I OSK 416/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2196/23 w sprawie ze skargi kasacyjnej gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2196/23 w sprawie ze skargi gminy I. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023 r. nr KKU-60/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od gminy I. na rzecz G. S.A. z siedzibą w K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2196/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę gminy I. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej także: "KKU", "komisja") z 21 września 2023 r. nr KKU-60/23. Następnie wyrokiem z 15 listopada 2024 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej gminy I., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") uchylił własny wyrok z 8 marca 2024 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję, a także orzekł o kosztach postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna"), decyzją z 17 stycznia 2019 r., nr NWXV.7532.1.38.2018 stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez gminę I., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer: [...]/[...] o pow. [...]ha, nr [...]/[...] o pow. [...] ha, [...]/[...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym I. [...], objętej księgą wieczystą nr KAI [...]/[...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie G. S.A. w K., decyzją z 26 sierpnia 2020 r. nr KKU-253/19 uchyliła decyzję Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2019 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z 17 stycznia 2023r. nr NWXV.7532.1.38.2018 Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez gminę M. (w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiła gmina I.) z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, o której mowa w sentencji decyzji. Decyzją z 21 września 2023 r., nr KKU-60/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Śląskiego z 17 stycznia 2023 r., nr NWXV.7532.1.38.2018 i odmówiła stwierdzenia nabycia przez miasto M. (tj. gminę o takim statusie) [w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiło miasto I. (tj. gmina o takim statusie)] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w na dzień 27 maja 1990 r. na terenie miasta M. (dzielnica I.), a obecnie miasta I., w obrębie ewidencyjnym I. [...], oznaczonej działkami nr, [...]/[...] o pow. [...] ha, nr [...]/[...] o pow. [...] ha, [...]/[...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr KAI [...]/[...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w M. Komisja rozpatrując sprawę wskazała, że z treści wyżej powołanej księgi wieczystej wynika, że sporna nieruchomość już w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, bowiem jako podstawa wpisu właściciela wymieniona jest umowa sprzedaży nieruchomości z 24 listopada 1982 r., nr [...]/[...]. Jak wynika z powyższej umowy, przedstawiciele działający w imieniu Państwa – W. P. w K., nabyli od osób fizycznych, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: "ustawa wywłaszczeniowa"), nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...]/[...], [...]/[...], pod budowę bocznicy kolejowej do Stacji Uzdatniania Wody "D." w M. Z wykazów zmian gruntowych wynika, że działkom nr [...]/[...], [...]/[...] nadano numery: [...]/[...], [...]/[...], następnie działka nr [...]/[...] uległa podziałowi m. in. na działki nr [...]/[...], [...]/[...]. Sporna nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., leżała na terenie gminy (miasta) M. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 1 grudnia 1994 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 671) z dniem 1 stycznia 1995 r. z części obszaru miasta M. utworzono gminę (miasto) I. W ewidencji gruntów, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., działki nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], były opisane jako użytki "Bp" – zurbanizowane tereny niezabudowane, własność Skarbu Państwa – W. P. w K. Z kolei z uproszczonych wypisów z rejestru gruntów z 8 grudnia 2022 r. wynika, że w ewidencji gruntów nadal figurują ww. działki, stanowiące własność Skarbu Państwa – w użytkowaniu W.P. w K. Komisja stwierdziła, że bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. istniało W.P. w K., które było przedsiębiorstwem państwowym użyteczności publicznej, podporządkowanym Wojewodzie Katowickiemu, którego jednym z podstawowych zadań było prowadzenie gospodarki wodno-ściekowej w obszarze całego województwa, przy czym przedsiębiorstwo to prowadziło działalność na zasadach racjonalnej gospodarki samofinansowania oraz rachunku ekonomicznego, na podstawie własnego planu (było podmiotem samodzielnym, podlegającym nadzorowi organu założycielskiego). Z kolei w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego G.P. z siedzibą w K. powstała spółka akcyjna G.P. w K. (akt notarialny Rep. A nr [...]/[...] z 19 października [...] r.). W związku z powyższym Komisja uznała, że G.P. w K. S.A. jest następcą prawnym istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. W.P. w K., przy czym brak jest dokumentów wskazujących, jakie konkretnie składniki mienia nieruchomego należącego do W.P. w K. (lub będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa) przed 1990 r. zostały przydzielone utworzonemu w 1991 r. przedsiębiorstwu państwowemu G.P. w K. i powstałej w 2005 r. skomercjalizowanej spółce G.P. w K. SA. W opinii komisji na podstawie oceny zgromadzonych materiałów w sprawie przekazanie spornej nieruchomości W.P. w K. Przedsiębiorstwu nastąpiło we właściwym trybie (przeszła na rzecz Skarbu Państwa – W. P. w K. aktem notarialnym Rep. A nr [...]