II OSK 922/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 465/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr 431/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy nielegalnego zjazdu i drogi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz J. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 465/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. (dalej "skarżąca") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr 431/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy nielegalnego zjazdu i drogi, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", w pkt 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a w pkt 2. sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 05.05.2021 r. do PINB w Z. (dalej: PINB lub organ I instancji) wpłynęło pismo datowane na 22.04.2021 r., w którym pełnomocnik J. W. poinformował o rozpoczęciu przez L. sp. z o.o. (dalej spółka L.) robót budowlanych bez wymaganego w sprawie zezwolenia na działce ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. [...] w Z. Uzasadniając żądanie wszczęcia z urzędu postępowania, w trybie art. 48 bądź art. 49e u.p.b., autor zawiadomienia wskazał, że J. W. jest właścicielem działki nr [...], która jest obciążana służebnością przejazdu na rzecz działki nr [...], która należy do spółki L. Wskazał, że spółka L. rozpoczęła w dniu 29.09.2020 r., bez jakiegokolwiek poinformowania i konsultacji zawiadamiającej strony, prace na działce nr [...], niszcząc przy tym chodnik, krawężnik i rozpoczynając przebudowę drogi oraz jej nawierzchni. Spółka L. rozpoczęła również demontaż całej kostki brukowej. Zdemontowano krawężniki celem wykonania zjazdu na należącą do niej nieruchomości. Podał, że spółka L. pismem z 12.10.2020 r. wezwała zawiadamiającą do udostępnienia części nieruchomości – działki nr [...] celem wykonania utwardzenia terenu i wjazdu na działkę nr [...]. Wskazał też, że spółka L. dokonała wybudowania na terenie działki nr [...] rampy komunikacyjnej w postaci połączenia hali produkcyjnej ze zlokalizowanym niżej placem manewrowym. W dniu 13.07.2021 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że na części działki nr [...] został wykopany dół, wybrano ziemię i zlikwidowano część chodnika znajdującego się w tym miejscu. Organ na miejscu stwierdził widoczne kable elektryczne i brak zabezpieczenia wykopu. Stwierdził również, że na części działek nr [...], [...] i [...] utwardzono część gruntu za pomocą kostki betonowej, budując dodatkowy przejazd. W pobliżu zaś znajduje się transformator. Z kolei, jak stwierdził dalej, według oświadczenia przedstawiciela firmy takie utwardzenie służy do magazynowania palet. Pismem z dnia 23.07.2021 r. PINB poinformował spółkę L. o konieczności zabezpieczenia i zasypania wykopu, który przygotowany był pod budowę drogi. Ponadto wezwano spółkę do przedłożenia protokołu z pomiarów elektrycznych stwierdzającego stan techniczny instalacji elektrycznej znajdującej się w wykopie. W piśmie z dnia 13.08.2021r. spółka L. przedłożyła protokoły elektryczne oraz oświadczyła, że wykop został zasypany (załączono fotografię dokumentującą wykonane roboty budowlane, k. 38 akt). W reakcji na informacje w sprawie wykorzystywania drogi wewnętrznej jako ciągu komunikacji samochodowej i pieszej, PINB zwrócił się do spółki L. o złożenie wyjaśnień. Jednocześnie przypomniał, że pracownik spółki w dniu oględzin złożył oświadczenie, że teren został utwardzony kostką w celu magazynowania palet i nie jest w żaden sposób wykorzystywany jako wyjazd z działki. Zauważył również, że podczas oględzin na omawianym fragmencie placu stały palety z workami. Jednak, jak wynikało z pisma M. W. oraz dołączonych do niego zdjęć, miało to jedynie na celu wprowadzenie organu w błąd. W związku z powyższym PINB zażądał złożenia stosownych wyjaśnień oraz wskazania numeru zgłoszenia lub pozwolenia na budowę na utwardzenie terenu oraz na wykonanie zjazdu. Jednocześnie organ poinformował, że na budowę drogi wymagane jest pozwolenie na budowę. W piśmie z dnia 08.11.2021 r. spółka L. wskazała, że teren jest wykorzystywany na cele magazynowania palet i w żaden sposób nie stanowi drogi wyjazdowej z działki. W odpowiedzi na stanowisko spółki L., M. W. w piśmie z dnia 14.12.2021 r. poinformował organ o nielegalnym wykorzystywaniu jego działki jako drogi oraz ciągu komunikacji samochodowej i pieszej z należących do spółki L. działek nr [...] oraz nr [...] na działkę nalężącą do M. o numerze [...]