I OW 82/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Potok Górny o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Potok Górny a Prezydentem Miasta Stalowa Wola w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. J. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności postanawia: wskazać Wójta Gminy Potok Górny jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 29 kwietnia 2025 r. Wójt Gminy Potok Górny (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stalowa Wola w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. J. (dalej jako "zainteresowana") o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu wniosku upatruje się właściwości Prezydenta Miasta Stalowa Wola z uwagi na zamieszkiwanie zainteresowanej wraz z synem pod adresem znajdującym się w tej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W odpowiedzi Prezydent Miasta Stalowa Wola uznał właściwość wnioskodawcy wobec jedynie czasowego przebywania zainteresowanej w mieście S., zważywszy również na jej deklarację o woli usytuowania się na terenie miejscowości L. w gm. Potok Górny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał na tle właściwości miejscowej organów, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. d i § 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. Nr 198 poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) reguluje art. 101. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z ust. 2, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Przenosząc treść powyższych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że zainteresowana przebywa w lokalu wynajmowanym na terenie miasta S. Oznacza to, że nie może być uznana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., a zatem właściwość organu w rozpoznawanej sprawie nie może być wyznaczona na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. Zauważyć bowiem należy, że pojęcie miejsca zamieszkania nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem pojęcie to musi być wykładane zgodnie z treścią przypisywaną mu na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.). W myśl treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W judykaturze przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się elementy zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje w szczególności tego rodzaju przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i finansowych interesów, czyli aktualne centrum życiowej działalności zainteresowanej. O zamiarze stałego pobytu mowa wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności konkretnego człowieka, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i niezależnie od jej adresu zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, wystarczy by zamiar ten wynikał z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, że może dojść do rozłamu jedności miejsca zameldowania oraz miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., I OSK 3004/18). Z akt sprawy wynika pewna niespójność, w pismach z 2024 roku inicjujących sprawę o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego zainteresowana oświadczyła, że mimo iż wynajmuje mieszkanie w S. to jej centrum życiowe skoncentrowane jest w P. W tej miejscowości jest zameldowana pod ul. [...]. Oznajmiła, że tam zamieszkują jej rodzice, którzy okazują wsparcie finansowe, także opiekując się synem zainteresowanej. Natomiast z oświadczeń zainteresowanej z kwietnia 2025 roku, także z wywiadu przeprowadzonego z jej ojcem, wynika możliwości powrotu pod adres zameldowania znajdujący się w P., gdzie obecnie mieszkają jej rodzice. W S. wynajęła czasowo mieszkanie przy ul. [...]. Deklaruje podjęcie pracy w tej miejscowości, posiada partnera, nadto planuje zapisać dziecko do żłobka w tej miejscowości, a przepisanie dziecka do placówki leczniczej w S. uzależnia jedynie od wykorzystania pakietu szczepionek w miejscu zameldowania. Ostateczne stanowisko w sprawie zainteresowana zajęła w maju 2025 roku, w którym stanowczo zanegowała zamiar stałego pobytu na terenie S., podkreślając po wtóre że skupia swe centrum życiowe w P., uzasadniając tym, że wciąż korzysta ze świadczeń przyznanych przez Wójta Gminy Potok Górny, w miejscowości tej korzysta z opieki zdrowotnej, nadto zarejestrowana jest jako bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędu Pracy w B. W świetle przywołanego orzecznictwa, uwzględniwszy aktualne stanowisko zainteresowanej, przyjąć należało, że jej centrum życiowe znajduje się na terminie gm. Potok Górny. Z tej przyczyny organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności, w oparciu o art. 101 ust. 1 u.p.s., jest Wójt Gminy Potok Górny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.