I OSK 410/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 384/24 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 2023 r. nr DAP-WPK.1.232.2023/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 384/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.B. (dalej także: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z 12 grudnia 2023r., nr DAP-WPK.1.232.2023/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 12 czerwca 2019 r. nr N-II.7532.1.137.2019, dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie, przez gminę S., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] W. S., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.B. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984, dalej: "ukwih") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy oraz treści postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 12 lipca 1995 r., sygn. akt I Co 16/94 wynika, iż prawo własności przysługiwało skarżącemu; b. art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nieruchomość w postaci działki nr [...], stała się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem gminy S., podczas gdy własność działki nr [...] przysługiwała skarżącemu na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 12 lipca 1995 r., sygn. akt I Co 16/94; c. art. 18 ust 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości w sytuacji gdy Wojewoda Podkarpacki nie był uprawniony do wydania takiej decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, poprzez pominięcie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 12 lipca 1995 r., sygn. akt I Co 16/94 o przysądzeniu własności co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a na wcześniejszym etapie, wydaniem negatywnych w konsekwencjach dla skarżącego decyzji administracyjnych; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa w zw. 28 kpa i 157 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy skarżący posiada status strony ponieważ postępowanie dotyczy własności jego nieruchomości; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 135 ppsa w zw. 28 kpa i 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie było podstaw do uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy decyzja Wojewody Podkarpackiego z 12 czerwca 2019 r. nr N-IL7532.1.137.2019 była dotknięta nieważnością ponieważ została skierowana do osoby nie będącej stroną, chociaż właścicielem nieruchomości był Z.B.; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa w zw. 28 kpa i 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie że, stan prawny przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako położonej w obrębie [...] W.S., gm. S., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka [...]/[...] wynikał z prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr [...], chociaż z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 12 lipca 1995 r., sygn. akt I Co 16/94 o przysądzeniu własności wynika, że właścicielem nieruchomości jest Z.B. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych – w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W piśmie z 13 stycznia 2025 r. skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – gmina S. – wniosła o jej oddalenie, względnie odrzucenie w całości. W ocenie uczestnika postepowania brak jakichkolwiek podstaw aby kwestionować, że na datę istotną w sprawie Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest interes prawny skarżącego kasacyjnie, który zasadniczo jest kategorią prawa materialnego. Jednocześnie zarzuty procesowe zostały w większości sformułowane błędnie, gdyż skarżący kasacyjnie do przepisów procesowych zalicza art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa oraz art. 28 kpa, podczas gdy są to przepisy prawa materialnego. Uzasadnia to łączne rozważenie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zagadnień. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał, że w postępowaniach komunalizacyjnych, poza Skarbem Państwa i właściwą gminą, interes prawny – a zatem przymiot strony tego postępowania – przysługuje wyłącznie tym osobom, którym na określoną w ustawie komunalizacyjnej datę nabycia własności nieruchomości przez gminę, tj. 27 maja 1990 r., przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Analogiczną zasadę należy zastosować także w postępowaniach nadzwyczajnych w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu komunalizacyjnym. Stanowisko to ma oparcie w ugruntowanym orzecznictwie i nie budzi wątpliwości, nie zostało również zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji co do braku możliwości podważenia domniemania z art. 3 ust. 1 ukwih w postępowaniu administracyjnym. Aktualnie w poglądach orzecznictwa oraz doktryny za dominujący należy uznać pogląd, zgodnie z którym wzruszenie domniemania wiarygodności wpisu w księdze wieczystej nastąpić może w każdym postępowaniu prowadzonym przez organ ustawowo uprawniony do rozstrzygania sporów lub załatwiania spraw, w tym również w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2026 r. sygn. akt I OSK 238/25). Do takiego poglądu przychyla się również skład orzekający. Pomimo tego, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie nie wykazał swojego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 12 czerwca 2019 r. nr N-II.7532.1.137.2019, co jest równoważne ze stwierdzeniem, że w realiach sprawy nie zdołał skutecznie podważyć domniemania z art. 3 ust. 1 ukwih. Skarżący kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 12 lipca 1995 r. sygn. akt I Co 16/94. Tymczasem jednak, jak prawidłowo zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z powyższego orzeczenia, które stało się prawomocne 23 lutego 2000 r. – jak wynika z odpisu znajdującego się w aktach sprawy – w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, że skarżącemu kasacyjnie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej komunalizacją na datę istotną w sprawie, tj. 27 maja 1990 r. Przysądzenie własności z dniem 23 lutego 2000 r. pozostaje zatem irrelewantne dla oceny interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie, i to nawet przy założeniu, że nieruchomość wymieniona w postanowieniu z 12 lipca 1995 r. jest tożsama z nieruchomością która podlegała komunalizacji – co nie wynika z akt sprawy i czego skarżący kasacyjnie także nie wykazał. Należy bowiem przypomnieć, że nie jest wystarczające samo powołanie się na tytuł prawnorzeczowy, konieczne jest jeszcze jego udokumentowanie na datę 27 maja 1990 r. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym. W konsekwencji brak przedłożenia takiego dokumentu uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej, i tym samym, że może mieć przymiot strony w takim postępowaniu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2188/20). Dodatkowo można jeszcze zauważyć, że organy administracji publicznej nie były zobowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności związanych z tym, komu przysługiwało prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości na datę istotną w sprawie, jak również dotyczących tożsamości nieruchomości skomunalizowanej oraz wymienionej w postanowieniu z 12 lipca 1995 r. Domniemanie z art. 3 ust. 1 ukwih, choć może być wzruszone w postępowaniu administracyjnym, ma ten skutek, że ciężar dowodu przeciwko treści wpisu w księdze wieczystej obciąża w takim przypadku tą stroną która która podważa treść wpisu. Skoro zatem z postanowienia z 12 lipca 1995 r. nie wynika prawo własności do przedmiotowej nieruchomości na datę komunalizacji, zaś innych dowodów na to prawo skarżący kasacyjnie nie przedstawił, uznać należało, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie zostało obalone. Konkludując, organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z 12 czerwca 2019 r., co obligowało do umorzenia wszczętego już postępowania. Działania organów prawidłowo zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z tych względów na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 ppsa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.