. Wskazał, że nie odpowiada prawdzie oświadczenie o wykorzystywaniu spornego terenu na cele związane ze składowaniem palet. Na dowód przedstawił zdjęcia wykonane przez system monitoringu, który znajduje się na granicy działki, na których widoczny jest samochód osobowy należący do spółki L. w trakcie wjeżdża na bezprawnie posadowiony ciąg komunikacji samochodowej. Pismem z 21.12.2021r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy nielegalnego zjazdu oraz drogi z terenu należącego do spółki L., tj. działek nr [...] oraz [...] na działkę nr [...], należącą do M. Jednocześnie poinformowano o zamiarze przeprowadzenia kolejnych oględzin. W dniu 12.01.2022r. przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których stwierdzono, że część działki nr [...]została utwardzona za pomocą kostki betonowej (wymiar ok 20 m na 4 m), tworząc w ten sposób przejazd na działkę nr [...]. Natomiast działka [...]jest połączona zjazdem z działką nr [...], która w części jest drogą. PINB w Z. decyzją z dnia 25.02.2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy nielegalnego zjazdu oraz drogi z należących do spółki L. działek nr [...] oraz nr [...] na działkę nr [...] należącą do M. Uzasadniając podjęcie takiego rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że spółka L. usunęła przęsło płotu między działką nr [...] i działką nr [...]. Następnie utwardziła miedzy nimi teren zielony o powierzchni ok 80 m². Obydwie działki należą do spółki, tak więc w ocenie organu, nie jest prawdą, że zjazd z działki wykonano bezpośrednio na działkę nr [...] czyli własność M. Dopiero z działki nr [...] zjeżdża się na działkę nr [...], gdzie znajduje się istniejący już zjazd i wyjazd z hali produkcyjnej. Z kolei z dostarczonej dokumentacji (akt notarialny, mapy) jasno wynika że dla działki nr [...] ustalono służebność gruntową przejścia i przejazdu na rzecz działek nr [...], [...], [...] i [...]. W takich okolicznościach sprawy PINB uznał za nieprawdziwe twierdzenie, że zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] jest nielegalny. Natomiast zjazdy z działek nr [...] i [...] są unormowane w akcie notarialnym. Wskazano zatem, że ruch komunikacyjny między sąsiednimi działkami należącymi do jednego właściciela jest poza prawem budowlanym. Tym samym kwestia ewentualnych roszczeń pomiędzy właścicielami działek pozostaje poza oceną organu rozpoznającego niniejsza sprawę. Po rozpatrzeniu odwołania J. W., decyzją z dnia 22.04.2022 r. DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy zaznaczył na wstępie, że postępowanie dotyczyło innych robót budowlanych niż opisane w piśmie odwołującej z dnia 22.04.2021 r. Roboty budowlane polegające na wykonaniu wjazdu na działkę nr [...] bezpośrednio z działki nr [...] zostały wstrzymane, a po interwencji PINB, spółka L. zasypała na swojej działce wykonany wykop, tym samym w tym miejscu i w zakresie tych robót postępowanie administracyjne stało się bezzasadne. Umiejscowienie tego niedoszłego zjazdu zaznaczone jest na mapie (akta PINB nr 4), natomiast zdjęcie (akta PINB nr 38) dokumentuje fakt zasypania i ogrodzenia miejsca wykopu. Kable znajdujące się w wykopie również zostały sprawdzone, na co w aktach sprawy znajdują się stosowne protokoły. Przedmiotowe postępowanie zaś dotyczyło robót wykonanych na działce nr [...] i [...]. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że na działce nr [...] została ustalona służebność przejazdu i przechodu o przebiegu pasa w wydzielonymi punktami na mapie (akta PINB nr 71 i 72). Akta sprawy i protokół z przeprowadzonych oględzin wskazują, że obecny zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] znajduje się właśnie w tych określonych punktach. DWINB wskazał na podstawie fotografii nieruchomości dostępnych w google.maps czy też Google Earth, że zjazd w tym miejscu istniał co najmniej od 2013 r. W przekonaniu DWINB kwestią sporną w sprawie pozostaje charakter wykonanych robót. Inwestorzy utrzymują, że wykonali utwardzenie terenu, natomiast odwołująca strona wskazuje, że wykonano samowolnie zjazd i drogę. Z akt sprawy wynika, że spółka L. nie przeprowadzała żadnych robót budowlanych na działce nr [...] od strony działki nr [...]