I OSK 474/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 524/23 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 lipca 2023 r. znak: SPN.I.7536.42.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz A. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 listopada 2023 r. II SA/Ke 524/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 26 lipca 2023 r. nr SPN.I.7536.42.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądził od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz A. M. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej u.g.n..) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazywać powinna obszar zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót tzw. "pas montażowy", co skutkowało uchyleniem decyzji, w sytuacji gdy powyższa norma prawna nie stanowi podstawy do uregulowania możliwości ustanowienia "pasa montażowego", albowiem decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzą do trwałego ograniczenia własności nieruchomości. 2. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż decyzje organów obu instancji zostały podjęte po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i błędnym przyjęciu, iż brak rozważenia przez organy obu instancji szczegółowych obliczeń dotyczących powierzchni pasa montażowego nastąpić powinno w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy dopiero na etapie realizacji inwestycji wiadomo jaka część nieruchomości potrzebna jest na przeprowadzenie robót budowlanych; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zbadania przez Sąd wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym racjonalności i konieczności ograniczenia prawa własności w zakresie pasa montażowo-budowalnego, a tym samym brak rozpoznania istoty sprawy i ustalenia czy wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości w tym zakresie, nadmiernie nie ogranicza konstytucyjnie chronionego prawo własności (art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji) i uznanie, że decyzje organów obu instancji są nieprawidłowe i podlegają uchyleniu; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem uwzględnienie skargi spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiającej się jednolitością orzekania na tle analogicznych stanów faktycznych dającą obywatelowi poczucie stabilności linii orzeczniczej i budując zaufanie poprzez wydanie w analogicznych stanach faktycznych spraw odmiennych rozstrzygnięć. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zrzekła się też rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak stanowi ten przepis, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (jak w niniejszej sprawie). Podkreślić należy, że rolą decyzji opartej na art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji. Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie może ujść uwadze, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować przymusem jej wykonania (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Dlatego wskazuje się na konieczność precyzyjnego rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie by było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2024 r. I OSK 526/23). Ustalenie zatem obszaru zajęcia nieruchomości dla realizacji inwestycji celu publicznego oraz obszaru jej zajęcia czasowego na okres budowy, tj. określenie tzw. "pasa montażowego" stanowi istotny element decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zezwolenie udzielone w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczy zarówno przeprowadzania na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania gazów, jak i ich zakładania, co wymaga, aby obok ustalenia strefy kontrolowanej (ustalanej normatywnie), wskazać – w sposób równie precyzyjny – obszar zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót (pasa montażowego). Wskazać należy, że pas budowlano-montażowy jest pasem niezbędnym do wykonywania robót budowlanych podczas wykonywania inwestycji i stanowi zajęcie czasowe nieruchomości. Bez takiego rozstrzygnięcia prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych poza strefą kontrolowaną odbywałoby się bez żadnej podstawy prawnej. Co istotne, zgodzić się należy z organem, że szerokość pasa montażowego nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a jedynie z rozwiązań projektowych i założeń inwestora dotyczących technicznego wykonania obiektu. Nie oznacza to jednak, że organy orzekające w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości są zwolnione z obowiązku weryfikowania zasadności wniosku inwestora w tym zakresie. "Zakres ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości polegających na ustanowieniu pasa montażowego wynika z zakresu robót związanych z realizacją inwestycji, a nie z wymagań dotyczących eksploatacji obiektów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor we wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje zatem obowiązkowo na szerokość takiego pasa, przy czym powinien brać pod uwagę zakres robót budowlanych planowanych przez inwestora, zaś organy kontrolują zasadność ustalenia pasa o szerokości wskazanej przez inwestora" (wyrok NSA z 16.03.2023 r. I OSK 3339/19, LEX nr 3633893). Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie. W realiach niniejszej sprawy zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że w decyzji organu I instancji (w jej części dyspozytywnej) brak jest rozstrzygnięcia co do konkretnych powierzchni działki Skarżącej, zajętej pod budowę "pasa montażowego" i jego przebiegu. W tym kontekście za niewystarczające należy uznać zawarcie w uzasadnieniu decyzji Starosty ogólnego stwierdzenia o niezbędności zajęcia nieruchomości na czas wykonania robót budowlano-montażowych mających na celu założenie i przeprowadzenie projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w pasie niezbędnym do ich wykonania. Zarzuty skargi kasacyjnej (a odnosi się to do obydwu podstaw kasacyjnych) opierają się w konsekwencji na błędnym założeniu, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstawy prawnej do rozstrzygania o obszarze zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót, tzw. "pasie montażowym". Jak wskazano wyżej, stanowisko przeciwne od tego, jakie zajmuje skarżący kasacyjnie organ, jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, a do nich nie odnosi się art. 8 § 2 k.p.a. wskazany w zarzucie nr 2c. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.