II OSK 1621/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. H. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1924/22 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r. znak: DON.7100.73.2022.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1924/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. F. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r., znak DON.7100.73.2022.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 15 marca 2022 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włocławku z 18 września 2020 r., którą PINB we Włocławku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz zobowiązał go do wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem budowy budynku handlowo-usługowego. Zdaniem WINB decyzja PINB z 18 września 2020 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane gdyż w wyniku przyjętej przez PINB procedury inwestor nie ma możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Nadto WINB uznał, że niewłaściwe jest wydanie decyzji jedynie w odniesieniu do lokalu nr [...], gdyż w postępowaniu naprawczym należało wydać rozstrzygnięcie dotyczące całego budynku. Decyzją 29 lipca 2022 r., znak DON.7100.73.2022.ABL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję WINB z 15 marca 2022 r. uznając, że decyzja PINB z 18 września 2020 r nie jest dotknięta wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa i umorzył postępowanie przed organem I instancji. GINB stwierdził, że nie można stwierdzić, że PINB nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego oraz wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane a nie jak wskazał WINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, rażąco naruszył prawo. Nie można mówić o oczywistym naruszeniu prawa w sytuacji rozbieżności w interpretacji przepisów. GINB wskazał też, że możliwe jest oddanie do użytkowania również części obiektu budowlanego. Objęty postępowaniem naprawczym budynek został wykonany w całości. Lokale nr [...] i [...] w stanie surowym zamkniętym nie są powiązane z lokalem nr [...]. Z uwagi na to, że lokal nr [...] stanowi odrębną całość może on funkcjonować samodzielnie i bezpiecznie bez ingerencji w lokale nr [...] i [...]. Przedłożony projekt obejmował cały budynek w tym lokale nr [...] i [...] zaś materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby lokale wykonano w sposób naruszający przepisy prawa. Nie ma tym samym podstaw do twierdzenia, że pomimo przeprowadzonego postępowania naprawczego nie zostały one doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Brak nakazania inwestorowi wykonania robót wykończeniowych w tych lokalach, zdaniem GINB, nie jest naruszeniem o charakterze rażącym, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. F. podnosząc zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 g 1 pkt 2 K.p.a., art. 6 K.p.a. i art. 8 § 2 K.p.a. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1925/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestor z pełną świadomością realizował prace przy budowie budynku mimo że kolejne decyzje o pozwoleniu na budowę nie były ostateczne. Twierdzenie organu administracji, że budowa budynku handlowo-usługowego zrealizowana została zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Włocławskiego nr 321/2020 z 25 maja 2020 r., która została uchylona, budzi poważne wątpliwości co do zastosowanego przez organ trybu postępowania naprawczego. Zdaniem WSA, organ powinien poddać ocenie zasadność prowadzonego postępowania naprawczego, bowiem w związku z samowolnym kontynuowaniem przez inwestora prac, mimo uchylenia pozwoleń na budowę zasadne było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, będzie wymagała stanowczego oraz dokładnego wyjaśnienia. Nadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien wypowiedzieć się dlaczego nie zastosowano trybu określonego w art. 37 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem nie tylko sytuacji stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, jak wskazał organ, ale również sytuacji uchylenia takiego pozwolenia. Zdaniem Sądu, w sprawie powinien mieć zastosowanie odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis po nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego pozwala następnie na dokonanie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zastosowany przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mówi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten nie przewiduje natomiast nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego a taki obowiązek został nałożony w kwestionowanej decyzji PINB. W przypadku wykonania określonych robót inwestor nadal nie dysponuje legalną dokumentacją a przeprowadzenie określonych robót nie zmienia tego stanu. Nie zmienia tego również nałożenie obowiązku dostarczenia projektu, w zakresie wykonanych już robót, czyli faktycznie dokumentacji powykonawczej. Konieczne jest przedłożenie projektu zamiennego dotyczącego całego budynku. W sytuacji zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane inwestor nie ma możliwości ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym legalnego zakończenia procesu budowlanego pozwalającego użytkować budynek zgodnie z przeznaczeniem. Niezależnie od tego nałożony przez PINB obowiązek dotyczył wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lecz w istocie obejmował dokończenie pozostałych do wykonania przez inwestora robót, które nie mają oparcia w zatwierdzonej zgodnie z prawem dokumentacji. Nadto przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku handlowo-usługowego należącego do kategorii XVII, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, zgodzić należało się z organem I instancji, że niewłaściwe było wydanie przez PINB decyzji obejmującej swym zakresem jedynie lokal oznaczony jako nr [...] w tym budynku. Okoliczności sprawy nie wskazują, aby w rozpoznawanej sprawie zasadne było objęcie postępowaniem naprawczym jedynie części obiektu. Fakt zamiaru inwestora dotyczący późniejszego wykończenia pozostałych lokali i uzyskania odrębnych pozwoleń lub zgłoszeń nie może mieć wpływu na zakres postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz J. H. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wskazania jakie przepisy postępowania naruszył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i braku wskazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy; 2. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 września 2020 r. – poprzez błędne uznanie, że przepis ten może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie; 3. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że przepis ten może mieć zastosowanie w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego; 4. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wyłącznie ten przepis może stanowić podstawę do zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji podczas gdy nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego może nastąpić również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; 5. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi równoważnika decyzji o pozwoleniu na użytkowanie podczas gdy wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy o stwierdzeniu wykonania obowiązku, kończy postępowanie naprawcze, a inwestor nie musi ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Inwestor J. H. we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy a zarazem w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiałyby ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a Sąd nie wskazał na żadne okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia; 2. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie przewiduje nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego i przyjęcie, że tryb określony w tym przepisie nie jest właściwym trybem w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 3. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 36a ust. 5, 5a i 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie i błędne uznanie, że wyłącznym trybem, w którym złożenie projektu budowlanego jest możliwe jest tryb określony w pkt 3 ust. 1 art. 51 tej ustawy i nie spełnia tego wymogu inna dokumentacja niż projekt zamienny złożony w tym trybie; 4. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie naprawcze może odnosić się jedynie do całości obiektu a okoliczności sprawy nie wskazują by było zasadne objęcie postępowaniem naprawczym jedynie części obiektu, przy czym Sąd nie wskazał, o jakie okoliczności chodzi; 5. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 tej ustawy poprzez uznanie istnienia wątpliwości co do zastosowanego trybu naprawczego oraz błędną wykładnię, że rozpoczęcie robót może nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przy pominięciu faktu, że decyzja na podstawie której rozpoczęto budowę miała klauzulę ostateczności nadaną przez urząd a decyzja ta została uchylona na skutek odwołania osoby, która nie była uznana za stronę postępowania; 6. art. 37 ustawy Prawo budowlane oraz art. 48 i art. 51 tej ustawy poprzez uznanie, że przepis ten może mieć zastosowanie w sprawie przy jednoczesnym braku wskazań jakie ustalenia organ winien poczynić a nie poczynił stosownie do tego przepisu w sytuacji, gdy w postępowaniu nadzwyczajnym podlega ocenie rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane; 7. art. 37b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd uznał ewentualność jego zastosowania w sytuacji gdy uchylono pozwolenie na budowę i przesądzono o braku możliwości uzyskania nowego pozwolenia co zostało potwierdzone wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 882/20; 8. art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w sprawie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy przepisu tego nie stosuje się w zw. z art. 31zy1 u.s.r.c. (Szczególne rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J. H. mają usprawiedliwione podstawy. Roboty budowlane wykonywane chociażby w oparciu o nieostateczną decyzję administracyjną, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności są podstawą wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zaś w trybie art. 48 tej ustawy. Art. 48 ustawy Prawo budowlane reguluje skutki realizacji inwestycji bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Rozważanie przez organy nadzoru budowlanego możliwości wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie było konieczne. Nie było też konieczności rozważania przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestor powinien kontynuować realizację inwestycji poprzez uzyskanie decyzji w trybie przewidzianym w art. 37 ustawy Prawo budowlane. Art. 37 ww. ustawy dotyczy sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której można legalnie realizować inwestycję. Są to co do zasady decyzje ostateczne oraz decyzje, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż nadanie rygoru wywołuje skutki tożsame ze skutkami decyzji, które są ostateczne. W niniejszej sprawie decyzje o pozwoleniu na budowę, które uzyskiwał inwestor nie były decyzjami ostatecznymi ani też decyzjami, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie można nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Wynika to z brzmienia tego przepisu, który stanowi, że organ "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Czynności lub roboty budowlane, to czynności fizyczne oddziałujące na obiekt budowlany, nie zaś czynności dokumentujące stan tego obiektu bądź plany jego przekształcenia. Nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego nie można jednak oceniać jako rażącego naruszenia ww. przepisu. Nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego może nastąpić tylko w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Przepis ten powinien mieć zastosowanie na zasadzie analogii także w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie zachodzą warunki do nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w realiach niniejszej sprawie byłoby wynikiem wykładni celowościowej tego przepisu. Już z tego powodu nie można przyjąć, że niezastosowanie tego przepisu przez organ nadzoru budowlanego tylko art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane można ocenić jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju uchybienie mogłoby być poddane korekcie w postępowaniu zwykłym nie zaś nadzwyczajnym. Zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może też być uznane za wywołujące skutki nie do zaakceptowania w państwie prawa. W świetle materiału dowodowego inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki łącznie z przedłożeniem projektu budowlanego zamiennego a zatem stwierdzić należy, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane także doprowadziłoby do legalizacji inwestycji. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji inwestor, który wykonał obowiązki wskazane w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane po stwierdzeniu tego przez organ nadzoru budowlanego może legalnie użytkować obiekt. Przepis ten ma bowiem zastosowanie zarówno do obiektów budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie jak też do obiektów budowlanych, które wymagają takiego pozwolenia. Decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wywołuje skutki tożsame z pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego. Inwestor nie musi ubiegać się w takiej sytuacji dodatkowo o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Co do zasady postępowanie naprawcze powinno dotyczyć całego obiektu budowlanego. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, gdy postępowanie takie będzie prowadzone też w odniesieniu do części obiektu budowlanego mogącej samodzielnie funkcjonować. Pozostała cześć obiektu może natomiast być przedmiotem odrębnego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do części obiektu budowlanego. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie rozstrzygnięcia w odniesieniu do części obiektu budowlanego było rażącym naruszeniem prawa. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.