II OSK 558/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 586/24 w sprawie ze skargi W.D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.437.2023.AT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 586/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 26 marca 2024 r., nr WINB-WOA.7721.437.2023.AT utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 10 października 2023 r., nr 207/2023 umarzającą postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w Z.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.D., zarzucając naruszenie: 1. art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez bezzasadne uznanie, iż decyzje obu instancji były prawidłowe z uwagi na zaistnienie przesłanek umorzenia postępowania oraz stwierdzenie, że sporny budynek na działkach nr [...] i [...] wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a usytuowanie budynku jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 41-43 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej "r.w.t.") poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na zaniechaniu ustalenia i wyjaśnienia, z czego wynikają błędy pomiarowe dokonane podczas oględzin rozbudowanej części budynku, z czego wynikają rozbieżności pomiarowe, poprzez zaniechanie zbadania kwestii dostępu budynku P.S. do drogi publicznej, to jest ul. [...] oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia, na jakiej podstawie uznano legalność zjazdu z działek nr [...] i [...] na działkę nr [...] w Z.. Uchybienia, których dopuścił się Wojewódzki Inspektor, doprowadziły do uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w Z. jest decyzją prawidłową. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.S. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nad całością prac związanych ze spornym budynkiem i ich zgodnością z projektem budowlanym czuwał uprawniony kierownik budowy, co wynika z dziennika budowy nr [...] z dnia 22 sierpnia 2008 r. W dniu 4 września 2017 r. inwestor złożył w Powiatowym Inspektoracie zawiadomienie o zakończeniu prac. Zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy oraz geodety zostały one przeprowadzone w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu. Od tego momentu uczestnik nie podejmował żadnych działań mających na celu rozbudowę bądź nadbudowę budynku mieszkalnego. Nie wykonywał także żadnych innych działań, które mogłyby naruszać Prawo budowlane. P.S. zaznaczył, że okoliczność powyższa wynika także z przedłożonej do akt sprawy opinii geodezyjnej z dnia 21 maja 2023 r. sporządzonej przez biegłego geodetę mgr inż. P.W.. Odległość budynku nr [...] zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] zmieniała się z uwagi na uściślenie dokładności położenia punktów granicznych, nie wynikała natomiast z działania inwestora. Co więcej, zmiana przebiegu granic działek nr [...] i [...] nastąpiła po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej W.D. przedstawił dwa zasadnicze rodzaje uchybień. Pierwszy odnosi do art. 105 K.p.a. Drugi obejmuje zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 41 do 43 r.w.t. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celowe jest rozpoczęcie analizy od zarzutu drugiego, ponieważ dotyczy on sposobu wyjaśnienia sprawy i oceny materiału dowodowego, a więc materii, na której oparto także stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 41 do 43 r.w.t., wskazać należy, że W.D. łączy go z trzema dalszymi twierdzeniami. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie utrzymuje, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, z czego wynikają rozbieżności pomiarowe dotyczące rozbudowanej części budynku. Po drugie, wiąże te uchybienia z brakiem ustaleń dotyczących dostępu nieruchomości do drogi publicznej, w szczególności do ul. [...]. Po trzecie, zarzut obejmuje zaniechanie wyjaśnienia podstaw uznania legalności zjazdu z działek nr [...] i [...] na działkę nr [...] oraz szerzej, nieuwzględnienie kwestii bramy i furtki, które skarżący kasacyjnie postrzega jako element sporu o korzystanie z działki nr [...]. W tej samej płaszczyźnie W.D. odwołuje się do § 41 do 43 r.w.t., a więc regulacji dotyczących ogrodzeń, w tym bram i furtek. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organ obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 K.p.a. stanowi natomiast, że organ ocenia materiał dowodowy w jego całokształcie. Art. 107 § 3 K.p.a. określa elementy uzasadnienia, w tym obowiązek wskazania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą być usprawiedliwione wtedy, gdy skarżący kasacyjnie wykaże, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż organy nie tylko przeprowadziły postępowanie w wymaganym zakresie, lecz także należycie uzasadniły, dlaczego uznały, że nie występują przesłanki do zastosowania środków nadzoru budowlanego. Tego w skardze kasacyjnej nie wykazano. Sąd pierwszej instancji wprost odnotował, że Powiatowy Inspektor przeprowadził oględziny i dokonał pomiarów rozbudowanej bryły budynku, a następnie, po zaleceniach Wojewódzkiego Inspektora, przeprowadził kolejne oględziny i pomiary. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w wyniku ponownych oględzin uzyskano wartości w praktyce odpowiadające projektowanym, a odstępstwa miały charakter nieistotny w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że organy odwołały się do informacji geodezyjnych z 2017 r., w tym do oświadczenia geodety, że budynek jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Z perspektywy stanowiska przedstawionego w sprawie, kluczowe znaczenie ma fakt, że inwestycja była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a inwestor po zakończeniu robót zawiadomił o zakończeniu budowy i przedłożył inwentaryzację powykonawczą, sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu 19 kwietnia 2017 r., która potwierdzała usytuowanie obiektu zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. To właśnie to ustalenie musiało być uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego. W realiach sprawy zarzut skarżącego kasacyjnie, że nie wyjaśniono rozbieżności pomiarowych, ma w istocie charakter polemiczny. W.D. przeciwstawia ocenie dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji własną interpretację pomiarów oraz własne przekonanie o ich wadliwości. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wyjaśnienie, dlaczego różnice w odległości rozbudowanej części budynku od granicy działki, ujawnione na późniejszym etapie, nie muszą oznaczać wykonania obiektu niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko, że zmiana odległości była następstwem ustaleń geodezyjnych dokonanych po zatwierdzeniu projektu, w szczególności uściślenia położenia punktów granicznych i zmiany przebiegu granic na mapie ewidencyjnej. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że sama późniejsza odległość budynku od granicy działki nie świadczy o niezgodności z projektem zagospodarowania terenu, jeżeli prawidłowość usytuowania budynku została potwierdzona w roku 2017, a następnie wykazano, że rozbieżności wynikają z aktualizacji przebiegu granic. Jest to także zasadniczy sens stanowiska przedstawionego w sprawie, które skarżący kasacyjnie pomija, koncentrując się na parametrach odległościowych budynku względem innych elementów przestrzeni, podczas gdy przedmiotem rozpoznania była kontrola zgodności realizacji inwestycji, to jest rozbudowy budynku, z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie zmienia tej oceny argumentacja skarżącego kasacyjnie o manipulacji pomiarami lub usuwaniu danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do tego rodzaju twierdzeń w sposób jednoznaczny. Wskazał, że jeżeli W.D. uważa, iż doszło do fałszerstwa lub poświadczenia nieprawdy w dokumentacji urzędowej, może skierować sprawę do organów ścigania, a ewentualne prawomocne potwierdzenie takich czynów mogłoby otwierać drogę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakcentował, że sąd administracyjny nie jest organem powołanym do prowadzenia czynności o charakterze śledczym. W konsekwencji nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawdziwość dokumentacji lub rzetelność czynności organu, nie wykazując zarazem, iż Sąd pierwszej instancji uchybił standardowi kontroli legalności postępowania administracyjnego. W zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie wiąże zarzut z brakiem ustaleń dotyczących dostępu do drogi publicznej i legalności zjazdu, Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił granice sprawy wyznaczone treścią kontrolowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Wojewódzki Inspektor zobowiązał Powiatowego Inspektora do ustalenia, czy droga na działkach nr [...], [...] i [...] ma charakter publiczny. Sąd wskazał następnie, że ustalono, iż działka nr [...] nie jest i nie była drogą publiczną, lecz stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości przyległych. Sąd pierwszej instancji zaakceptował także ustalenie, że działka nr [...] stanowi własność W.D. i jest drogą wewnętrzną, niepubliczną, która stanowi dojazd do posesji stron. W takim stanie rzeczy nie można twierdzić, że organy zaniechały podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia charakteru drogi. To właśnie ta kwestia została w postępowaniu administracyjnym zbadana po uprzednich zaleceniach organu odwoławczego, a Sąd pierwszej instancji skontrolował legalność tej czynności i jej rezultat. Natomiast żądanie skarżącego kasacyjnie, aby w ramach tego postępowania przesądzać o legalności bramy, furtki lub zjazdu na działkę nr [...], pozostaje w kolizji z zakresem postępowania, które dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] i jej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie może rozstrzygać wszelkich kwestii nurtujących skarżącego, w szczególności dotyczących innych obiektów i urządzeń, takich jak garaż, furtka, brama czy ogrodzenie. Podkreślił, że każda z tych kwestii ma odmienny charakter i może wymagać odrębnego trybu postępowania. Sąd pierwszej instancji odwołał się także do art. 134 § 1 P.p.s.a. i zaakcentował, że nie ma podstaw do wychodzenia poza granice danej sprawy. W tym świetle zarzut odwołujący się do § 41 do 43 r.w.t. jest nieprzystający do przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przepisy te dotyczą ogrodzeń, w tym bram i furtek. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie, które było przedmiotem kontroli, nie obejmowało tych zagadnień. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zgodność z prawem postępowania organów w tej mierze. W tym miejscu wypada także zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie podnosił argumenty dotyczące obowiązków organu nadzoru budowlanego w związku z zakończeniem budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do tej sfery w sposób prawidłowy. Wskazał, że do użytkowania obiektu można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie czternastu dni nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, stosownie do art. 54 ust. 1 P.b. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że obowiązkowa kontrola jest związana z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, co w tej sprawie nie miało miejsca, i że w toku inwestycji wystarczające było zawiadomienie o zakończeniu budowy, którego dokonano, a sprzeciw nie został zgłoszony. Taka ocena pozostaje spójna z materiałem przyjętym w sprawie i nie potwierdza zarzutu zaniechania czynności dowodowych w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Na tle powyższego, brak jest także podstaw do przyjęcia naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zarzut ten nie może zostać uznany za usprawiedliwiony, skoro Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie organów zostało oparte na przeprowadzonych oględzinach i pomiarach, na stanowisku osób dysponujących uprawnieniami budowlanymi i geodezyjnymi oraz na wyjaśnieniu wpływu późniejszych ustaleń geodezyjnych na przebieg granic. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby uzasadnienie decyzji, oceniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomijało elementy konieczne lub czyniło rozstrzygnięcie niekontrolowalnym. W świetle tej analizy nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 105 K.p.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie uznał, iż decyzje obu instancji były prawidłowe z uwagi na przesłanki umorzenia postępowania, a w szczególności, że budynek na działkach nr [...] i [...] został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i że jego usytuowanie jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu. Art. 105 § 1 K.p.a. przewiduje umorzenie postępowania, gdy staje się ono bezprzedmiotowe. W sprawach z zakresu nadzoru budowlanego oznacza to, że jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustali, iż brak jest podstaw do zastosowania środków nadzorczych przewidzianych w P.b., postępowanie nie ma przedmiotu dalszego prowadzenia i podlega umorzeniu. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że właśnie taka sytuacja wystąpiła. Zasadniczym elementem tej oceny, zgodnie z kierunkiem argumentacji przyjętej w sprawie, jest to, że inwestycja P.S. była realizowana na podstawie decyzji Starosty Z. nr [...] z dnia 18 sierpnia 2008 r. oraz że inwestor zawiadomił o zakończeniu rozbudowy i nadbudowy w dniu 4 września 2017 r. Jednocześnie inwestor przedłożył inwentaryzację powykonawczą sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu 19 kwietnia 2017 r., która potwierdzała usytuowanie budynku zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Kierownik budowy oświadczył, iż roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a geodeta wskazał zgodność usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania terenu. Te ustalenia stanowią logiczną podstawę wniosku, że organy nie miały podstaw do stosowania działań naprawczych, zwłaszcza dotyczących nieprawidłowego usytuowania budynku, a postępowanie mogło zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. W.D. wiąże zarzut art. 105 K.p.a. przede wszystkim z kwestią odległości budynku od granicy działki i z przekonaniem o niezgodności tej odległości z projektem budowlanym. Takie ukierunkowanie zarzutu nie jest trafne w okolicznościach niniejszej sprawy. Parametr odległości od granicy działki może nabierać decydującego znaczenia w sprawach legalizacji samowoli budowlanej. W tej sprawie chodziło o weryfikację zgodności z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania terenu w ramach inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Skoro usytuowanie budynku zostało potwierdzone na etapie zakończenia budowy w roku 2017, w tym w inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej w dniu 19 kwietnia 2017 r., to późniejsze ustalenie odległości budynku od granicy, będące następstwem zmian ewidencyjnych i uściślenia położenia punktów granicznych, nie przesądza o niezgodności inwestycji z projektem zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie jest kompetentny do rozstrzygania sporów granicznych, a późniejsze uściślenie przebiegu granic nie może prowadzić do wniosku, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem przepisów wymagającym ingerencji nadzoru budowlanego. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zaakcentował także, że ustalone w sprawie różnice pomiarowe dotyczące rozbudowanej bryły budynku nie mogły zostać uznane za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Jeżeli więc organy, po przeprowadzeniu oględzin i analizy danych geodezyjnych, doszły do wniosku, że obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem, a przywoływane przez skarżącego kasacyjnie rozbieżności wynikają z późniejszego uściślenia przebiegu granic, to brak było podstaw do kontynuowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W takich warunkach zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. nie stanowiło naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.