II OSK 1017/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 190/22 w sprawie ze skargi E. G. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2021 r. znak: DON.7200.199.2021.KPI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 190/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.G. i R.G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") i w z art. 61a § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że w związku z tym, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była już kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji istnieje przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności niedopuszczalnym, podczas gdy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku oraz że instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego-etapu oceny wniosku, a w przedmiotowej sprawie takie przeszkody nie wystąpiły, co uzasadniało uwzględnienie skargi; 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w jej granicach i ograniczenie się do rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze, w szczególności poprzez pominięcie stanowiska skarżących w zakresie podnoszonych zarzutów i różnic w granicach poszczególnych spraw i konstatację, że podniesione zarzuty stanowią wyłącznie polemikę z prawomocnymi wyrokami Sądów wydaniami w tej sprawie, co miało wpływ na treść orzeczenia bowiem doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględniania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, na mocy którego oddalono skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 kwietnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma z 1 marca 2017 r. nakazującą skarżącym kasacyjnie rozbiórkę wiatrołapu zlokalizowanego w północno-[...] w C., wybudowanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uzasadniona. Decyzja – stwierdzenia nieważności której domagają się skarżący – była bowiem przedmiotem kontroli sądowej, a WSA w Lublinie (w wyroku z 4 stycznia 2018 r., II SA/Lu 570/17 oddalającym skargę) oraz NSA (w wyroku z 3 marca 2021 r., II OSK 1370/18 oddalającym skargę kasacyjną) nie dopatrzyły się wadliwości kontrolowanej decyzji – w tym w zakresie błędnego zdaniem skarżących określenia podstawy prawnej ww. decyzji z 1 marca 2017 r i 21 kwietnia 2017 r.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach sprawy, ponowną kontrolę tej decyzji organ zasadnie uznał więc za niedopuszczalną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko WSA w Warszawie nie zostało skutecznie podważone. W myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy uznać, że wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, sąd pierwszej instancji zobowiązany jest bowiem z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, ponieważ stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej, że nie została obarczona takimi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a. (zdanie pierwsze), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tzn. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku taką "uzasadnioną przyczyną" jest również dokonanie uprzedniej kontroli przez sąd administracyjny decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności i oddalenie skargi przez ten sąd. Podkreślić przy tym należy, że stanowisko, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny i w wyniku którego skargę oddalono, znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zamiast wielu zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r. II OSK 122/19 i powołane tam orzecznictwo). Stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje też potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wydanej na gruncie nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, iż wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć jednak charakter wyjątkowy, a ponadto powinno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazali, że niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego w kontrolowanej sprawie nie miała charakteru oczywistego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył w tym zakresie, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego WINB z 21 kwietnia 2017 r. opierał się na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) poprzez błędne powołanie podstawy prawnej. W nawiązaniu do tego podkreślić należy, że co prawda powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji, zwracając uwagę na motywy wyroków WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 570/17 oraz NSA sygn. akt II OSK 1370/18, trafnie natomiast podkreślił, że kwestia podstaw prawnych – zarówno decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji – była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od podniesionych przez skarżących zarzutów. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie materia ta była objęta przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a fakt ten stanowił dostrzegalną prima facie przyczynę, o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, prawidłowo Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli sądów obu instancji obejmującej kwestie związane z weryfikacją podstawy prawnej tejże decyzji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i skargę oddalił.