwierdza, że kontrola odwoławcza zakwestionowanej decyzji Starosty była niepełna. Zauważyć też należy, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, ani Sąd I instancji, że decyzja organu I instancji zawiera istotne błędy w określeniu nieruchomości, której ograniczono sposób korzystania. Wniosek Inwestora dotyczył bowiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...] obręb [...], będącą własnością Skarżącego, a w decyzji Starosty, tj. w jej pkt 1 obok działki Skarżącego o nr [...] jest również wymieniona działka o nr [...], która jest własnością innej osoby, tj. A. M. i ograniczony został jej sposób korzystania decyzją Starosty z 19 czerwca 2023 r. o nr GN.6821.1.80.2022. Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. ale również art. 107 § 3 k.p.a., ustalającego wymogi dla uzasadnienia prawnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów za niezasadne tym samym należy uznać naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.