. Natomiast na samej działce nr [...] i [...] ułożono kostkę betonową, "dowiązując" ją do istniejącej wcześniej kostki (chodnika), usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej wytyczonej na działce nr [...], co potwierdza inny m.in. rodzaj i sposób posadowienia kostki widoczny na karcie akt PINB nr 42. Mając na uwadze, że droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, a także fakt, iż drogą wewnętrzną może być jedynie wydzielony liniami granicznymi grunt, DWINB doszedł do przekonania, że wykonanego utwardzenia nie sposób uznać za drogę. DWINB powołał się w tym zakresie na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1181/15, w którym stwierdzono, że sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości (czy też ułożenie kostki brukowej), celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi budowy drogi. Orzecznictwo wskazuje także, że trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24.06.2021 r. sygn. akt II SA/Go 322/21). Jednakże w sprawie nie występują żadne pomocnicze urządzenia ani instalacje, zatem w ocenie DWINB, taka kwalifikacja jest nieuzasadniona. Jak wynika z materiału dowodowego, inwestorzy ułożyli kostkę betonową oraz krawężniki. W ramach regulacji Prawa budowlanego z 1994r.(pr.bud.) przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud. (przed nowelizacją z 2020 r. art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przy czym w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej robót jako utwardzenia prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 pr.bud.) należy uwzględnić istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym, w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną zapewniając zgodnie z art. 3 pkt 9 pr.bud. możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Według DWINB, utwardzenie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków i ma na celu umożliwienie i poprawienie dostępu do nich. Istnieje więc funkcjonalny związek między utwardzeniem, a innym obiektem, przy czym utwardzenie to nie pełni funkcji dominującej w tym układzie. Zatem wykonane roboty należy zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które nie wymagało ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj.: a) art. 80 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów z oględzin miejsca zdarzenia i przyjęcie, że w sprawie doszło do budowy zjazdu, nie zaś drogi; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieskonfrontowanie zdjęć z miejsca zdarzenia i zeznań strony z oględzinami, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy; c) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów żądanych przez stronę w piśmie z dnia 14.02.2022 r., co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy. Ponadto zarzuciła DWINB naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3a u.p.b. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zjazd stanowi odrębną kategorię prawa budowlanego od drogi. Wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W ocenie WSA we Wrocławiu wniesiona skarga okazała się usprawiedliwiona. Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że o ile przedmiot sprawy został prawidłowo ustalony jako roboty budowlane wykonane na działkach nr [...] i nr [...], o tyle, w przypadku tak określonego przedmiotu postępowania, organy administracji publicznej nie poczyniły istotnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby dokonać prawidłowej weryfikacji wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że nie można uznać za wiarygodne stwierdzenie organu odwoławczego, że akta sprawy i protokoły z przeprowadzonych oględzin wskazują, że obecny zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] znajduje się w punktach określonych w umowie z 30.08.2019r. o ustanowieniu służebności gruntowej przejścia i przejazdu, a poczynione przez organ I instancji czynności w żaden sposób nie pozwalają na ustalenie dokładnego zakresu wykonanych robót. WSA we Wrocławiu podkreślił, że poza ogólnym stwierdzeniem zawartym w protokole z 17.01.2022 r. na temat powierzchni, która została utwardzona (około 20m na 4m), organ nie dokonał własnych ustaleń, które umiejscowiłyby w terenie zakres spornych robót. W kontekście stwierdzonych braków dowodowych pojawiły się kolejne wątpliwości, zwłaszcza odnoszące się do poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, że na działce nr [...] i [...] ułożono kostkę betonową "dowiązując" ją do istniejącej wcześniej kostki (chodnika), usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej wytyczonej na działce nr [...]