II OSK 2052/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. i S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 693/23 w sprawie ze skargi A. C. i S. C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2023 r. nr 893/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 marca 2024 r., II SA/Wr 693/23 oddalił skargę A. C. i S. C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 27 września 2023 r., nr 893/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Górze (dalej: PINB) z 7 sierpnia 2023 r., nr 94/2023, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 oraz art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie przez A. C. i S. C. budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], informując jednocześnie o przysługującym inwestorowi prawie do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku. A. C. i S. C. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 48 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, albowiem na gruncie niniejszego postępowania winien być zastosowany art. 103 ust. 2 p.b. i w konsekwencji przepisy uprzednio obowiązującej ustawy; 2) art. 103 ust. 2 p.b. poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie w sytuacji, kiedy budowa obiektu posadowionego na działce będącej własnością skarżących zastała zakończona przed 1995 r., a zatem ewentualna samowola budowlana podlega przepisom ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: d.p.b.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 w zw. z art. 156 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez brak udziału w postępowaniu Gminy [...] jako właściciela działki nr ew. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wskazanie w decyzji organu I instancji zasad obliczania opłaty legalizacyjnej bez poinformowania o tym, do której kategorii obiektów budowlanych organ nadzoru zaliczył samowolny obiekt budowany; 5) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, kiedy przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o przeniesienie własności działki nr ew. [...] na rzecz skarżących; 6) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów skargi i jej oddalenie, podczas gdy w realiach sprawy na czas wydawania wyroku przez Sąd I instancji istniało wiele podstaw do jej uwzględniania - w pierwszej kolejności z uwagi na wydanie decyzji administracyjnej bez udziału wszystkich stron postępowania (Gminy [...]), nieprawidłowe zastosowanie obowiązującej ustawy prawo budowlane, podczas gdy organy winny zastosować przepisy uprzednio obowiązującego w tym aspekcie aktu prawnego bądź, z ostrożności, ewentualnie z uwagi na naruszenia procesowe istniały przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji (art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości postanowienia DWINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB oraz umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego toczonego wobec skarżących w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący wnieśli równocześnie o przeprowadzenie dowodu z odpisu księgi wieczystej KW [...] celem wykazania faktu, komu faktycznie przysługuje własność działki nr ew. [...] położonej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Nie jest usprawiedliwiony ten zarzut skargi kasacyjnej, który odwołując się do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, przypisuje Sądowi I instancji błąd z uwagi na pominięcie w toku kontroli zaskarżonego postanowienia wadliwości dotyczącej niewskazania przy określaniu zasad obliczania opłaty legalizacyjnej kategorii obiektu budowlanego, do której został zaliczony sporny budynek garażowo-gospodarczy. W kontekście tak formułowanego naruszenia prawa konieczne jest przypomnienie, że wymieniony przepis należy uznawać za tzw. przepis wynikowy. Oznacza to, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny innych przepisów. Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dopuści się uchybienia przepisów prawa procesowego. Funkcja przepisu objętego przez skarżących podstawą kasacyjną sprowadza się więc wyłącznie do wiążącego określenia, jakie konsekwencje dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd ma stwierdzenie wadliwości działania organu administracji. Powoduje to, że okoliczność, iż skarżący kasacyjnie nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który nie dostrzegł naruszenia przez DWINB przy załatwianiu sprawy zakończonej postanowieniem z 27 września 2023 r. przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, sama w sobie jest bez znaczenia, jeżeli powołaniu zarzutu mającego związek z nieokreśleniem przez organ nadzoru budowlanego kategorii obiektu stanowiącego przedmiot postępowania nie towarzyszy powiązanie go z regulacją prawną, której sąd uchybił, nieprawidłowo stosując przepisy p.b. i k.p.a. regulujące opisaną materię prawną. Odstąpienie przez skarżących od wskazania w podstawie wniesionej skargi kasacyjnej tego rodzaju przepisów pozbawia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w opisanym zakresie procesowej skuteczności. Ten sam wniosek odnieść trzeba do powołanego w podstawie skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wadliwością jest również obciążony zarzut wskazujący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 156 w zw. z art. 28 k.p.a. Naruszenie to, zdaniem skarżących kasacyjnie, ma być wynikiem niezapewnienia Gminie [...] jako właścicielowi działki nr ew. [...] udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Skarżący kasacyjnie konstruując zarzut oparty o regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 156 w zw. z art. 28 k.p.a., pominęli, że stroną w sprawie jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.), przy czym niebranie przez stronę bez swojej winy udziału w postępowaniu jest tratowane przez ustawodawcę jako przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) a nie podstawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności. Wymóg uwzględnienia zasad niekonkurencyjności (rozłączności) trybów nadzwyczajnych oraz gradacji wad decyzji administracyjnej, których obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym nie ulega wątpliwości zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., II OSK 1091/24; wyrok NSA z 25 października 2023 r., II OSK 1313/22; wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2338/20; wyrok NSA z 5 lipca 2019 r., II OSK 2168/17), jak też w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 898; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1054-1055), uniemożliwia odnoszenie przez skarżących do postaci wadliwości, do jakiej nawiązali w złożonej skardze kasacyjnej, dyspozycji art. 156 k.p.a. Tym bardziej, gdy odwołanie się do ww. przepisu nastąpiło bez wymaganego dookreślenia przyczyny nieważności, na której wystąpienie wskazują, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Również wskazaniu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. określającego elementy decyzji administracyjnej (pkt 1-9) powinno towarzyszyć