II OSK 2514/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 417/23 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 stycznia 2023 r. znak WI-I.7840.9.18.2022.BS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budową 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.S. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2023 r sygn. akt II SA/Kr 417/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 stycznia 2023 r. znak: WI-I.7840.9.18.2022.BS. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Wadowickiego nr 807/2017 z 6 listopada 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.J. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę, nadbudowę i ocieplenie budynku mieszkalno- handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] w K. W skardze kasacyjnej P.S. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 235; zwanej dalej: p.b.) w zw. z § 4 ust. 5 pkt 8 i 9 w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 lit. a uchwały Nr XX/'225/2017 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kalwaria Zebrzydowska (zwanej dalej: m.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię, a w odniesieniu do z § 4 ust. 5 pkt 9 także poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji błędnej wykładni, co łącznie skutkowało przyjęciem, że zgodna z postanowieniami m.p.z.p. jest sytuacja, w której przebudowa dachu polegająca na budowie lukarn, których górna krawędź zaprojektowana została na wysokości 13,5 metra, co prowadzi do przekroczenia maksymalnych wskaźników wysokości istniejących budynków określonych w m.p.z.p.; 2) art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 462 t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935; zwanego dalej: rozporządzeniem z 25 kwietnia 2012 r.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na tym, że: a. opis rozwiązań zastosowanych przy budowie instalacji gazowej, stanowiącej zasadniczy element wyposażenia budowlano-instalacyjnego, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. opiera się na warunkach przyłączenia do sieci gazowej (k. 137 i k. 138 akt projektu), które utraciły ważność na moment sporządzenia decyzji organu I instancji; b. opis rozwiązań zastosowanych przy budowie instalacji elektrycznej wewnętrznej, stanowiącej zasadniczy element wyposażenia budowlano-instalacyjnego, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., podczas gdy przedłożone przez inwestora warunki przyłączenia do sieci elektrycznej (k. 17 projektu) utraciły ważność na moment sporządzenia decyzji organu I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że § 4 ust. 5 pkt 9 m.p.z.p. nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ budowa lukarn nie prowadzi do zmiany wysokości budynku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie graniczna wysokość budynków określona w przepisach szczegółowych wynosi: 12 metrów, z możliwym odchyleniem o 1 m w górę w sytuacji przebudowy dachu (§ 8 ust. 3 pkt 3 lit. a w zw. z § 4 ust. 5 pkt 9 m.p.z.p.). Sąd I instancji błędnie uznał, że ten ostatni przepis nie ma zastosowania w sprawie z tej przyczyny, że w wyniku prowadzonej inwestycji nie zwiększy się wysokość budynku. Z perspektywy brzmienia § 4 ust. 5 pkt 9 m.p.z.p. nie ma bowiem znaczenia okoliczność, że kalenica budynku - wzniesionego jeszcze przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego m.p.z.p. - i tak przekracza dopuszczoną wysokość. Jeżeli zatem prawodawca lokalny ustalił określoną granicę wysokości budynku, to inwestor nie ma możliwości "przebicia" tej wysokości poprzez osadzenie na dachu nowych elementów architektonicznych. Żadne z postanowień m.p.z.p. nie przewiduje generalnego wyjątku od zakazu przekraczania ustalonej planem wysokości przez nowe elementy architektoniczne również w sytuacji, w której istniejąca zabudowa charakteryzuje się wskaźnikami przekraczającymi warunki zapisane w ustaleniach tego planu. § 4 ust. 5 pkt 9 m.p.z.p. stanowi wyraźnie o dopuszczalności "przekroczenia ustalonej w planie wysokości o nie więcej niż 1m", co w braku przepisów szczególnych należy interpretować jako generalny zakaz przekraczania ustalonej w planie wysokości o więcej niż 1 metr, odnoszący się zarówno do wysokość kalenicy budynku, jak i pozostałych elementów architektonicznych zlokalizowanych na dachu, takich jak np. lukarny czy attyka. Użyte w § 4 ust. 5 pkt 9 m.p.z.p. sformułowanie "przebudowy dachu", należy rozumieć szeroko, jako każdą ingerencję w geometrię dachu budynku. Nie ulega wątpliwości, że budowa lukarn stanowi zmianę geometrii dachu. Nie ma żadnego powodu, by ograniczać zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 9 m.pz.p. tylko do sytuacji, w których dokonywana jest zmiana formy dachu lub gdy jego rozbudowa wpływa na zwiększenie powierzchni zabudowy. Sąd I instancji w sposób błędny dokonał też oceny aktualności warunków technicznych w zakresie przyłącza instalacji gazowej i elektrycznej. Sąd całkowicie dowolnie posługuje się pojęciem "decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę", przyjmując, że została ona wydana w dniu 18 lutego 2016 r., czyli w okresie, w którym warunki techniczne były jeszcze aktualne. Tyle tylko, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek jej uchylenia przez