. Powyższe ma potwierdzać widoczny na fotografii przedłożonej przez stronę skarżącą, inny rodzaj i sposób posadowienia kostki. Natomiast, jak stwierdził dalej WSA we Wrocławiu, poza wskazaną fotografią w aktach sprawy brakuje jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłby na zweryfikowanie powyższego stwierdzenia. Według Sądu I instancji kolejne wątpliwości wiązały się ze stwierdzeniem organu odwoławczego dotyczącym braku prowadzenia przez spółkę L. robót budowlanych na działce nr [...] od strony działki nr [...] oraz ustaleniem, że zjazd na działkę nr [...] z działki nr [...] istniał w tym miejscu co najmniej od roku 2013. Sąd stwierdził, że niezależnie od faktu, że w aktach sprawy nie ma powołanych przez organ odwoławczy na taką okoliczność fotografii nieruchomości dostępnych na stronach: google.maps oraz google Earth (aktach sprawy znajdują się jedynie wydruki z geoportalu, które przedłożył M. W., a które nie pozwalają zweryfikować podanych przez organ informacji na ten temat), to należało zwrócić uwagę, że ustalając czas powstania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien przede wszystkim bazować na rejestrach publicznych dotyczących udzielanych pozwoleń na budowę lub dokonanych zgłoszeń. W tym kluczowym aspekcie sprawy materiał dowodowy powinien zostać zatem uzupełniony. Pomocniczo, jak dodał Sąd I instancji, można również sprawdzić dokumentację projektową hali magazynowej, która znajduje się na działce nr [...]. Ze względu na umiejscowienie bramy w ścianie szczytowej hali (widocznej na zdjęciu k. 47 akt), organ powinien dokonać weryfikacji zatwierdzonych przez organ architektoniczno-budowlany rozwiązań komunikacyjnych dla tego obiektu i dopiero na tej podstawie ustalić nie tylko czas ale także zakres robót dotyczących wykonania zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]. Dopiero powyższe ustalenia będą stanowić podstawę do daL.zych czynności odnoszących się do spornych robót budowlanych. Sąd zauważył przy tym, że słusznie organ odwoławczy uznał, że to aktualne przeznaczenie utwardzenia terenu na działce nr [...] i nr [...] ma przesądzające znaczenie dla jego prawnej kwalifikacji. Niewątpliwie powyższe utwardzenie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków i ma na celu umożliwienie i poprawienie dostępu do nich. W ocenie Sądu, nie można było pominąć okoliczności, że sporne utwardzenie tworzy ciąg komunikacyjny, ponieważ stanowi bezpośrednie powiązanie z drogą znajdującą się na działce nr [...]. W ten zaś sposób umiejscowiony obiekt budowlany, rozpatrywany jako całość, wbrew działaniom podjętym przez spółkę L., które zmierzały do wykazania, że teren został utwardzony z przeznaczeniem na cele magazynowe i produkcyjne (tak m.in. oświadczenie mgr. inż. D. S. z 13.12.2021 r.), niewątpliwie zapewnia skomunikowanie działki nr [...] z działką nr [...], co skarżąca strona wykazywała w trakcie całego postępowania. To z kolei, zdaniem Sądu I instancji, czyni przedwczesnym twierdzenie organu odwoławczego, że sporne roboty należy zakwalifikować jedynie jako roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jeśli bowiem utwardzenie terenu, w powiązaniu ze zjazdem, który powstał według organu około roku 2013, służy przede wszystkim do komunikacji, to nie można w takim przypadku wykluczyć zakwalifikowania wykonanych robót jako rozbudowy istniejącego zjazdu. Niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem jednoznaczne ustalenie funkcji wykonanego utwardzenia terenu. Ustalenia faktyczne w tym zakresie, przy czym niezbędne wydaje się skorzystanie z dowodów zaoferowanych przez stronę skarżącą, determinować dopiero będą daL.ze czynności organu nadzoru budowlanego. Sąd jeszcze raz podkreślił, że to właśnie funkcja jaką pełni obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, ma kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w ocenie WSA we Wrocławiu, przedwczesnym było umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, a w tej sytuacji obydwie wydane w sprawie decyzje administracyjne podlegały uchyleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. sp. z o.o. z/s w Z., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 105 §1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postępowanie odnoszące się do budowy nielegalnego zjazdu i drogi było bezprzedmiotowe z uwagi na prawidłowe wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ww. Spółka podniosła, że dokumentacja fotograficzna, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, potwierdza fakt, iż L. sp. o.o. nie prowadziła budowy drogi, w szczególności na działce [...]