II OSK 2361/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 858/22 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 października 2022 r. nr IF-O.7840.1.135.2022.KMB-2 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 858/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 października 2022 r. nr IF-0.784C.1.13E.2022.KMB-2. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania R.K., od decyzji Starosty Wołowskiego z dnia 28 lutego 2022 r., nr 102/22 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W skardze kasacyjnej R.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7,art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie w decyzji wyłączenie pism wnioskodawcy i brak rozpoznania wniosków dowodowych oraz zastrzeżeń stron, tj. błędne ustalenie stanu faktycznego; 2) art. art. 124 Prawa ochrony środowiska poprzez brak określenia obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową (przebudową, rozbudową) stacji bazowej telefonii komórkowe; 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na zaniechaniu ustalenia rzeczywistego promieniowania i nakładania się fal ze wszystkich anten łącznie; 4) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na wysyłaniu pism do inwestora celem ustosunkowania się i zaniechanie przeprowadzenia w zakresie zgłaszanych zastrzeżeń jakiegokolwiek postępowania dowodowego a przez to nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości ; 5) wydanie decyzji w oparciu o nie pełny, a nawet wybiórczy stan faktyczny, 6) art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zgłoszonych zarzutów i podjęcia co najmniej próby ustalenia faktycznego oddziaływania i promieniowania; 7) błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że odwołująca nie jest stroną postępowania podczas gdy zaniechano właściwego przeprowadzenia postępowania celem rzeczywistego oddziaływania; 8) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, niewystarczające zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w wyniku oparcia się wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez inwestora, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia i zaniechaniu jakichkolwiek ustaleń, czy wnioski z nich wynikające są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, 9) naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak weryfikacji projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mewa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, a także art. 72 ust. 2; 10) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, art. 143 oraz art. 144 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 54 ust. 3 Konstytucji RP, przez zezwolenie na naruszenie cudzej własności bez zgody właściciela; 11) art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 i art. 63 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez poczynienie ustaleń w tym zakresie tylko i wyłącznie na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora; 12) art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak dokonania rzetelnej oceny co do zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska; 13) art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji i w efekcie zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zamiast art. 28 k.p.a. przy określaniu stron postępowania odwoławczego, chociaż tak naprawdę nie zostało to w decyzji wyjaśnione; 14) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w efekcie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, opartej na niekompletnym materiale dowodowym i niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 15) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i oparcie się wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez Inwestora, w tym m.in. na klasyfikacji przedsięwzięcia oraz analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej opracowanych na zlecenie Inwestora i zaniechaniu jakichkolwiek ustaleń, czy zawarte w nich dane oraz wynikające z nich wnioski są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy; 16) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodziły przesłanki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, gdyż skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu odwoławczym; 17 ) art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ograniczenie, a wręcz pozbawienia prawa do decydowania o własności poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja organu została oparta wyłącznie na założeniach przedstawionych przez wnioskodawcę, całkowicie pomijając złożone wnioski dowodowe służące ocenie rzeczywistego oddziaływania na środowisko i przede wszystkim na ludzi. Brak jest jakichkolwiek badań w zakresie nakładania się wiązek promieniowania przez anteny jakie mają się znajdować a przez to brak jest możliwości oceny dokonanej przez organ a jeżeli tak to charakter strony powinien być ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1, podobnie jak § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, bądź też - jak w niniejszej sprawie - nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb [...]. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.). Przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z nowelizacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071), wykreślono stacje bazowe telefonii komórkowej z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 tego nowelizującego rozporządzenia, do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku w którym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy (a więc m.in. postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę), stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma już znaczenia kwalifikacja środowiskowa przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie znajdują już zastosowania przepisy ww. rozporządzenia z 10 września 2019 r. W związku z tym przedsięwzięcia te nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, krąg stron postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej powinien zostać ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Przepis ten przewiduje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 20 p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Legitymacja procesowa ma zatem charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. W przypadku inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej, kluczowym kryterium jest zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych (PEM). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, interes prawny do kwestionowania takiej inwestycji mają właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, na którym przekroczone są dopuszczalne normy promieniowania (por. wyroki NSA z 30 kwietnia 2015 r., II OSK 2376/13, z 5 grudnia 2024 r., II OSK 826/22; z 25 marca 2025 r., II OSK 613/24; z 25 lutego 2026 r. II OSK 753/25; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych projektowanych anten sektorowych wynosić będzie: 800MHz, 900 MHz, 1800MHz, 2100 MHz. W projekcie budowlanym przedstawiony został zasięg występowania ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego w płaszczyźnie poziomej oraz pionowej. Z opracowań tych wynika, że zasięg ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych instalacji obejmuje tylko działkę na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy większych bądź równych zróżnicowanym wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wystąpią w odległości maksymalnej 2,9 m od miejsca instalacji anten na wysokości minimum 58,4 m nad poziomem terenu, zatem wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludzi. Natomiast najbliżej położona częścć działki skarżącej kasacyjnie znajduje się w odległości około 25 m od inwestycji. Zatem obszary ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego nie obejmują działki należącej do skarżącej kasacyjnie i jak w konsekwencji zasadnie przyjął Sąd I instancji inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie jej nieruchomości. Oparcie się przez organ na dowodzie przedstawionym przez inwestora nie stanowi naruszenia zasad postępowania dowodowego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, a strona kwestionująca ustalenia wynikające z dokumentu przedłożonego przez inną stronę, powinna przedstawić dowody przeciwne, które podważyłyby wiarygodność materiału inwestora. Skarżąca dowodów, które podważyłyby wnioski dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora nie przedstawiła, opierając swoje stanowisko na ogólnych obawach i twierdzeniach, które nie mogły stanowić podstawy do przyznania jej statusu strony. Skoro w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor przedłożył dokumentację projektową, z której płyną jednoznaczne wnioski, że ponadnormatywny zasięg pola elektromagnetycznego stacji bazowej występuje wyłącznie na działce inwestycyjnej, to należało uznać, że skarżąca kasacyjnie nie posiada statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak o tym orzekł organ drugiej instancji umarzając postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.