Wojewodę decyzją z dnia 5 maja 2016 r. żaden sposób nie może ona zatem stanowić punktu odniesienia dla oceny aktualności przedłożonych przez inwestora warunków technicznych. Nie ma żadnej uzasadnionej przyczyny, by okoliczność wydania wadliwej decyzji przez organ I instancji w określonej dacie miała w jakikolwiek sposób oddziaływać korzystnie na interes inwestora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie, że sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji była już rozstrzygana przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 443/18 uchylił decyzję Wojewody z dnia 2 lutego 2018 r.w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2970/18 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę należy do zabudowy istniejącej w rozumieniu § 2 pkt 16 m.p.z.p., a zatem nie miały w sprawie zastosowania ustalenia planu odnoszące się przede wszystkim do przyszłych inwestycji. Sąd wskazał, że § 4 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. dopuszcza nadbudowę, przebudowę i rozbudowę istniejących budynków, przy zachowaniu warunków tego przepisu. Dopełnieniem tego postanowienia planu są przepisy § 4 ust. 5 pkt 8 i 9, które powinny zostać uwzględnione w niniejszej sprawie. W tym miejscu uzupełnić trzeba, że § 4 ust . 5 pkt 8 m.p.z.p. stanowi, iż dla istniejącej zabudowy o wskaźnikach przekraczających warunki zapisane w ustaleniach planu, ustala się zakaz ich zwiększania za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w pkt 9. W pkt 9 wskazano natomiast, że w przypadku zabudowy, której dach może być przebudowany na formę zgodnie z ustaleniami planu, dopuszcza się przekroczenie ustalonej w planie wysokości o nie więcej niż 1 m, a w przypadku rozbudowy istniejącej zabudowy zwiększenie powierzchni zabudowy i zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej maksymalnie o 10 % . Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niejednoznaczność ustaleń planu dotyczących kształtowania zabudowy istniejącej, wymagała dokonania takiej ich interpretacji, aby nie doszło do rozszerzenia ograniczeń w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, jeżeli nie zostały one wyraźnie ustanowione. W rezultacie przepisy § 8 ust. 1 i ust. 2 nie mogły stanowić przeszkody do realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Stanowiskiem wyrażonym w ww. wyrokach Wojewoda był związany przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Zatem zarzut i argumentacja skargi kasacyjnej nakierowane na podważenie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego muszą zostać uznane za nieskuteczne. Dokonana przez sąd ocena prawna ma na celu wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast wskazania co do dalszego postępowania zakreślają obszar działań organu w toku ponownego rozpoznania sprawy. Tak więc organ czy sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, nie powinien pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniej wydanym wyroku w tej samej sprawie. Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., III OSK 1470/21, LEX nr 3762014). W świetle przywołanego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2970/18 jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgodności planowanych robót budowlanych z postanowieniami planu. Zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p., dopuszcza się nadbudowę, przebudowę i rozbudowę istniejących obiektów, w pasie pomiędzy ustaloną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogę przy zachowaniu dalszych warunków tego przepisu, w szczególności wysokości określonych w ustaleniach szczegółowych. Stosownie do § 4 ust. 6 lit. a m.p.z.p. dopuszcza się otwarcia dachowe w formie lukarn na warunkach określonych w planie, a stosownie do § 4 ust. 5 pkt 8 m.p.z.p. dla istniejącej zabudowy o wskaźnikach przekraczających warunki zapisane w ustaleniach niniejszego planu, ustala się zakaz ich zwiększania, za wyjątkiem pkt 9. Jak trafnie uznał Sąd I instancji, że wyjątek przewidziany w § 4 ust. 5 pkt 9 m.p.z.p. nie znajduje w sprawie zastosowania ,gdyż nie zmienia się wysokość budynku. Stąd też zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 4 ust. 5 pkt 8 i 9 w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 lit. a m.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Niezasadny okazał się również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący aktualności warunków przyłączenia do sieci gazowej oraz do sieci elektrycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji. Warunki te był aktualne na dzień złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Wniosek ten został złożony w dniu z 17 grudnia 2015 r. Decyzje Wojewody – pierwsza odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę i druga uchylająca decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia – zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Błędy organu administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą obciążać inwestora, który w tym zakresie złożył kompletną dokumentację projektową. Stąd też utrata ważności warunków przyłączenia do sieci, w toku tak długo trwającego postępowania, nie mogła stanowić podstawy do wydania negatywnej dla inwestora decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.