. Ze zdjęć wynika wprost, że na działkach [...] oraz [...] została ułożona kostka betonowa, która została dołączona do już wcześniej istniejącej kostki, usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej wytyczonej na działce [...]. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro istnieje jednoznaczny dowód na powyższe, niezasadne jest przeprowadzanie daL.zych dowodów mających wykazać tę okoliczność, jak życzy sobie tego Sąd I instancji. Według skarżącej kasacyjnie nie do zaakceptowania jest również stanowisko Sądu I instancji, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych na działce nr [...], skoro, jak sam słusznie zauważa, przedmiot niniejszego postępowania dotyczy li tylko robót wykonywanych na działkach [...] oraz [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy, podniosła, że skarżąca kasacyjnie w żaden merytoryczny sposób nie odniosła się do zaskarżonego przez siebie uzasadnienia i nie sformułowała merytorycznych zarzutów, poza gołosłownymi twierdzeniami, że postępowanie przed organem I instancji zostało prawidłowo przeprowadzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice postępowania kasacyjnego. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. W skardze kasacyjnej postawiono jeden zarzut tj. naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postępowanie odnoszące się do budowy nielegalnego zjazdu i drogi było bezprzedmiotowe z uwagi na prawidłowe wykonanie robót budowlanych. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy wbrew twierdzeniom Sądu I instancji dowodzi, że L. sp. o.o. nie prowadziła budowy drogi, ponieważ ze zdjęć wynika wprost, że na działkach [...] oraz [...] została ułożona kostka betonowa, która została dołączona do już wcześniej istniejącej kostki, usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej wytyczonej na działce [...]. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro istnieje jednoznaczny dowód na powyższe, niezasadne jest przeprowadzanie daL.zych dowodów mających wykazać tę okoliczność, jak życzy sobie tego Sąd I instancji. Powyższy zarzut nie jest uzasadniony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie Spółka dokonuje powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Sąd I instancji nie mógł kontrolować legalności wydanych decyzji pod kątem zastosowania tego przepisu, ponieważ organ II instancji nie stosował tego przepisu skoro na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zatem nie mogło dojść w tej sprawie do naruszenia przez organ II instancji 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie niezasadnego uchylenia przez Sąd I instancji obydwu decyzji z uwagi na naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. należało uznać, że jest on także nieusprawiedliwiony. Zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z art. 105 § 1 k.p.a. wymagał wykazania, że organy nadzoru budowlanego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, słusznie w rozpoznawanej sprawie uznały, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor dokonał utwardzenia terenu, które zgodnie z art.29 ust.4 pkt 4 pr.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia i w konsekwencji w ocenie organu brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art.50-51 pr. bud. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli zatem organ administracji publicznej dochodzi do wniosku, jak w tej sprawie to uznał, że wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, czyli brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym wydaje decyzję umarzającą postępowanie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił powyższego stanowiska i uchylając obie decyzje organów nadzoru budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że umorzenie postępowania było przedwczesne, ponieważ w sprawie nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego, który umożliwiłby dokonanie prawidłowej weryfikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych : czy faktycznie doszło do utwardzenia terenu działki czy też doszło do