II GSK 436/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 446/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr BP.501.2354.2021.0993.GR4240459 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1955 (tysiąc dziewięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 446/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi [...] (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ II instancji) z dnia 30 czerwca 2022 r. nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Gorzowie Wielkopolskim (organ I instancji) z dnia 24 listopada 2021 r. (pkt 1) oraz zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącej 2127 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. W dniu 22 października 2021 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że kierowca wykonujący na rzecz skarżącej transport drogowy, [...], przebywał od godz. 19:50 dnia 21 października 2021 r. do godz. 10:53 dnia 22 października 2021 r. w kabinie pojazdu, którym to kierował inny kierowca, [...]. W tym czasie [...]przebywał w kabinie jako pasażer, nie umieszczając w tachografie swojej karty kierowcy i nie rejestrując na niej swojej aktywności. W dniu 22 października 2021 r. o godz. 10:53 została wylogowana karta kierowcy [...], a minutę później została zalogowana karta kierowcy [...], a przewóz kontynuowano. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8250 zł za wyżej opisane naruszenie przepisów o transporcie drogowym polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – u.t.d.) oraz skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, jednak niewłaściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, kwalifikując wykonywanie przewozu bez zalogowanej karty kierowcy jako naruszenie prawa określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5000 zł. Zdaniem WSA naruszenie to odpowiada treści lp. 6.3.19 ("niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy"), za które przewidywana kara wynosi 2000 zł. W ocenie Sądu I instancji sytuacja opisana w lp. 6.2.1. dotyczy naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (rozporządzenie nr 165/2014), dotyczących właściwego użytkowania tachografów i kart kierowcy, polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, a tytuł pozycji 6.2 dotyczy naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Jak stwierdził WSA, w niniejszej sprawie takiej niewłaściwej obsługi i ingerencji nie stwierdzono. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ II instancji, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 oraz w zw. z lp. 6.2.1 i lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że w bezspornie ustalonym stanie faktycznym organ dokonał niewłaściwej kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prawa materialnego prowadzi do odmiennych wniosków. V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako niepozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała uwzględnieniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionego zarzutu kasacyjnego, uznając, że jest on usprawiedliwiony w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ podjął próbę podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd meriti weryfikacyjnej wykładni prawa materialnego w zakresie przepisów art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 ze zm.; "rozporządzenie nr 165/2014") oraz w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z poz. 6.2.1. i 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., a w konsekwencji – również ich zastosowania (niezastosowania) na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. 4. Zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie było zagadnienie właściwej kwalifikacji prawnej zachowania współkierowcy, wykonującego przewóz w imieniu strony skarżącej, polegającego na niewłożeniu do odpowiedniego czytnika tachografu własnej karty kierowcy i tym samym niezalogowaniu się na tym urządzeniu, pomimo istnienia obowiązku w tym zakresie wynikającego z art. 34 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 165/2014. Zgodnie z art. 34 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 165/2014, jeżeli w pojeździe wyposażonym w tachograf cyfrowy znajduje się więcej niż jeden kierowca, kierowcy ci zapewniają, aby ich karty kierowcy zostały włożone w odpowiednie czytniki tachografu. Z regulacji tej wynika, że także kierowca towarzyszący kierowcy prowadzącemu pojazd i znajdujący się w kabinie pojazdu ma obowiązek dokonywania rejestracji tzw. aktywności, która w tym przypadku obejmuje "okresy gotowości", o których mowa w art. 34 ust. 5 lit. b ppkt (iii) rozporządzenia nr 165/2014. Ten ostatni przepis stanowi natomiast wyraźnie, że kierowcy obsługują przełączniki umożliwiające osobną i wyraźną rejestrację m.in. "okresów gotowości", który to termin został zdefiniowany w art. 3 lit. b) dyrektywy 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (Dz.U.UE. L. z 2002 r. Nr 80, str. 35 ze zm.; "dyrektywa 2002/15/WE"). Okres gotowości w rozumieniu powyższego przepisu obejmuje – w odniesieniu do pracowników wykonujących czynności związane z przewozem, jadących w zespole – także czas spędzony na siedzeniu obok kierowcy lub na kuszetce, gdy pojazd jest w ruchu. