I OSK 406/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r, na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1231/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr KKU-229/21 w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1231/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej także: "PKP", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr KKU-229/21 w przedmiocie stwierdzenie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej (podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, pomimo że przepis ten nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania; b) art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122) przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 146, dalej jako "ustawa o komercjalizacji") przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji; d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) przez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie; e) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) dalej jako Konstytucja RP przez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie; f) art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji przez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu, podczas gdy tereny te są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium), co wyłącza możliwość komunalizacji, 2. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") przez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów należy wskazać na błędne sformułowanie podstaw kasacyjnych w obu wniesionych skargach. Za niedopuszczalne należy uznać wskazywanie w podstawach kasacyjnych na naruszenie danego przepisu "poprzez jego niezastosowanie" czy też "pominięcie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Wymogu tego nie spełniają przytoczone zarzuty obrazy przepisów prawa procesowego, w każdym z punktów podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie zastosował wydając orzeczenie o oddaleniu skargi, i powiązano z przepisami art. 28, art. 61a § 1, art. 105 § 1, art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ograniczając się do stwierdzenia że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tychże przepisów postępowania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien dotyczyć wyłącznie naruszenia art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. Ponadto, strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów, materialnych bądź procesowych, którym Sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy, a nie których zastosowanie winny mieć przepisy według skarżącego kasacyjnie. Wadliwości te w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikują automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszłoby do swego rodzaju "wyręczenia" profesjonalnego pełnomocnika w jego powinnościach. Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc określony zarzut, dokonując przy ten rekonstrukcji toku myślenia autora skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny należało uznać, że środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom i w takim kształcie podlega analizie faktycznej i prawnej. Przechodząc do zarzutów natury materialnoprawnej, powyższe uwagi mają zastosowanie do naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, powyższe uwagi mają odniesienie. Sformułowanie tych zarzutów jedynie przez wadliwe ich niezastosowanie, bez wskazania na czym owe naruszenie miałoby polegać i jaki to miało wpływ na wynik sprawy pozostawia je poza rozważaniami. Ponadto zwrócić uwagę należy, że ust. 1 art. 7 powołanej ustawy dzieli aż na dwadzieścia punktów. Podczas, gdy prawidłowe sformułowanie zarzutu wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu aby mógł być poddany pod rozwagę Sądu II instancji. Chybiony też okazał się zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, który stanowi że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z analizy akt sprawy wynika jasno, że Sąd I instancji oraz organ odwoławczy działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa procesowego i materialnego oraz w ich w granicach. Nie wykazał i w tym miejscu skarżący kasacyjnie w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wcześniej organy, dopuścili się w sprawie tej obrazy przepisów prawa procesowego, czy materialnego w zakresie przedmiotowej materii, tym samym naruszenia zasady legalizmu określonej w artykule Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny doprecyzowywać treści podstaw kasacyjnych za autora skargi kasacyjnej. W przypadku takim mogłoby dojść do niewłaściwego odczytania intencji podniesionej argumentacji, a tym samym wyjście poza granice skargi, którymi jest bezwzględnie związany. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączną się jednak z procesowymi, gdzie te pierwsze determinują zarazem kierunek postępowania w sprawie. Uzasadnia to łączne rozpoznanie podniesionych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że opisana na wstępie nieruchomość w powołanej wyżej dacie stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast sporną kwestią jest, czy w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedsiębiorstwo PKP dysponowało prawem zarządu tą nieruchomością. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że nieruchomość ta znajdowała się we władaniu i faktycznym zarządzie Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc infrastrukturę kolejową, przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury, co skutkuje niepodleganiem tej nieruchomości komunalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, aby PKP z mocy prawa przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości, w tym w szczególności na podstawie przepisów prawa normujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP. Akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych unormowań i z tej przyczyny nie mogły one regulować stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych w odniesieniu do poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istota sprawy dotyczy tego, czy w sprawie zmaterializowała się przesłanka dla komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie, to znaczy, czy wskazana nieruchomość na dzień wejścia w życie ustawy "należała" do wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 podmiotów. Przesłanką negatywną komunalizacji może być wyłącznie wykazanie, że nieruchomość ta 27 maja 1990 r. "nie należała" do wskazanych podmiotów. Aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały w dniach 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W obu powołanych uchwałach wyraźnie zostało stwierdzono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale, zarówno konkretnej jak i abstrakcyjnej, jest pośrednio wiążąca dla wszystkich składów orzekających. Oznacza to, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od tej wyrażonej w treści sentencji uchwały, w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Przepisem art. 269 § 1 p.p.s.a. uniemożliwiono jakiemukolwiek składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 1362). Wobec powyższego nieskuteczne są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 38 ust. 2 u.g.