I OW 29/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy L. a Prezydentem Miasta E. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.N. w sprawie przyznania zasiłku celowego oraz udzielenie schronienia w schronisku dla osób bezdomnych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta E. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 12 lutego 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. (dalej: "wnioskodawca"), złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy L. a Prezydentem Miasta E. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.N. (dalej jako "zainteresowany") w sprawie przyznania zasiłku celowego oraz udzielenie schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że osoba ubiegająca się o świadczenia jest osobą bezdomną, a zatem organem właściwym w sprawie jest gmina ostatniego miejsca zameldowania wymienionego na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta E. wskazał, że wystąpiła szczególna okoliczność uzasadniająca uznanie właściwości Burmistrza Miasta i Gminy L. do rozpoznania wniosku A.N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscowa organów administracji w sprawach objętych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: "u.p.s.") reguluje art. 101. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast stosownie do ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że A.N. jest osobą bezdomną. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z systemu PESEL i przeprowadzonego 14 stycznia 2025 r. wywiadu środowiskowego wynika, że ostatnim adresem zameldowania zainteresowanego na pobyt stały był E., ul. (...). Przy czym z akt tych wynika także, że A.N. w okresie od 7 listopada 2024 r. do 7 listopada 2025 r. zameldowany jest na pobyt czasowy w L. (...). Mimo to, od 2 listopada 2024 r. przebywa w schronisku dla osób bezdomnych prowadzonym przez Stowarzyszenie Pomocy i Integracji Bezrobotnych "(...)" we W. W okresie od 13 listopada 2024 r. do 3 stycznia 2025 r. przebywał na leczeniu w Zakładzie Leczenia Uzależnień w C. Nie budzi wątpliwości, że przebywanie w schronisku dla osób bezdomnych nie jest tożsame z zamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., albowiem tego rodzaju pomieszczenie nie służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a pobyt w nim, nawet jeżeli w niektórych okolicznościach przedłużający się, ma jedynie charakter tymczasowy i interwencyjny. Jednocześnie uznać należało, że zainteresowany jest osobą bezdomną, bowiem meldunek czasowy nie powoduje, że status bezdomnego jest niedookreślony. W przywołanym przepisie mowa jest o zameldowaniu na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Mimo powyższego, istotą sporu jest kwestia ustalenia czy w sprawie wystąpiła sytuacja szczególna określona w art. 101 ust. 3 u.p.s. W judykaturze sądów administracyjnych, ustawodawca za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 u.p.s.). Odwołując się do tej zasady przyjął, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby (w art. 101 ust. 3 u.p.s., por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 143/10). W art. 101 ust. 3 u.p.s. zezwolono tym samym na ustalenie innej właściwości miejscowej organu tylko wówczas, gdy sytuacja osobista strony odbiega od powszechnie występującego w tego rodzaju sprawach niedostatku środków utrzymania lub trudnej sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie, w tym gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. Drugą okolicznością podlegającą badaniu jest charakter sprawy wnioskodawcy, czy można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. O przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2010 r. sygn. akt I OW 111/10, z 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OW 186/10, z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OW 210/19, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 261/19). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak związku zainteresowanego z miastem E., czy koncentracji tam aktywności życiowej oraz fakt niezamieszkiwania w tej gminie od dłuższego czasu nie mają znaczenia w sprawie. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się równocześnie jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Znaczenia też nie mają okoliczności czasowego meldunku w L., także wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy L. decyzja z 16 stycznia 2025 r. 8127/SOZ/2/2025 o przyznaniu stronie prawa do świadczenia z opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych od 14 stycznia 2025 r. na okres 90 dni. Decyzja ta została wydana w porozumieniu pomiędzy organami z uwagi na przejściową trudną sytuację zainteresowanego spowodowaną okresem zimowym i koniecznością zabezpieczenia jego potrzeb w tym czasie. Mimo, że z akt sprawy wynika, że potrzeby wnioskodawcy zostały zabezpieczone przez zapewnienie specjalistycznej opieki i oddziaływania terapeutycznego w miejscu pobytu, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zainteresowanego istotnie odbiega od innych znajdujących się podobnych okolicznościach. Nie neguje jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, że sytuacja osobista osoby wnioskującej o pomoc jest szczególnie trudna. Jest bezdomna, cierpi na uzależnienie od alkoholu i przebywa w schronisku dla bezdomnych. Pobyt w schronisku należącym do Stowarzyszenia wskazuje na to, że zainteresowany podjął próbę reintegracji społecznej przez wyjście z uzależnień w następstwie leczenia i terapii. Nie ulega wątpliwości, że owa reintegracja społeczna jest możliwa pod warunkiem sukcesu terapii uzależnień. Natomiast brak jest przeszkód do poszukiwania owej pomocy i kontynuowania tego procesu w miejscu ostatniego meldunku. Zdaje się że po upływie tylu lat od wyprowadzenia się z miasta E. nie istnieje zagrożenie powrotu do środowiska dla zainteresowanego krzywdzącego. Sam zainteresowany w wywiadzie wskazał, że utrzymuje stały kontakt telefoniczny z rodzicami zamieszkującymi miasto E., wobec czego oczekiwać może tam wsparcia najbliższych. Powyższe prowadzi do wniosku, że zainteresowany, mimo swej trudnej sytuacji osobistej, ma możliwości ubiegania się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania A.N. na pobyt stały znajdowało się na terenie E., to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku jest Prezydent Miasta E. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.