rozbudowy istniejącego zjazdu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szeroką argumentację na poparcie swojego stanowiska omawiając zebrane w sprawie dowody, a właściwe ich brak stwierdzając w konkluzji, że nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń organu II Instancji, że w sprawie doszło do wykonania robót budowlanych, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że "w kontekście stwierdzonych braków dowodowych pojawiają się kolejne wątpliwości, zwłaszcza odnoszące się do poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, że na działce nr [...] i [...] ułożono kostkę betonową "dowiązując" ją do istniejącej wcześniej kostki (chodnika), usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej wytyczonej na działce nr [...]". Rzeczywiście ani protokół z dnia 17 stycznia 2022 r. ani zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna, często myląca i wykonana z różnych ujęć i o różnych rzutach ( z/na działkę [...], z/na działkę [...] oraz z działki [...]) nie pozwala w sposób pewny ustalić jakiego rodzaju roboty budowlane w świetle prawa budowlanego wykonał inwestor. Jak wskazuje się doktrynie "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 105). Bezprzedmiotowość musi wynikać z realizacji prawdy obiektywnej w konkretnym postępowaniu administracyjnym, czyli w oparciu o nienasuwający wątpliwości stan faktyczny i zastosowane do niego przepisy prawa materialnego – również i te które wykluczają zastosowanie reżimu aktu administracyjnego regulującego prawa i obowiązki stron. Odnosząc powyższe rozważania do stanowiska skargi kasacyjnej koniecznym jest stwierdzenie, że zarówno postawiony zarzut skargi kasacyjnej, jak też sporządzone na jego poparcie uzasadnienie w żaden sposób nie podważyły stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się jedynie do twierdzenia, że z protokołu z 17 stycznia 2022r. wynika jednoznacznie zakres prowadzonych robót a dokumentacja fotograficzna wprost wskazuje, że została ułożona kostka betonowa, która została dołączona do już wcześniej istniejącej kostki usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej wytyczonej na działce nr ew.[...]. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, jak wyżej to podano, odniósł się do protokołu z oględzin z 17 stycznia 2022r. jak również do materiału fotograficznego uznając, że inny rodzaj i sposób posadowienia kostki betonowej na działce nr [...] i [...], na co powołuje się organ, nie jest wystarczający do uznania, że została ona "dowiązana" do kostki już wcześniej istniejącej (chodnika) i swoje stanowisko uzasadnił. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. strona ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku sądu pierwszej instancji, ale również je uzasadnić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub umotywowanie błędnego zastosowania przepisu. Przy czym w przypadku uchybień przepisów postępowania przypisanych bezpośrednio sądowi pierwszej instancji, zadaniem skarżących jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy tym uchybieniem, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie poza polemiką z dokonaną przez Sąd oceną zaskarżonej decyzji nie przedstawił w skardze kasacyjnej żadnej argumentacji prawnej, która podważyłyby stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia zatem zasadności zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art.105 § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny nie może dokonywać ani wykładni formułowanych zarzutów przez profesjonalnego pełnomocnika ani rozwijać czy też domniemywać ich uzasadnienia tak aby samodzielnie ustalać na czym miałoby polegać naruszenie Sądu I instancji w tym względzie, a tym bardziej, czy tak wyinterpretowane naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem w I instancji. Przeczyłoby to, co oczywiste, wyrażonej przez ustawodawcę zasadzie związania sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej, które stałyby się wówczas granicami każdorazowo niepewnymi. Biorąc powyższe pod uwagę,zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwiony i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjna oddalił. Na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a. i art.179 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów dla skarżącej J. W. za wniesienie przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.