/[...] z 24 listopada =[...]r.). Na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. nr G.lll.13/8224/153/86 ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie (jak opisano w stanie faktycznym). Zatem sporna nieruchomość była w faktycznym użytkowaniu przedsiębiorstwa w sposób nie kwestionowany przez poprzednika gminy, tj. właściwej rady narodowej. Opisane w zaskarżonej decyzji nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie GPW w K., co zgodnie z treścią art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74, dalej: "ugg") – w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej – wykluczało możliwość komunalizacji tych nieruchomości. W ocenie komisji wojewoda bezzasadnie uznał, że prawo zarządu nie przysługiwało poprzednikowi prawnemu odwołującej (G.P. SA w K.), tj. W.P. w K. Można w ocenie KKU bowiem przyjąć, że przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 ww. ustawy znajdują zastosowanie w stosunku do umów nabycia nieruchomości zawartych przed jej wejściem w życie. Po rozpoznaniu skargi gminy I., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu I instancji zagadnieniem kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy W.P. S.A. w K. w dniu 27 maja 1990 r. posiadało tytuł prawny do spornej nieruchomości, to jest, czy została ona przekazana temu przedsiębiorstwu w użytkowanie/zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też przedsiębiorstwo sprawowało jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie przez gminę miasto I. wymienionej nieruchomości. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, były nieruchomości, które nie zostały obciążone prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do 31 lipca 1985 r., to jest do wejścia w życie przepisów ugg na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19). Podobnie regulacje uchylającej powyższy akt prawny nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. - zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ugg (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepisy art. 8 ust. 1 i 3 ugg. (w dniu wejścia w życie tej ustawy) wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Natomiast na dzień 27 maja 1990 r. art. 8 ust. 1 i 2 ugg wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (ust. 1). Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie W świetle przedstawionych regulacji prawnych należy mieć na uwadze, że jedyną umową jaką dysponował organ był akt notarialny dotyczący umowy sprzedaży z 24 listopada 1982 r., a więc umowy zawartej jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tj. przed 1 sierpnia 1985 r.). Oznacza to, że przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w sprawie, wbrew stanowisku KKU i co niezasadnie uznał za prawidłowe poprzednio Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Słusznie zatem podniosła skarżąca gmina I., że w 1982 r. przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości, skoro taką możliwość wprowadziła dopiero ustawa z 1985 r. Podobnie decyzja Urzędu Miejskiego w M. z dnia 10 grudnia 1986 r. nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz W.P. w K., bowiem została wydana wyłącznie w przedmiocie opłat z tytułu zarządu/użytkowania gruntu. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu nie można domniemywać. Z powyższych rozważań wynika, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., nie pozostawała w zarządzie ww. przedsiębiorstwa, a więc stanowiła własność Skarbu Państwa i jako taka podlegała komunalizacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 15 listopada 2024 r. wniosło G.P. S.A. w K. (dalej: "skarżąca kasacyjnie"). Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 ugg poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowe przepisy przewidujące uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów w zarząd na podstawie umów nabycia nieruchomości znajdują zastosowanie jedynie do umów zawartych po wejściu w życie ugg, tj. po dniu 1 sierpnia 1985 r. i nie znajdują zastosowania do umów zawartych przed tą datą, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego ustalenia, że poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie nie uzyskał prawa zarządu w stosunku do Nieruchomości na podstawie zawartych przed 1 sierpnia 1985 r. w formie aktu notarialnego umów sprzedaży nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów wskazuje, że odnoszą się one również do nieruchomości nabytych przed wejściem w życie ugg; b. § 4 ust. 1 pkt. 5-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.; dalej "rozporządzenie") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło Sąd do odmowy uznania mocy dowodowej odpisów z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie prawa zarządu nieruchomości, podczas gdy z treści powyższego przepisu Rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) lub w zarząd [jeżeli została wydana po dniu i sierpnia 1985 r.), stanowią podstawę dla stwierdzenia prawa zarząd nieruchomością, co stanowi przesłankę do odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności przez gminę I. z mocy prawa; c. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ugg poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia przez gminę I. