I SAB/Op 44/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji A w R. na bezczynność Burmistrza Krapkowic w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko 1) zobowiązuje Burmistrza Krapkowic do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej Fundacji A w R. z dnia 20 listopada 2023 r., w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że Burmistrz Krapkowic dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność Burmistrza Krapkowic nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Burmistrza Krapkowic na rzecz strony skarżącej Fundacji A w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Fundację A w R. (zwaną dalej: "skarżącą" lub "Fundacją"), reprezentowaną przez pełnomocnika - adwokata R. S., jest bezczynność Burmistrza Krapkowic (zwanego dalej też: "organem") w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 20 listopada 2023 r. Fundacja, działając jako podmiot na prawach strony (organizacja społeczna), wystąpiła do Burmistrza Krapkowic o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną - podmiot lub podmioty eksploatujące kocioł grzewczy w budynku znajdującym się pod adresem: ul. [...], [...] K. Wniosła również o jej dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2023 r., na podstawie 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 363 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.), Burmistrz Krapkowic wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną - podmiot lub podmioty eksploatujące kocioł grzewczy w budynku znajdującym się pod adresem: ul. [...], [...] K. W postanowieniu tym stwierdził, że przedmiot postępowania jest zgodny z celami statutowymi Fundacji (tj. m.in. ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym działaniem zanieczyszczeń i odpadów, ochrona środowiska, w tym ochrona przyrody ożywionej i nieożywionej oraz ochrona krajobrazu, zmniejszenie ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologiczne zanieczyszczenie odpadów) i - wobec przemawiającego za tym interesu społecznego - dopuścił Fundację do udziału w tym postępowaniu jako podmiot na prawach strony (organizację społeczną). Decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. Burmistrz Krapkowic umorzył postępowanie administracyjne. W postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 20 marca 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W dniu 30 kwietnia 2025 r. Burmistrz Krapkowic wydał ponownie postanowienie o wszczęciu ponownie postępowanie administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu Fundacji. Dalej, pismami z dni: 21, 22 i 29 maja 2025 r. organ wezwał do złożenia zeznań - w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko w zw. z eksploatacją kotła grzewczego przy ul. [...] w K., właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu przedmiotowego kotła wskazując, że zostali uznani za stronę przedmiotowego postępowania. W dniach 3 - 9 czerwca 2025 r. organ dokonał przesłuchań ww. osób. Pismem z dnia 14 sierpnia 2025 r. organ zawiadomił strony postępowania, w tym Fundację, o tym, że przedmiotowa sprawa załatwiona zostanie w możliwie najszybszym terminie, najpóźniej do dnia 30 września 2025 r., co związane jest z koniecznością zebrania dalszych materiałów dowodowych i informacji w sprawie. W dniu 12 marca 2026 r. Fundacja złożyła ponaglenie na bezczynność Burmistrza Krapkowic w prowadzonym postępowaniu podnosząc, że do dnia wniesienia ponaglenia organ nie wydał decyzji. Przy piśmie z dnia 19 marca 2026 r. Burmistrz Krapkowic przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które postanowieniem z dnia 21 marca 2026 r. stwierdziło, że Burmistrz Krapkowic dopuścił się bezczynności. Pismem z dnia 13 marca 2026 r. Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Burmistrza Krapkowic domagając się: stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania go do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że organ przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył okoliczności faktyczne sprawy. Przyznał m.in., że ewentualne przekroczenie terminów w ocenie organu, wynikało z obiektywnego stopnia skomplikowania sprawy, szeroko zakreślonego przez samą Fundację programu dowodowego, sezonowego charakteru zjawiska (emisja w sezonie grzewczym), a także z okresów, w których sprawa znajdowała się w instancji odwoławczej. Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej organ podniósł, że skarżąca nie wykazała, aby na skutek czasu trwania postępowania doznała jakiejkolwiek szkody majątkowej lub krzywdy niemajątkowej. Jak wskazał, z uwagi na charakter i rodzaj przedmiotowej sprawy nie nosi ona również znamiona rażącego naruszenia prawa. Po wniesieniu odwołania, rozpatrywana była przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, co także miało wpływ na wydłużenie prowadzonego postępowania niezależne od organu, a w ramach prowadzonego postępowania podjęto szereg działań zmierzających do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 24 czerwca 2026 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu Gminy w Krapkowicach ustalono, że wniosek Fundacji nie został rozpoznany (k. 39 akt s.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt. 1-4. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., Sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie, na bezczynność Burmistrza Krapkowic w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, na podstawie art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - zwanej dalej: "k.p.a."), przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy też negatywne, a nawet - czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie samego faktu wniesienia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia. Fundacja, przed złożeniem skargi do tut. Sądu, dopełniła powyższego wymogu. Wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu ponaglenie z dnia 12 marca 2026 r. Tym samym, skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako mieszcząca się w kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Przeprowadzona ocena legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna co do zarzutu bezczynności organu. Wyjaśnić przyjdzie, że przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia przyjąć jednak należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wg której przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić natomiast trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten jest powiązany z określonym w art. 35 § 2 k.p.a. obowiązkiem załatwieniem sprawy niezwłocznie, w terminach określonych w art. 35 § 3, § 3a i § 4 k.p.a., do których zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli zatem sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest natomiast zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza ona stan, gdy organ mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Związana jest ona z brakiem aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązaniem się z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu, jak już zaznaczono, nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Stosownie do powyższego Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Burmistrza Krapkowic w przedmiotowej sprawie i uznał, że w sprawie tej organ dopuścił się bezczynności - a więc naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a bezczynność ta istniała nadal na dzień wydania wyroku. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, z inicjatywy skarżącej działającej w sprawie jako podmiot na prawach strony (organizacja społeczna), na podstawie postanowienia z dnia 20 grudnia 2023 r. wydanego na podstawie: art. 31 § 2 k.p.a. i art. 363 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.). Do chwili wydania wyroku nie zostało ono zakończone stosownym aktem. Wprawdzie w toku postępowania organ podejmował czynności wyjaśniające, wydał decyzję z dnia 27 czerwca 2024 r., która została uchylona w toku instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 marca 2025 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - 4 kwietnia 2025 r.), to istotne jest, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie dotrzymał ani ustawowych, kodeksowych terminów załatwienia sprawy, ani terminu wyznaczonego przez siebie. Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2025 r., poinformował bowiem skarżącą o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 30 września 2025 r., niemniej jednak nie załatwił sprawy w tak wyznaczonym terminie. Niewątpliwie uchybił temu terminowi, a od dnia jego upływu nie podjął w sprawie żadnej czynności, w tym nie wyznaczył kolejnego terminu na zasadzie z art. 36 § 1 k.p.a. Bierność organu i brak formalnego zakończenia postępowania jest wystarczająca podstawa do stwierdzenia jego bezczynności. Bez znaczenia dla oceny w tym zakresie pozostaje motywacja organu i przyczyna bezczynności. W szczególności z obowiązku rozpoznania sprawy i zakończenia wszczętego postępowania nie mogło zwalniać organu podjęcie przez osobę fizyczną działań związanych z wymianą spornego kotła grzewczego. Podobnie też bez znaczenia dla oceny pozostaje podnoszona przez organ kwestia konieczności przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego w tym na wniosek skarżącej. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ był całkowicie bierny i nie podejmował żadnych czynności od dnia zawiadomienia o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy tj. od dnia 14 sierpnia 2025 r. Wszczęcie postępowania - tak jak w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. i art. 363 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - wymaga jego zakończenia w terminie rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził w pkt. 2 wyroku, że Burmistrz Krapkowic dopuścił się bezczynności. Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 wyroku - zobowiązał Burmistrza Krapkowic do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał natomiast, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. Co do kwalifikacji zaistniałej bezczynności Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z naruszeniem prawa w sposób oczywisty i wyraźnie sprzeczny z prawem. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu dokonania czynności. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). W niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on wniosku skarżącego. Podejmował w sprawie czynności wyjaśniające i wydał w sprawie decyzję, która została uchylona w toku instancji. Nie można też organowi przypisać złej woli ani spowodowania opóźnienia w sposób celowy. W ocenie Sąd, co do ustalenia charakteru zaistniałej bezczynności, należało bowiem uwzględnić okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, tj. konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego i sezonowość emisji (tylko sezon grzewczy). W odniesieniu do dalszych żądań skargi wyjaśnić natomiast trzeba, że w art. 149 § 2 p.p.s.a. przewidziano dla Sądu uprawnienie do orzeczenia z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W kwestii wnioskowanej przez skarżącą sumy pieniężnej Sąd uznał, że nie jest ona należna. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie wskazujące na doznanie przez skarżącego uszczerbku wskutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 1992/24). Skarżąca uzasadnienia takiego nie przedstawiła i nie wykazała, aby z uwagi na bezczynność organu poniosła określoną, konkretną stratę bądź też doznała szkody. W związku z powyższym Sąd nie zdecydował się na zastosowanie powyższych środków i w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej orzekł w pkt. 4 sentencji wyroku o oddaleniu skargi w tym zakresie. W pkt. 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł z kolei o kosztach, na które składa się wpis od skargi uiszczony w wysokości 100 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215). Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).