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był w zakresie powyższych przepisów związany wykładnią przedstawioną w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. W sprawie nie było sporne, że PKP nie dysponuje dokumentami o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g. – ustanawiającymi zarząd lub użytkowanie na przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższych uchwał oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość na datę istotną w sprawie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a zatem podlegała komunalizacji. Dlatego, niezależnie od podniesionych zarzutów, błędnie sformułowanych jako nieuwzględnienie konkretnych okoliczności w sytuacji, gdy prawidłowy zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, winien wskazywać postać jego niewłaściwego zastosowania lub błędnej wykładni, oraz okoliczności przedstawionych w skargach kasacyjnych, ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikająca z jednoznacznej treści art. 269 § 1 p.p.s.a. nie daje możliwości rozstrzygnięcia sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w omawianych uchwałach. Dotyczy to zarówno możliwości wywodzenia prawa zarządu z samego faktycznego władania nieruchomością bądź z innych źródeł niż wymienione w art. 38 ust. 2 u.g.g., jak również z zarządu ustanowionego ex lege na podstawie rozporządzenia. Wszystkie powyższe kwestie były objęte uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. i z 26 lutego 2018 r., zostały zatem rozstrzygnięte w sposób wiążący dla wszystkich składów orzekających sądów administracyjnych i do czasu zmiany tego stanowiska niemożliwe jest przyjęcie przez jakikolwiek sąd administracyjny innej wykładni przepisów art. 38 ust. 2 ugg oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Prawo zarządu nigdy nie mogło powstać w sposób dorozumiany, bez jednego z aktów o charakterze indywidualnym, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g. Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Uporządkowując, nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości (nie chodzi więc o to, że przepis ten nie miał mocy wstecznej, lecz o jego brzmienie w dacie znaczącej dla komunalizacji mienia, czyli w dniu 27 maja 1990 r.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju dokumenty nie zostały przedstawione, stąd też zasadnie Sąd I instancji za Krajową Komisją Uwłaszczeniową uznał, że w tej sprawie ziściły się przesłanki komunalizacji spornej nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 w powiązaniu z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w powiązaniu z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych z dwóch powodów: po pierwsze – z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie stosował art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, w konsekwencji czego nie dokonywał ich wykładni i nie mógł w ten sposób go naruszyć, a po drugie – w powołanych wyżej uchwałach NSA zostało podkreślone, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" stanowił, iż przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie o zarządzie. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Utrwalone już zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, a mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Także ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Z tych też powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. W odniesieniu do zarzutu obrazy przepisów art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), należy podkreślić, że jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej – realizacja usług transportowych nie jest bowiem wykonywaniem zadań organów administracji rządowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Konsekwencją powyższego jest niemożność zastosowania do tego stanu faktycznego art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji. Zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy o komercjalizacji, nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Skutek rzeczowy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpił bowiem z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Natomiast ustawa o komercjalizacji PKP weszła w życie później. Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z datą wcześniejszą z mocy prawa. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Dlatego powyższe zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz ich uzasadnienie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem składu siedmiu sędziów NSA wyrażonym w przywołanych uchwałach. Ustosunkowując się jedynie pobieżne do zarzutów obrazy prawa procesowego wskazania wymaga, że kierunek postępowania dowodowego w sprawie został zdeterminowany przez wykładnię prawa materialnego dokonaną w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Wobec przyjętego w wymienionych uchwałach stanowiska, że jedynie dokumenty wymienione w art. 38 ust. 2 u.g.n. mogą stanowić dowód przysługiwania danemu podmiotowi prawa zarządu do nieruchomości, jako niedopuszczalne należy ocenić dowodzenie tej okoliczności w inny sposób, zarazem także bezzasadne jest poszukiwanie innych dowodów na wskazaną okoliczność. Stanowisko to było wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w takiej sytuacji w pełni zasadnie Sąd I instancji zastosował się do niego i zaakceptował rezultat postępowania dowodowego, uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 6, 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało zasadną subsumcją pod normę prawną określoną w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, prowadząc do wydania decyzji zaskarżonej treści. Całkowicie bezpodstawnie zarzucono w skardze kasacyjnie Sądowi I instancji obrazę przepisu art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji przez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiące mienie wchodzące w skład linii kolejowej o znaczeniu o państwowym znaczeniu, skoro z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, że Sąd I instancji powołanych przepisów nie stosował, stąd też nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Skoro przepisy ustawy komunalizacyjnej weszły w życie 27 maja 1990 r., a przepisy ustawy o komercjalizacji PKP weszły w życie 27 października 2000 r., to tym samym postępowanie komunalizacyjne prowadzone jest na podstawie pierwszej ustawy, a rozwiązania późniejsze przewidziane w ustawie o komercjalizacji pozostają irrelewantne dla komunalizacji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. polegający na braku zbadania, czy gmina ma jakikolwiek interes prawny, aby wnioskować o wszczęcie postępowania komunalizacyjnego należy uznać za całkowicie chybiony. Zgodnie bowiem z ugruntowanym od wielu już lat stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są: Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia - i właściwa gmina, albowiem postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Dodatkowo wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 28 k.p.a. jest umiejscowiony w Kodeksie postępowania administracyjnego regulującym procedurę administracyjną, to jednak ma on charakter przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że prawidłową podstawą kasacyjną w tym przypadku jest pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a nie pkt 2 art. 174 p.p.s.a., jak to zostało wadliwie uczynione w przedmiotowej sprawie. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. z tego względu, że wnioskująca gmina ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu komunalizacyjnym, ponadto art. 105 § 1 k.p.a., podobnie jak art. 28 k.p.a., chociaż został zamieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego, to ma charakter przepisu prawa materialnego. W kontekście powyższych uwag dotyczących interesu prawnego gminy w postępowaniu komunalizacyjnym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu ustawy procesowej, skoro stosował przepis art. 151 p.p.s.a., o czym była mowa na wstępie. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.