II OSK 143/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1354/24 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr DOZ-APN.650.44.2021.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/24 oddalił skargę J. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr DOZ-APN.650.44.2021.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. MKiDN postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.) dalej: u.o.z., oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) z dnia 1 lipca 2021 r., znak: WSK.3151.5.2021.AS, nakładające na J. S. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tego organu numer [...], z dnia [...] października 2019 r. Jak wynika z akt postępowania budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., wpisanej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...], w związku z tym jest objęty ochroną na podstawie art. 7 u.o.z. W dniu [...] lipca 2014 r. została wydana przez [...] Konserwatora Zabytków decyzja nr [...] nakazująca J. S. doprowadzenie zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej [...] w [...], do jak najlepszego stanu, poprzez wykonanie prac - wskazanych w tej decyzji - na elewacjach budynku przy ul. [...], stanowiącego element tego zabytku. Prace należało wykonać w ciągu czterech miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji J. S. złożył odwołanie do MKiDN. Po rozpatrzeniu odwołania Minister decyzją z 2 czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2551/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Od tego wyroku MKiDN złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1903/16 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Z uwagi na powyższe w dniu [...] marca 2019 r. została przeprowadzona kontrola wykonania nakazu zawartego w decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2014 r. w trakcie której stwierdzono, że obowiązek wynikający z tej decyzji nie został wykonany, mimo że decyzja stała się ostateczna i prawomocna. W związku z niewykonaniem nakazu, w dniu 2 października 2019 r. został wystawiony przez [...]WKZ tytuł wykonawczy nr [...], w którym organ wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji z [...] lipca 2014 r. W dniu [...] listopada 2020 r. została przeprowadzona kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, podczas której potwierdzono niewykonanie obowiązku. Wobec takich ustaleń [...]WKZ pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. poinformował J. S., że decyzja [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2014 r. jest ostateczna i prawomocna, w związku z czym obowiązek określony w tytule wykonawczym nr [...] z [...] października 2019 r. jest wymagalny i wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania nakazanych prac. W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. J. S. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. [...]WKZ postanowieniem z 5 maja 2022 r. oddalił wniesione zarzuty, a MKiDN postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie [...]WKZ postanowieniem z dnia 1 lipca 2021 r. nałożył na J. S. grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tego organu numer [...], z dnia [...] października 2019 r. W wyniku rozpatrzenia złożonego zażalenia MKiDN postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r. nr DOZ-APN.650.44.2021.WK, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zobowiązany nie wykonał nakazu wynikającego z decyzji z [...] lipca 2014 r., dlatego nałożonej grzywny nie można uznać za działanie przedwczesne i nagłe, ponieważ jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji [...] czerwca 2023 r., w/w nakaz nadal nie został wykonany, mimo upływu 9 lat od dnia jego wydania. MKiDN wyjaśnił, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Skargę na postanowienie organu wniósł J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i przytoczył ustalenia dokonane przez organy orzekające w sprawie wskazując jednocześnie, że poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z [...] października 2019r. r., nr [...]. Sąd I instancji podniósł, że organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wykonania nakazu rozbiórki dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi: grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednakże zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 25050) u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia, wymierzona na podstawie art. 119 u.p.e.a., jest najmniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym przede wszystkim dlatego, że nie ma charakteru karnego, lecz jedynie dyscyplinujący, a w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu, a ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Nie budzi wątpliwości Sądu wojewódzkiego, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku w całości. Sąd stwierdził także, że wysokość orzeczonej grzywny nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Ponadto jednym z wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Sąd przypomniał również, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne, co wynika wprost z art. 119 u.p.e.a. Jedocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego, niż wykonanie zastępcze. Skargę kasacyjną wniósł J. S. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wskazany warunek w sprawie został spełniony. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, należy przypomnieć, że przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie MKiDN z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr DOZ-APN.650.44.2021.WK, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie [...]WKZ z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. nr WSK.3151.5.2021.AS, nakładające na J. S. grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie zwraca uwagę, że podniesiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. Norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6003/21, LEX nr 3839874.) Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt III FSK 1556/23, LEX nr 3849342). Takie stanowisko przyjmuje się również w literaturze, gdzie wskazuje się, że [...] art. 151 określany jest mianem "przepisu wynikowego", który nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Błędne oddalenie skargi samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które WSA stosował lub powinien był zastosować jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu (normę dopełnienia). Błędne rozstrzygnięcie jest więc jedynie następstwem błędu podstawowego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. W związku z tym zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. towarzyszyć musi powiązanie go z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane ich naruszenie przez WSA polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt (por. T. Woś (w:): T. Woś (red.) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI", WK 2016 , art. 151 Oddalenie skargi, pkt 4). Jednocześnie abstrahując pod powyższego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi (w pkt 22), że wysokość grzywny, jest rażąco wysoka nie tylko z tego powodu, że zobowiązany zachowywał się lojalnie i dotrzymywał zobowiązań dokonanych wobec kontrolujących, ale też z tego powodu, że termoizolacja tymczasowo służy zabezpieczeniu ściany przed wilgocią i grzybem, ponadto kwota ta przerasta możliwości zobowiązanego, który jest emerytem w związku z czym jego możliwości zarobkowe są ograniczone, co z kolei powoduje, że nie jest on w stanie ponieść wydatku na poziomie [...] zł bez uszczerbku utrzymania dla siebie i rodziny. W konsekwencji zapłata przedmiotowej grzywny jest zbyt dużą dolegliwością dla codziennego funkcjonowania zobowiązanego oraz nieadekwatną do okoliczności niniejszej sprawy. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wbrew powyższym twierdzeniom Sąd I instancji zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie MKiDN z dnia 12 kwietnia 2024 r. Egzekucja w niniejszej sprawie została wszczęta po stwierdzeniu przez [...]WKZ niewykonania w całości decyzji z [...] lipca 2014 r., którą nakazano J. S. doprowadzenie zabytku – strefy ochrony konserwatorskiej [...] w [...] do jak najlepszego stanu, poprzez wykonanie prac wskazanych w tej decyzji na elewacjach budynku przy ul. [...], stanowiącego element tego zabytku. Według egzekwowanej decyzji z [...] lipca 2014 r. wymienione w niej roboty budowlane powinny być wykonane w ciągu 4 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna (co nastąpiło w dniu 22 czerwca 2018 r. na mocy wyroku NSA sygn. akt II OSK 1903/16), co jednak w sprawie nie nastąpiło. Zatem kilkuletnia zwłoka (7 lat, a licząc od momentu wydana decyzji – 11 lat) w wykonaniu określonych robót budowlanych stanowiła niewątpliwie podstawę do zastosowania wobec skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 u.p.e.a. W niniejszej sprawie strona kwestionuje jednak przede wszystkim wysokość nałożonej grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wysokość nałożonej grzywny w kwocie [...] zł wynika właśnie ze wspomnianej wyżej zwłoki skarżącego w wykonaniu obowiązku. Maksymalna kwota grzywny może wynosić 10 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.), i określenie jej w tej wysokości było w ocenie Sądu adekwatne do okoliczności sprawy. Wyjaśnienia wymaga, że norma art. 7 ust. 2 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek stosowania środków egzekucyjnych które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Katalog środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w dziale III u.p.e.a. Przepisy wskazanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2557/18). Spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się ze znacznie większymi kosztami obciążającymi skarżącego kasacyjnie. Grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ prawidłowo uzasadnił dlaczego nałożył na skarżącego grzywnę oraz należycie uzasadnił jej wysokość, wskazując, że grzywna jest mniej uciążliwa dla skarżącego i daje możliwość uchylenia się od jej skutków w przypadku wykonania obowiązku (co wynika z art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a.) Nadto wyjaśnił, że jej wysokość jest uzasadniona koniecznością skutecznego wyegzekwowania na skarżącym wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślić należy w kontekście argumentów skargi kasacyjnej, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2975/14; 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2611/13; 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 106/13, CBOSA). Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Ani sytuacja finansowa zobowiązanego o której wspomina, ani jego sytuacja rodzinna i życiowa nie ma wpływu na fakt nałożenia grzywny ani jej wysokość. Grzywna musi stanowić bowiem pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny za własną uznaje konstatację Sądu I instancji co do faktu, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia pozostają twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące bierności zainicjowania przez Wspólnotę Mieszkaniową działań zmierzających do remontu całej elewacji budynku przy ul. [...] Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.