II OSK 1363/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1084/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 października 2022 r. nr SKO.4120.236.22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1084/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 października 2022 r. nr SKO.4120.236.22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy (...) z dnia 12 września 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy (...) z dnia 29 marca 2016 r., znak: PP.6730.11.16, ustalającą na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...], gm. (...), jest zgodne z prawem. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne odzwierciedlone w aktach sprawy potwierdziły, że podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., co zobowiązało organy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skarżąca posiadała bowiem wiedzę o nowych okolicznościach stanowiących według niej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazanych w podaniu o wznowienie postępowania z 20 maja 2022 r. (nadanym w placówce pocztowej 24 czerwca 2022 r. i doręczonym organowi pierwszej instancji 30 czerwca 2022 r.), od co najmniej 8 kwietnia 2022 r., kiedy Spółce doręczono decyzję Starosty (...) z 31 marca 2022 r., znak: GN.6124.7.10.2021, ustalającą opłatę z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów położonych w obrębie [...], gmina [...]. Powyższy wyrok w całości skargą zakwestionowała skarżąca Spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu pomimo naruszenia przez ten organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg 8 kwietnia 2022 r., w sytuacji gdy termin ten powinien być liczony od dnia 29 czerwca 2022 r. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie zdołały podważyć prawidłowości sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu i stosownie do art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się w uzasadnieniu wyroku do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, pominięto te elementy uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej. Przedmiotem kontroli zatem uczyniono postanowienie o charakterze procesowym będące wynikiem wstępnej weryfikacji podania skarżącej o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 149 § 3 i art. 148 § 2 k.p.a. Choć w podstawie kasacyjnej wskazano na naruszenie wyłącznie art. 148 k.p.a., dodatkowo nie precyzując jednostki redakcyjnej aktu, której zarzut dotyczy, pomimo, że przepis ten obejmuje dwa paragrafy, to jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób wystarczający opisano istotę stawianych zarzutów. Nie było zatem przeszkód, aby NSA ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego, w ocenie NSA, sposobu jej przytoczenia obejmującego również art. 148 § 1 k.p.a. (tak wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1124/19). Wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą nadzwyczajną prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 146b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Szczególny charakter tego trybu postępowania powoduje, że zarówno przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, jak inicjatywa jego wszczęcia oraz tryb i termin wniesienia podania o wznowienie postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Warunkiem uruchomienia tego trybu postępowania jest złożenie podania o wznowienie postępowania w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 lub 2 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna zatem postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in. czy podanie o wznowienie postępowania jest oparte na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 lub 2 k.p.a. Istota zarzutów skarżącej Spółki koncentrowała się na wadliwym, w jej przekonaniu, stanowisku organów i Sąd a quo odnośnie uchybienia przez skarżącą terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 24 października 2022 r. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że bieg terminu, o którym mowa w tym przepisie rozpoczyna się od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wszczęcia takiego postępowania (tak NSA w wyrokach: z 30 grudnia 2020 r., I OSK 1979/20, z 13 listopada 2020 r., I OSK 1135/20). Podkreśla się w konsekwencji, że bez znaczenia dla oceny zachowania wskazanego terminu pozostaje okoliczność, czy wnoszący podanie miał wiedzę odnośnie prawnego znaczenia okoliczności faktycznych jako podstawy wznowienia. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie jako podstawę wznowienia postępowania powołała nową istotną, jej zdaniem, okoliczność nieznaną organowi w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest fakt, wykazany w postępowaniu w sprawie opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia z produkcji rolnej, zajęcia przez objętą warunkami zabudowy inwestycję fotowoltaiczną gruntów chronionych RIIIb, które nie były przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak również postępowania o odrolnienie nieruchomości. W zakresie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia oceny zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organy nie naruszyły przepisów postępowania wskazanych w podstawach kasacyjnych, tj. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował ich stanowisko wydając wyrok adekwatny do ustaleń i oceny, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z prawidłowych ustaleń organów administracji, słusznie potwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji, okoliczności wskazane przez stronę jako przesłanki wznowienia postępowania znane jej były najpóźniej 8 kwietnia 2022 r. w dacie doręczenia jej decyzji Starosty (...) z 31 marca 2022 r. ustalającego opłatę, w której powołano się na te okoliczności. Organy bowiem, nie bez racji twierdziły, że już w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie opłaty, tj. 1 grudnia 2021 r., oraz później - jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty w przedmiocie opłaty - w dniu 8 grudnia 2021 r., gdy pełnomocnik Spółki zapoznał się z aktami i następnie pisemnie się do nich ustosunkował, skarżąca posiadła już wiedzę odnośnie okoliczności, które uznała za wypełniające przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji, stwierdzenie, że termin biegł od 8 kwietnia 2022 r. i upłynął 9 maja 2022 r., jest prawidłowe, a wniesienie podania o wznowienie postępowania w dniu 24 czerwca 2022 r. musiało być potraktowane jako dokonane z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach nie można było podzielić jako trafnych twierdzeń skarżącej odnośnie tego, że początkiem biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania był dzień doręczenia jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2022 r., tj. 29 czerwca 2022 r., kiedy strona rzeczywiście dowiedziała się o ostatecznej treści decyzji w przedmiocie opłaty. Skarżąca błędnie w tym zakresie powołuje się na dyspozycję art. 148 § 2 k.p.a., w którym początkiem biegu terminu złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uczyniono dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powyższa zasada odnosi się wyłącznie do podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie z pozostałych dopuszczalnych przyczyn wznowienia, w tym z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., którą wskazała skarżąca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji prawidłowo wyjaśniły okoliczności faktyczne istotne dla oceny terminowości wniesienia przez skarżącą podania o wznowienie postępowania. W konsekwencji, organy obu instancji trafnie orzekły na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania z powodu wniesienia podania z uchybieniem ustawowego terminu, a Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił legalność zaskarżonego postanowienia adekwatnie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., czego nie można poczytać mu za uchybienie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.