II OSK 1050/25

Dnia 11 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1547/24 w sprawie ze skargi I. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 27 września 2024 r., znak: WI-I.7840.8.23.2024.PI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1547/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 27 września 2024 r., znak: WI-I.7840.8.23.2024.PI, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 10 maja 2024 r., znak: AB.670.244.2024.AB, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", o odmowie skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie ponownego doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: AB.6740.293.2019 (uchylającej w całości ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 21 marca 2019 r., nr 292/2019, wydaną dla skarżącego o pozwoleniu na budowę; oraz odmawiającej inwestorowi – skarżącemu wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągowo-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i gazową oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: wewnętrzny układ komunikacyjny, przyłącz wody ze studni kopanej i przyłącz kanalizacji sanitarnej do szczelnego zbiornika fekalnego okresowo wybieralnego, na działce nr [...] w miejscowości [...]). Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie sporne było czy zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ponownego doręczenia ww. decyzji Starosty z 4 czerwca 2019 r. w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. W świetle tego przepisu, aby postępowanie administracyjne mogło być prowadzone, to musi wystąpić sprawa administracyjna, a podstawą sprawy administracyjnej jest stosunek administracyjno-prawny wynikający z normy materialnoprawnej, która nakazuje organowi rozpatrzenie zgłoszonego przez stronę żądania względem organu administracyjnego. Takiego charakteru w żadnym stopniu nie ma wniosek skarżącego w sprawie ponownego doręczenia ww. decyzji. Wniosek skarżącego nie rodzi obowiązku do jego rozpatrzenia przez organ administracyjny, ponieważ żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wszczęcia odrębnego postępowania, w sytuacji gdy strona uważa, że doręczenie decyzji w postępowaniu jest nieskuteczne czy wadliwe. Zatem w przedmiocie żądania ponownego doręczenia decyzji nie można wszczynać postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, zasadnie organy przyjęły, że kontrola skuteczności doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu następuje po skorzystaniu przez stronę z przysługujących środków zaskarżenia w toczącym się konkretnym postępowaniu, w którym takie środki zaskarżenia są przewidziane, np. odwołanie lub odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż odwołania, czy w trybach nadzwyczajnych, które służą wzruszeniu decyzji ostatecznej, jak wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lub wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Dlatego podnoszona w skardze kwestia doręczenia decyzji może być oceniana w ramach innych postępowań administracyjnych, dla których ma ona znaczenie, lecz nie może być przedmiotem odrębnego postępowania wszczynanego na wniosek o ponowne doręczenie. Przyjęcie odmiennego stanowiska wyrażonego w skardze, prowadziło de facto do zakwestionowania decyzji ostatecznej w trybie, którego przepisy prawa nie dopuszczają i stanowiłoby obejście prawa. W konsekwencji dochodziłoby do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, w pełni zasadne było rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., gdyż brak normy prawnej jest oczywistym brakiem podstawy do rozpatrzenia żądania skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 213/24, zalegających w aktach dokumentów, na okoliczność ich treści, wezwania do doręczenia, postanowienia organu administracji, skargi do WSA oraz postanowienia kończącego sprawę, na okoliczność, iż skarżącemu została zamknięta droga do żądania prawidłowego doręczenia mu decyzji zmieniającej ostateczną decyzję – pozwolenie na budowę i odmawiającej skarżącemu pozwolenia na budowę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 39 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.) w zw. z art. 42 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że ww. decyzja Starosty z 4 czerwca 2019 r. jest ostateczna, w sytuacji kiedy skarżący po ostatecznej decyzji Starosty [...] z 21 marca 2019 r. zmienił adres zamieszkania, o czym informował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a Starosta [...] zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i decyzję uchylającą w całości ostateczną decyzję – pozwolenie na budowę oraz odmawiającą pozwolenia na budowę wysyłał skarżącemu na nieaktualny adres. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 39 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.) w zw. z art. 42 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a., dotyczący braku skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Starosty [...] z dnia 4 czerwca 2019 r. Ocena taka wynika z tego, że zaskarżony wyrok dotyczył innego zagadnienia prawnego, tj. na tle art. 61a § 1 K.p.a. – odmowy wszczęcia postępowania. Strona skarżąca nie sformułowała zaś zarzutu skargi kasacyjnej, za pomocą którego podważono by legalność oceny prawnej Sądu I instancji co do tego, że w pełni zasadne było rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., gdyż brak normy prawnej jest oczywistym brakiem podstawy do rozpatrzenia żądania skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji co do zasady niewadliwie spostrzegł, że podnoszona w skardze "zwykłej" kwestia doręczenia decyzji może być oceniana w ramach innych postępowań administracyjnych, dla których ma ona znaczenie, lecz nie może być przedmiotem odrębnego postępowania wszczynanego na wniosek o ponowne doręczenie. W rzeczy samej, nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie doręczenia decyzji administracyjnej, ponieważ nie mamy tu do czynienia ze sprawą administracyjną, co do której można byłoby prowadzić "jakieś" odrębne postępowanie administracyjne. Doręczenie decyzji to czynność, której można m.in. przypisać walor czynności materialno-technicznej, ponieważ, po pierwsze, jest to czynność warunkująca prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego; a po drugie, pismo procesowe w postępowaniu administracyjnym, które nie zostało doręczone w prawidłowy sposób, nie może wywołać skutków prawnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2. Wydanie, s. 269-270). Oceny tej nie zmienia powoływana w skardze kasacyjnej sprawa o sygn. akt II SAB/Kr 213/24 dotycząca skargi I. S. na bezczynność Starosty [...] w zakresie niedoręczenia decyzji Starosty [...] z dnia 4 czerwca 2019 roku, znak: AB.6740.293.2019. W sprawie tej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zapadło postanowienie o odrzuceniu skargi – jednak z uwagi na okoliczność, że sprawa "ponownego doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia 4 czerwca 2019 roku" została zakończona przed wniesieniem skargi na bezczynność, ponieważ zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 27 września 2024 r., znak: WI-I.7840.8.23.2024.PI, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 10 maja 2024 r., znak: AB.670.244.2024.AB, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie ponownego doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: AB.6740.293.2019. Jednak tego rodzaju ocena nie przesądza tego, czy ww. decyzja Starosty została skutecznie doręczona skarżącemu. Ocena w tym zakresie jest zerojedynkowa i powinna być dokonana przez organ administracyjny, ponieważ tylko w przypadku skutecznego doręczenia następuje otwarcie terminu do wniesienia odwołania, a po upływie takiego terminu może być mowa o tym, że decyzja stała się ostateczna. Korygując ocenę Sądu I instancji odnoście do tego kiedy można ocenić skuteczność doręczenia decyzji (wskazywany etap odwoławczy lub tryby nadzwyczajne) należy podnieść, że niezależnie od tego w jaki sposób profesjonalny pełnomocnik sformułował żądanie doręczenia decyzji skarżącemu, to zasadniczo organ administracyjny w ramach art. 235 § 1 K.p.a. powinien rozważyć, czy nie zachodzą względy, które pozwalają na ocenę, że skargę w sprawie (tu: pismo skarżącego z 11 kwietnia 2024 r.), w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Niezależnie bowiem od okoliczności, że doszło do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie doręczenia decyzji, organ administracyjny ma obowiązek oceny, czy doręczenie decyzji nastąpiło w sposób skuteczny, tym bardziej, że niedoręczenie decyzji stronie postępowania wyczerpuje także przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a w ww. piśmie z 11 kwietnia 2024 r. strona skarżąca podnosiła, że wnioskodawca dowiedział się o decyzji z dnia 4 czerwca 2019 r. od Państwowego Nadzoru Budowlanego, i że ww. decyzja nie została wnioskodawcy doręczona, jak i brak jest podstaw prawnych do przyjęcia domniemania prawnego skutecznego jej doręczenia. Przedstawiony powyżej wywód potwierdza, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 39 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.) w zw. z art. 42 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a., ponieważ za jego pomocą nie podważono skutecznie oceny, że kwestia doręczenia decyzji nie może być przedmiotem odrębnego postępowania wszczynanego na wniosek o ponowne doręczenie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.