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości wskazanych szczegółowo w decyzji organów, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania powyższych przepisów, albowiem przedmiotowe Nieruchomości nie należały w dniu wejścia w życie powołanej ustawy do rady narodowej ani też terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie skarżącego kasacyjnie, co zgodnie z treścią art. 6 ust 1 ugg (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie Ustawy komunalizacyjnej) wykluczało możliwość komunalizacji tych nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 179a ppsa poprzez uznanie podstaw skargi kasacyjnej wniesionej przez gminę I. za oczywiście usprawiedliwione, i w konsekwencji uchylenie wyroku WSA z dnia 8 marca 2024 r. w trybie tzw. samokontroli, podczas gdy stan prawny niniejszej sprawy jest co najmniej niejednoznaczny, o czym świadczą rozbieżności w orzecznictwie NSA w sprawach o analogicznym stanie faktycznym, w tym wyroki powołane w treści uzasadnienia niniejszej skargi, zatem nie można mówić o "oczywistym uzasadnieniu" podniesionych przez uczestnika zarzutów; b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy decyzja ta odpowiadała prawu, a w związku z tym naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, w szczególności odmowy uznania mocy dowodowej odpisów z ksiąg wieczystych stwierdzających prawo zarządu nieruchomości oraz decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie prawa zarządu nieruchomości, podczas gdy przedmiotowe dokumenty świadczą że nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie, co stanowi podstawę dla stwierdzenia prawa zarządu nieruchomości, a zarazem przesłankę do odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności przez gminę I. na podstawie ustawy komunalizacyjnej; c. art. 141 § 4 ppsa poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku motywów, jakimi kierował się Sąd nie uznając mocy dowodowej znajdującego się w aktach sprawy odpisów z ksiąg wieczystych, które zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia stanowią podstawę do stwierdzenia prawa zarządu nieruchomości, bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie, co w zasadzie uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie podjęcie polemiki w tym zakresie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od gminy I. na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w celu rozstrzygnięcia, czy przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 ugg (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy] znajdują zastosowanie również w stosunku do umów nabycia nieruchomości zawartych przed jej wejściem w życie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną gmina I. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kwestia sporna sprowadza się jednak do tego, czy na dzień 27 maja 1990 r. poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie (tj. W.P. w K., posiadające status przedsiębiorstwa państwowego) legitymował się prawem zarządu nieruchomości objętej zakwestionowaną przez KKU decyzją komunalizacyjną, co w realiach sprawy ma charakter zagadnienia materialnoprawnego i co uzasadnia rozważenie kwestii materialnoprawnej w pierwszej kolejności. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że sporna działka stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie ww. przedsiębiorstwa, co wyłącza ją spod komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Powołując się na art. 8 ust. 1 i 3 ugg w związku z art. 38 ust. 2 ugg. w ich pierwotnym brzmieniu w skardze kasacyjnej argumentowano, że poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie uzyskał prawo zarządu najpóźniej w dniu wejścia w życie ugg, tj. 1 sierpnia 1985 r., na podstawie notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie tej ustawy, tj. na 27 maja 1990 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej – grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Oznacza to, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., a więc nie podlegały komunalizacji. Niesporne jest, że Skarb Państwa uzyskał prawo własności nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną od osób fizycznych na podstawie notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości z Repertorium A nr [...]/[...] z 24 listopada 1982 r., zawartej w oparciu o art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Sprzedaż nastąpiła na rzecz Państwa – W.P. w K. Na podstawie tej umowy w dziale II księgi wieczystej jako właściciela wpisano: "Skarb Państwa – W.P. w K.". Podstawą do przyjęcia w postępowaniu komunalizacyjnym, że nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa jest wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, przez którą należy rozumieć także przedsiębiorstwo państwowe. Natomiast niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością gminy. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ugg w jego pierwotnej wersji państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W judykaturze przyjmuje się, że co do zasady istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ugg (zob. np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17). Należy jednak mieć na uwadze, że w dacie wejścia w życie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. 