II OSK 2289/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 418/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr 1167/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 418/23, oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 grudnia 2022 r., nr 1167/OPON/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 26 października 2022 r., nr 50/2022, w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 sierpnia 2018 r., nr 150/2018, znak: UD-VIII-WAB.6740.96.2018.JKA, zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], przy ul. (...) w [...] m.st. Warszawy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby skarżący był właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Właścicielem wskazanej przez wnioskodawcę działki nr [...] (obecnie [...]) jest m.st. Warszawa, zaś użytkownikiem wieczystym P. S.A. Okoliczność, że aktualnie z udziałem skarżącego toczą się postępowania o zwrot ww. nieruchomości i stwierdzenie jej zasiedzenia nie świadczy o tym, że skarżącemu przysługuje interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. W skardze kasacyjnej P. K., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przed Wojewodą Mazowieckim i wydanie decyzji zależało od rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Toczą się bowiem postępowania dotyczące nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie [...]) przy ul. (...) w W., tj. postępowanie przed Starostą G. w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości, a także postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] pod sygn. VII Ns 434/23 (poprzednia sygnatura II Ns 348/20) w przedmiocie zasiedzenia ww. nieruchomości; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie wystąpiła przesłanka określona w tym przepisie, podczas gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wydanie decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego zależy od rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy posiadanie przez skarżącego interesu prawnego i przymiotu strony zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w toczących się postępowaniach dotyczących nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie [...]) przy ul. (...) w W., tj. postępowania przed Starostą G. w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości, a także postępowania przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] pod sygn. VII Ns 434/23 (poprzednia sygn. II Ns 348/20) w przedmiocie zasiedzenia ww. nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego i przekazanie sprawy zakończonej do ponownego rozpoznania w celu zastosowania przez Wojewodę Mazowieckiego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowań: 1) przed Starostą G. pod sygn. G.7221/8/2009 w przedmiocie zwrotu nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie [...]) z obrębu [...] w W. o powierzchni 2200,00 m2, położonej przy ul. (...) w W.; 2) przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] pod sygn. VII Ns 434/23 (poprzednia sygn. II Ns 348/20), a także w celu zastosowania przez Wojewodę Mazowieckiego art. 152 § 1 k.p.a. i wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 sierpnia 2018 r., nr 150/2018. Ewentualnie w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Wniesiono także o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 sierpnia 2018 r., nr 150/2018, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania o zasiedzenie m.in. przez skarżącego. Postanowieniem z 14 listopada 2023 r., II OSK 2289/23, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób niepełny i nieprecyzyjny, albowiem w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania przywołano w podstawach wyłącznie przepisy k.p.a. formułujące normy, których adresatem były organy administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. W realiach sprawy niepowiązanie sformułowanych zarzutów z przekroczeniem prawa przez sąd administracyjny nie stało na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu również tych sformułowanych w sposób niepełny zarzutów. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z wykładnią prawa sformułowaną w treści uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznał, że nie ma przeszkód, aby ocenić tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego sposobu jej przytoczenia (wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1124/19). Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut uchybienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę ze względu na niewyjaśnioną kwestię prejudycjalną, jaką ma stanowić ustalenie w postępowaniu cywilnym zasiedzenia przez skarżącego kasacyjnie działki nr [...] (obecnie nr [...]) oraz zwrot tej nieruchomości w postępowaniu przed Starostą G.. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie takie musi przy tym należeć do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania. Musi istnieć zatem kwalifikowana zależność pomiędzy samą możliwością zgodnego z prawem załatwienia merytorycznego sprawy administracyjnej a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd. Potencjalny możliwy wpływ pozytywnego wyniku postępowania rozstrzygającego zagadnienie wstępne na kierunek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest niewystarczający, jeżeli w chwili orzekania w sprawie administracyjnej możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie było niezbędne rozstrzygniecie uprzednie sprawy o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie ani zakończenie sprawy o zwrot nieruchomości. Organ orzeka według stanu prawnego i faktycznego z daty rozstrzygnięcia i nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W chwili orzekania o wznowieniu można było ustalić krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę, jak i określić status skarżącego kasacyjnie. O ile w istocie nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia jest nabyciem pierwotnym następującym bez konieczności wydania orzeczenia w tym zakresie, a postanowienie o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, to do tego stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości nie są uprawnione organy administracji ani sądy administracyjne. Skuteczne erga omnes ustalenie, czy doszło do nabycia własności nieruchomości następuje wyłącznie poprzez postanowienie sądu powszechnego kończące sprawę cywilną i osoba wywodząca swoje prawo własności do określonej nieruchomości z tytułu jej zasiedzenia i upatrująca w tym prawie swojego statusu strony w postępowaniu administracyjnym powinna na potrzeby ochrony swojego prawa w postępowaniu administracyjnym legitymować się orzeczeniem stwierdzającym zasiedzenie tej nieruchomości. Brak takiego postanowienia wyklucza przyjęcie, że jako właścicielowi przysługuje jej status strony, ale nie stanowi przeszkody do legalnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Należy bowiem podkreślić, że kwestia kręgu uprawnionych rzeczowo do nieruchomości na dzień orzekania mogła być i została wyjaśniona legalnie bez rozstrzygania kwestii zasiedzenia, czy też zwrotu nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...] (obecnie nr [...]) jest m.st. Warszawa, a użytkownikiem wieczystym P. S.A. Nie było zatem podstaw do zawieszenia postępowania o wznowienie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również koncentrują się na kwestii statusu skarżącego jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę hali magazynowej. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieją uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązania, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola legalności działania organów w postępowaniu, za przedmiot mającym ocenę istnienia przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacji organów winien podlegać status skarżącego jako strony postępowania o pozwolenie na budowę oceniany zgodnie z przepisami art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazane przepisy stanowią bowiem normatywną podstawę ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z przywołanym przepisem w brzmieniu, które miało zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego o obszarze oddziaływania obiektu, możemy mówić tylko w stosunku do terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, jeżeli przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, związane z tym obiektem. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (obecnie nr [...]), na której m.in. zaplanowano inwestycję, mieści się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z ustaleń organów wynika natomiast, że skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do ww. nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, argumentacja skarżącego kasacyjnie opiera się na przyjęciu, iż własność spornej nieruchomości została nabyta przez niego w drodze zasiedzenia, która to okoliczność ma zostać stwierdzona przez sąd powszechny. Postępowanie w tym przedmiocie toczy się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi Południe w Warszawie, pod sygn. akt VII Ns 434/23 (poprzednia sygn. II Ns 348/20) i nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Niezakończenie postępowania o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia postanowieniem i to jak w tym wypadku, postanowieniem deklaratoryjnym, oznacza, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje skutecznym erga omnes tytułem prawny nabycia tej własności. Bez tego tytułu prawnego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że skarżący może być właścicielem nieruchomości, winno być traktowane wyłącznie jako niepotwierdzone stosownym orzeczeniem przeświadczenie skarżącego. Przeświadczenie to nie może jednak stanowić źródła interesu prawnego, skoro tylko orzeczenie sądowe może stanowić potwierdzenie takiego skutecznego wobec organów i sądów administracyjnych tytułu prawnego. Z podobnych względów na uwzględnienie nie zasługiwała także argumentacja skarżącego dotycząca postępowania toczącego się przed Starostą G. o zwrot nieruchomości w sprawie o nr G.7221/8/2009. Słuszne są zatem wnioski orzekających w sprawie organów administracji i Sądu pierwszej instancji, że nie legitymując się tytułem prawnorzeczowym do działki nr [...] (obecnie nr [...]), skarżący nie może być traktowany jako strona postępowania. Interes skarżącego może być kwalifikowany w niniejszej sprawie jedynie jako interes faktyczny, a nie prawny. Interesu prawnego nie może uzasadnić potencjalna możliwość stwierdzenia przez sąd powszechny faktu zasiedzenia czy też orzeczenie zwrotu nieruchomości w trybie administracyjnym. Wskazane w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego okazały się zatem bezzasadne. W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.