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 ze zm.) kierowca zapisuje jako "inną pracę" cały czas określony w art. 4 lit. e) ww. rozporządzenia (a więc czynności zdefiniowane jako czas pracy w art. 3 lit. a dyrektywy 2002/15/WE, z wyjątkiem "prowadzenia pojazdu", włącznie z wszelką pracą dla tego samego lub innego pracodawcy, w sektorze transportowym lub poza nim), a także cały czas spędzony na prowadzeniu pojazdu używanego do działalności zarobkowej nieobjętej zakresem stosowania niniejszego rozporządzenia oraz zapisuje wszelkie okresy gotowości określone w art. 3 lit. b) dyrektywy 2002/15/WE zgodnie z art. 34 ust. 5 lit. b) ppkt (iii) rozporządzenia nr 165/2014. Zapisu tego dokonuje się ręcznie na wykresówce, na wydruku lub przy użyciu funkcji ręcznego wprowadzania danych do urządzenia rejestrującego. W związku z powyższym, skoro zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 165/2014 tachografy cyfrowe zapewniają m.in. monitorowanie czynności kierowcy i stanu prowadzenia pojazdu oraz monitorowanie wkładania i wyjmowania kart do tachografu, a przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy (art. 32 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia nr 165/2014) z tym zastrzeżeniem, że przedsiębiorstwa te pozostają odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów (art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014), natomiast kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu, z tym, że wykresówki ani karty kierowcy nie wyjmuje się z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów lub jest konieczne do wprowadzenia symbolu państwa po przekroczeniu granicy (art. 34 ust. 1 zd. 1-2 rozporządzenia nr 165/2014), to nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność za naruszenie przez kierowcę będącego członkiem zespołu przewozowego obowiązku włożenia do odpowiedniego czytnika tachografu własnej karty kierowcy, zalogowania się na tym urządzeniu i zarejestrowania czasu odpowiedniej kategorii aktywności (tzw. okresu gotowości) obciąża przedsiębiorstwo przewozowe, które ma obowiązek skutecznego zapewnienia prawidłowego działania tachografów oraz właściwego ich użytkowania przez swoich kierowców (zob. art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014). Powstaje jednak pytanie o właściwą kwalifikację zachowania kierowcy polegającego niewłożeniu do odpowiedniego czytnika tachografu własnej karty kierowcy, niezalogowaniu się na tym urządzeniu i niezarejestrowaniu czasu odpowiedniej aktywności (np. tzw. okresu gotowości) w świetle normatywnej typizacji określonej w pkt 6 ("Naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów") załącznika nr 3 do u.t.d. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, prawidłowa kwalifikacja tego rodzaju zachowania odpowiada opisowi ujętemu pod poz. 6.2.1. (niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi), natomiast w ocenie Sądu a quo właściwej podstawy sankcjonowania dostarcza w tym wypadku poz. 6.3.19. powyższego załącznika (niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14). Rozstrzygając powyższe wątpliwości interpretacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za tą wersją wykładni rozważanej regulacji, która uwzględnia zarówno wykładnicze argumenty językowe, jak i argumenty o charakterze systemowym i celowościowym, niezależnie od odmiennych (nieprzekonujących) poglądów wyrażanych niekiedy w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2026 r., II GSK 1087/22; por. także: wyrok NSA z dnia 26 marca 2026 r., II GSK 38/23; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2026 r., II GSK 490/23). Przede wszystkim należy zauważyć, że użyte przez polskiego ustawodawcę pojęcie "niewłaściwej obsługi" homologowanego i sprawnego technicznie tachografu (poz. 6.2.1.), pomimo jego ulokowania w zestawie naruszeń (6.2.) opisanych jako "Wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf", nie może być rozumiane jako dotyczące jedynie "aktywnej" ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Termin "ingerencja" został w tym przypadku zastosowany jako zbiorcze pojęcie obejmujące wszelkiego rodzaju zachowania aktywne lub pasywne związane z działaniem tachografu, których skutkiem jest nierejestrowanie wymaganych danych dotyczących