I OW 80/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu puławskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem puławskim a powiatem legionowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt małoletnich M. K. i N. K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej postanawia: wskazać powiat legionowski jako właściwy w sprawie.

Pismem z 23 kwietnia 2025 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Puławach, w imieniu powiatu puławskiego (dalej: "wnioskodawca"), złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a powiatem legionowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt małoletnich M. K. i N. K. (dalej jako "zainteresowani") w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właściwym w sprawie będzie powiat legionowski z uwagi na zamieszkiwanie ojca, przed umieszczeniem małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej, na terenie L. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Legionowie, w imieniu powiatu legionowskiego, uznało właściwość powiatu puławskiego do ponoszenia kosztów odpłatności za pobyt małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej wobec skupienia centrum życiowego małoletnich w P., wskazując jednocześnie że przed umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej ojciec dzieci pozostawał bezdomny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 191 ust. 16 z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej jako "u.w.r.") w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość między organami administracji publicznej, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy rozpoznaniu wniosku o wskazanie powiatu właściwego w niniejszej sprawie do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej uwzględnić należy regulacje art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. u.w.r. W myśl ust. 1 pkt 1 tego przepisu wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). W sytuacji niemożności ustalenia miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie zdefiniowano pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "k.c."). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 k.c.). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ojciec małoletnich S. K., mimo posiadanej pełni władzy rodzicielskiej, nie sprawował bezpośredniej pieczy nad dziećmi. Matka małoletnich od kilu lat nie żyje. Przed umieszczeniem w pieczy zastępczej opiekę nad małoletnimi sprawowała babcia B. N., zamieszkująca wspólnie z małoletnimi pod adresem ul. [...] w P. W sprawie tej nie ma jednakże znaczenia, że małoletnie zamieszkiwały wraz z babcią, bowiem miejscem zamieszkania dziecka, które nie uzyskało jeszcze pełnoletniości jest każdorazowe miejsce zamieszkania rodzica (art. 26 § 1 k.c.). W sprawie ustalono, że ojciec małoletnich pozostaje bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., I OW 310/20). W aktach sprawy widnieją jedynie informacje o zamieszkiwaniu zainteresowanego na terenie L. do marca 2024 roku w lokalu przez niego wynajmowanym. Po tym czasie przebywał czasowo w tej miejscowości u kolegi, by następnie zamieszkać w N., nie udostępniając każdorazowo organom informacji o dokładnym adresie jego pobytu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku tak wielu zmian miejsca pobytu w stosunkowo krótkim czasie nie można przyjąć, aby z którymkolwiek spośród powyższych miejsc ojca małoletnich wiązał się z zamiarem stałego pobytu wraz z koncentracją jego spraw życiowych. Jednocześnie, ustalając że ojciec małoletnich jest osobą bezdomną, okoliczność skoncentrowania życia w danej miejscowości nie ma znaczenia. W stosunku do osób bezdomnych nie można mówić o ich miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., chyba że przebywają nieprzerwanie w określonej miejscowości, w szczególności tej samej, w której zamieszkiwały, gdy nie były jeszcze bezdomne, z zamiarem stałego pobytu w tym miejscu. Jeśli natomiast opuściły miejscowość stałego pobytu, nie zajmują na stałe określonego lokalu, czerpią środki utrzymania z pracy dorywczej czy żebractwa i korzystają z pomieszczeń różnych noclegowni, nie można mówić o zamiarze stałego pobytu w danej miejscowości, trudno bowiem przyjąć, że osoba ta dokonała świadomego wyboru swego miejsca przebywania (por. E. Michniewicz-Broda [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, wyd. II, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, art. 25). W konsekwencji powyższych okoliczności w sprawie nie jest możliwym ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ojca małoletnich, a w konsekwencji samych małoletnich, przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej. Małoletnie w chwili interwencyjnego umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej przebywały pod opieką babci B. N. w P. Jednakże w przywołanych przepisach kodeksu cywilnego mowa jest o odpowiednim miejscu zamieszkania rodzica właściwym dla dziecka, a nie innych osób z nimi zamieszkujących, w tym pozostałych krewnych. Tym samym w okolicznościach sprawy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, na podstawie art. 191 ust. 1 u.w.r. Jednocześnie niespełnione pozostaje kryterium ustalenia właściwość powiatu na podstawie ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały w myśl art. 191 ust. 2 u.w.r. wobec braku możności ustalenia tejże informacji w oparciu o zgromadzony materiał. Nie ustalono w toku tego postępowania ostatniego adresu zameldowania ojca małoletnich, brak jest równocześnie informacji o meldunku małoletnich. Postanowieniem z 10 maja 2024 r. Sąd Rejonowy w Legionowie, na czas trwania postępowania, umieścił małoletnie M. K. i N. K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Bezpośrednią przyczyną, która spowodowała umieszczenie małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej były deklaracja ojca małoletnich o niewyrażeniu zgody na wspólne zamieszkiwanie z małoletnimi oraz niemożność kontynuowania opieki przez babcię małoletnich z uwagi na jej zły stan zdrowia i sytuację materialną, i w związku z tym oświadczenie o woli opieki nad dziećmi jedynie do 10 maja 2024 roku. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że postanowieniem z tego samego dnia, Sąd Rejonowy w Legionowie przekazał sprawę według właściwości Sądowi Rejonowemu w Puławach. Z podniesionych przyczyn, wobec wyczerpania możliwości zastosowania reguł określonych w przywołanych przepisach, kierując się literalną wykładnią art. 191 ust. 3 u.w.r., w niniejszej sprawie to powiat legionowski jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich, bowiem dzieci umieszczone zostały w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Legionowie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.