uszczegółowienie popełnionego przez Sąd I instancji błędu, uwzględniając, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2313/21; wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r., II OSK 842/21; wyrok NSA z 19 października 2023 r., II OSK 1277/22; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21). W kontekście traktowania przez skarżących art. 107 § 1 k.p.a. jako naruszonego wymaga równocześnie przypomnienia, że prawną formą działania, jaką posłużył się DWINB w sprawie objętej skargą, było postanowienie (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.) a nie decyzja (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.), co przekłada się na wymóg uwzględnienia, że elementy składowe aktu administracyjnego wydanego przez organ nadzoru budowlanego określa art. 124 § 1 k.p.a. a nie wskazany w skardze kasacyjnej art. 107 § 1 k.p.a. Niejasnej konstrukcji podstawy kasacyjnej nie wyjaśnia uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie pozwala ono bowiem stwierdzić, jaka faktyczna argumentacja ma stanowić podstawę postawienia Sądowi I instancji zarzutu sprowadzającego się do naruszenia w toku kontroli zaskarżonego postanowienia regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 156 w zw. z art. 28 k.p.a. Jakkolwiek skarżący przytoczyli w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treść art. 28 k.p.a., tym niemniej wskazali, że podstawę materialnoprawną uznania za stronę w procesie inwestycyjnym stanowi art. 28 ust. 2 p.b. i tenże przepis powinien być traktowany w sprawie jako przepis o charakterze legi speciali. Z kolei nawiązanie do instytucji nieważności decyzji administracyjnej uregulowanej w art. 156 k.p.a. zostało przez skarżących poczynione w kontekście nie tyle okoliczności pominięcia Gminy [...] jako strony w postępowaniu, ale zastosowania wadliwego reżimu prawnego legalizacji obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, a więc problemu prawnego innego niż zagadnienie dotyczące stosowania art. 156 w zw. z art. 28 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący niezasadnie postawili Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Jeżeli chodzi o wystąpienie tejże przesłanki w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, skarżący wskazali na sprawę toczącą się przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]) dotyczącą "przeniesienia na ich rzecz prawa własności działki o numerze [...]". Zdaniem skarżących, "[o]rgan administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne ma obowiązek zawiesić to postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, w sytuacji gdy zostało wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym [...]" (s. 7 skargi kasacyjnej). Rzecz jednak w tym, że brak jest podstaw, by przez pryzmat wskazanego przez skarżących kasacyjnie zdarzenia prawnego oceniać zasadność wstrzymania biegu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, skoro w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach niniejszej sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego toczenie się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania, którego przedmiot mógłby być traktowany przez PINB i DWINB jako mieszczący się w pojęciu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W pismach procesowych składanych w toku postępowania prowadzonego przed PINB, jak również w piśmie z 18 sierpnia 2023 r., stanowiącym zażalenie na postanowienie organu I Instancji, skarżący nie zawarł żadnych informacji wskazujących na tego rodzaju okoliczność. Wyłącznie z pisma procesowego z 7 marca 2024 r., uzupełniającego skargę, wynika, że skarżący złożyli 19 października 2023 r. pozew do Sądu Rejonowego w [...], w którym wystąpili o zobowiązanie pozwanej Gminy [...] do przeniesienia na swoją rzecz własności nieruchomości o obszarze 7 m2 położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] (k. 55 akt sąd.). Powyższe działanie procesowe, co niesporne, skarżący jednakże podjęli już po zakończeniu postępowania wydaniem zaskarżonego postanowienia DWINB z 27 września 2023 r., co przekłada się na niemożność twierdzenia przez skarżących kasacyjnie, że organ mimo posiadanej "wiedzy" o tymże zdarzeniu, nie zawiesił postępowania i wiązanie z tym "zaniechaniem" wadliwości, która mogłaby być poddawana analizie na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przedstawionym przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżących kasacyjnie wniosku dowodowego, stwierdzając, że nie znajduje on uzasadnienia w treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego postanowienia DWINB nie dopuścił się naruszenia art. 48 i art. 103 ust. 2 p.b., ponieważ, jak trafnie uznał Sąd, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były poddać samowolę budowlaną, której dopuścili się skarżący, regulacji kształtowanej treścią art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48a p.b. Skarżący nie podważyli w skardze kasacyjnej podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia, wskazującej, że na działkach nr ew. [...] i [...] jest zlokalizowany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek garażowo-gospodarczy w kształcie litery L, o powierzchni zabudowy około 61 m2. Przyjęte ustalenia potwierdzają, że jego obecna konstrukcja powstała w następstwie wykonania w latach 1985-2023 robót budowlanych – pierwotnie istniejące dwa budynki zostały przez inwestorów połączone w jedną całość, a następnie na przestrzeni lat poddane dalszym przekształceniom wynikającym z przesunięcia ścian obiektu oraz jego podwyższenia. Stanowisko Sądu I instancji odnośnie do braku podstaw do zastosowania przepisów d.p.b. uznać należy w realiach niniejszej sprawy za prawidłowe, albowiem w świetle zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń, które w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane, ten element normy prawnej zamieszczonej w art. 103 ust. 2 p.b., który odnosi się do "zakończenia budowy" obiektu budowlanego przed dniem wejścia w życie p.b. (1 stycznia 1995 r.), nie ma znaczenia dla wyniku postępowania, jeżeli brak jest tożsamości pomiędzy istniejącą przed ww. datą zabudową znajdującą się na nieruchomości a obecnie istniejącym na niej obiektem stanowiącym przedmiot kontrolowanego postępowania. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest przyjmowane stanowisko interpretacyjne, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, że jeżeli w obiekcie budowlanym wzniesionym przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostały wykonane bez pozwolenia roboty budowlane prowadzące do przekształcenia tego obiektu w stopniu uniemożliwiającym poddanie jego legalizacji odrębnym reżimom prawnym, nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2867/17; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 231/17; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., II OSK 2073/12; wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1139/12; wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.