aktywności kierowcy, stanu pojazdu lub przebytej trasy (poz. 6.2.1.), lub ich zniekształcanie (zob. poz. 6.2.2: "Ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy"). W tym sensie zaniechanie włożenia do odpowiedniego czytnika tachografu karty kierowcy oraz niezalogowanie się na tym urządzeniu, pomimo obowiązku rejestrowania czasu odpowiedniej aktywności (np. tzw. okresu gotowości) powinno być kwalifikowane jako przejaw "biernej" ingerencji w prawidłowe działanie tachografu i – tym samym – jako jego niewłaściwa obsługa tego urządzenia, która skutkuje nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. W związku z powyższym należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie skutkiem niewłaściwej obsługi tachografu (który "działał niewłaściwie", rejestrując aktywność kierowcy prowadzącego pojazd i – wobec nieuruchomienia odpowiedniego przełącznika i niewłożenia karty kierowcy do odpowiedniego czytnika – nie rejestrując aktywności kierowcy niekierującego, który stanowił część zespołu), było – zgodnie z poz. 6.2.1. – nierejestrowanie na karcie kierowcy aktywności tego ostatniego kierowcy, pomimo istnienia obowiązku w tym zakresie. Nie zasługuje natomiast na aprobatę stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że powyższe zachowanie powinno zostać zakwalifikowane jako "niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14" (poz. 6.3.19.). Wniosek ten wynika z następujących przesłanek. Po pierwsze, nie można w przedmiotowej sprawie mówić o "niepoprawnym stosowaniu karty kierowcy", skoro naruszenie prawa polegało na niestosowaniu karty kierowcy. Po drugie, stylizacja normatywna opisów typów naruszeń skatalogowanych w rozważanej grupie (6.3.) wyraźnie oddziela działania (np. poz. 6.3.5.: "niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych") od zaniechań (np. poz. 6.3.14.: "nieumieszczenie na wykresówce lub wydruku wymaganych wpisów lub umieszczenie na wykresówce lub wydruku nieczytelnych wpisów ręcznych"). Po trzecie, istnieje wewnątrzsystemowa i celowościowa przeszkoda do przyjęcia, że zaniechanie polegające na nieuruchomieniu odpowiedniego przełącznika tachografu i niewłożenia karty kierowcy do odpowiedniego czytnika tego urządzenia miałoby być sankcjonowane karą w niższej wysokości (6.3.19. – 2000 PLN), niż zachowanie polegające na niedopuszczalnym wyjęciu karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych (6.3.5. – 3000 PLN). Podejście takie byłoby nieracjonalne normatywnie jako sprzeczne z systematyką wewnętrzną sankcji w pkt 6 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz naruszające cele regulacji sankcjonującej. Naruszenie polegające na zupełnym i istniejącym od samego początku rejestrowalnej aktywności kierowcy braku obowiązkowych czynności rejestracyjnych nie może być sankcjonowane łagodniej (6.3.19. – 2000 PLN), niż przerwanie ciągłości już zainicjowanego procesu tego rodzaju rejestracji (6.3.5. – 3000 PLN). Po czwarte, już z treści art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 jednoznacznie wynika, że prawodawca unijny z jednej strony wyróżnia poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów, z drugiej zaś – kart kierowcy lub wykresówek. A zatem, w sytuacji gdy przedmiotem sankcjonowania jest zaniechanie zapewnienia poprawnego działania lub właściwego użytkowania tachografu, nie można przyjąć, że stan ten mógłby zostać zakwalifikowany zgodnie z poz. 6.3.19. jako "niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy" (z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14). Po piąte, jakkolwiek prawodawca unijny wyraźnie odróżnia w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 "niepoprawne działanie" i "niewłaściwe użytkowanie" tachografu (por. także pkt 2 załącznika I do rozporządzenia Komisji /UE/ 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady /WE/ nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, Dz.U.UE. L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 ze zm.), to jednak użyte przez polskiego ustawodawcę w załączniku nr 3 do u.t.d. (poz. 6.2.1.) wyrażenie ("niewłaściwa obsługa /.../ homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, /.../") może być kwalifikowane jako "niepoprawne działanie tachografu", skoro konsekwencją zaniechania wykonania określonych czynności (np. brak uruchomienia odpowiedniego przełącznika tachografu i niewłożenie karty kierowcy do odpowiedniego czytnika) jest wadliwe działanie funkcji tego urządzenia. 5. Stwierdzenie zasadności poddanego powyżej ocenie zarzutu kasacyjnego było wystarczające do uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd a quo dla potrzeb uchylenia zaskarżonego wyroku oraz prawomocnego i ostatecznego oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 2