1 sierpnia 1985 r.) jej art. 8 w ust. 1 przewidywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast art. 8 ust. 3 stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutek przewidziany w ostatnim z zacytowanych przepisów, dotyczący usankcjonowania pozostawania nieruchomości w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej, odnosi się nie tylko mienia nabywanego na podstawie umów w trybie przewidzianym w art. 8 ust. 1 ugg, lecz obejmuje także nieruchomości nabyte uprzednio w drodze umów, a więc znajduje zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych również przed 1 sierpnia 1985 r. Przepis art. 8 ust. 3 ugg jest bowiem przepisem materialnym i nie zawiera zastrzeżenia, że należy go stosować tylko do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1. Sugeruje to także użycie przez ustawodawcę sformułowania "nieruchomości nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie". Zastosowanie czasu przeszłego dokonanego w odniesieniu do słowa "nabyte" oraz zwrotu "pozostają w zarządzie" - wskazującego na ciągłość, kontynuację poprzednio istniejącego stanu oznacza, że art. 8 ust. 3 ugg pierwotnym brzmieniu może stanowić podstawę prawa zarządu nieruchomości nie będących pierwotnie własnością państwową, a nabytych przez Państwo przed 1 sierpnia 1985 r. w drodze umowy, wobec których to nieruchomości uprawnienia wynikające z prawa własności wykonywały państwowe jednostki organizacyjne. Pogląd, zgodnie z którym analizowany przepis, ipso iure, ustanawiał zarząd państwowych jednostek organizacyjnych na nieruchomościach nabytych także przed 1 sierpnia 1985 r., znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17, z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2582/17, z 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 1994/20, z 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 194/22 oraz I OSK 913/21, z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1910/21, z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 218/24). Skutek przewidziany w art. 8 ust. 3 ugg w jego pierwotnej wersji dotyczy w szczególności prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umów zawartych w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy wywłaszczenie nieruchomości mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa (ust. 1), a mógł się o nie ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (ust. 2). Według art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawarcia z nim w formie prawem przepisanej umowy nabycia lub zamiany nieruchomości. Zawierając tego rodzaju umowę w imieniu Państwa, przedsiębiorstwo państwowe działało zgodnie z wcześniej zatwierdzonym planem, nabywało nieruchomość z własnych środków budżetowych i w stosunku do niej - we własnym imieniu - realizowało wszystkie prawa przysługujące właścicielowi, którym było Państwo (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarząd poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie do spornej nieruchomości wynikał z wyżej wymienionych przepisów prawa normujących nabywanie nieruchomości w drodze umowy. Przedsiębiorstwo państwowe weszło bowiem we wszystkie prawa Państwa, jako nabywcy tej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z 1982 r., z wyjątkiem formalnego uzyskania prawa jej własności. Potwierdzeniem tego jest ujawnienie w księdze wieczystej w dziale II właściciela gruntu w następujący sposób: "Skarb Państwa – W.P. w K.". Wpis ten oznacza, że prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa ze wskazaniem, że w jego imieniu wszelkie wynikające z tego tytułu uprawnienia wykonuje wymienione przedsiębiorstwo państwowe. Formą prawną wykonywania zaś tych uprawnień przez przedsiębiorstwo był zarząd, skoro sama własność w owym czasie przysługiwała niepodzielnie wyłącznie Państwu, zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93 ze zm., dalej: "kc"). Powyższe wskazanie odpowiadało bowiem przepisom prawa obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży oraz dokonania wpisu do księgi wieczystej, statuującym zasadę jednolitej własności państwowej, a w szczególności art. 128 kc zgodnie z którym socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (ust. 1), a w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonują w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (ust. 2). W konsekwencji w zaskarżonej decyzji komisja prawidłowo ustaliła, że na dzień 27 maja 1990 r. sporna działka pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego będącego poprzednikiem prawnym skarżącego kasacyjnie, co wyklucza możliwość stwierdzenia nabycia prawa własności tej nieruchomości przez skarżącą gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jako zasadne należy w takiej sytuacji ocenić zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ugg, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ugg. W konsekwencji, uzasadniony jest także zarzut procesowy co do naruszenia art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt. 5-6 rozporządzenia, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie. W art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "ugn") ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn, na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w którym potwierdza się ustanowienie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Z tych względów przepisy rozporządzenia wykonawczego mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy. Bezzasadny jest wobec powyższego także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa – jako dotyczący kwestii związanych z rozporządzeniem, które nie miało zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezprzedmiotowe szczegółowe odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 179a ppsa, gdyż wobec dokonanych rozważań zagadnienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 193 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa.