II OZ 64/26

Dnia 11 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 524/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 18 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 524/25, w sprawie ze skargi K. A., oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 18 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku o wstrzymanie wykonania skarżący powołał się na prawo do sądu, w tym na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 45 ust. 1) oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6). W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest decyzją możliwą do wykonania, a efektem wykonania decyzji, w związku z art. 299 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, będzie konieczność opuszczenia terytorium Polski, co wykluczy możliwość uczestnictwa w czynnościach, czy rozprawach toczących się w jego sprawie. Zdaniem skarżącego, niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będzie miało więc dla niego poważne skutki, zanim dojdzie do realizacji przysługującego mu prawa do kontroli sądowej działań administracji publicznej. Jeśli bowiem będzie musiał opuścić terytorium Polski i wrócić do Indonezji, rozpoznanie sprawy – w jego ocenie – stanie się bezprzedmiotowe, a kontrola sądowa okaże się iluzoryczna. Zatem, zdaniem skarżącego, wstrzymanie wykonania decyzji będzie świadczyć o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i urzeczywistnieniu prawa do sądu. Skarżący odwołał się przy tym do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OZ 162/22, wydanego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie odmowy udzielania ochrony międzynarodowej, wywodząc, że powinno ono znaleźć zastosowanie także w sprawie odmowy udzielania zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wywiódł dalej, że prawo do sądu i rzetelnego procesu pełni szczególną rolę w demokratycznym społeczeństwie. Orzecznictwo dopuszcza wprawdzie ograniczenie prawa do sądu, jednak nie może ono prowadzić do naruszenia istoty tego prawa. Strona powinna mieć możliwość przedstawienia swojej sprawy przed sądem w warunkach niestwarzających jej zasadniczo gorszej sytuacji w stosunku do drugiej strony. W ocenie skarżącego, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie w istocie stanowiła naruszenie obowiązku prounijnej wykładni i lojalnej współpracy (art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej). Skarżący odwołał się także do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, wywodząc, że gwarantuje ona obywatelowi państwa trzeciego skorzystanie ze skutecznych środków odwoławczych przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności. Skarżący dodał, że co prawda ma ustanowionego pełnomocnika do działania przed sądem administracyjnym, jednak sam w sobie fakt ten nie może zostać uznany za podstawę odmowy wstrzymania wykonania decyzji przez Sąd. Strona musi mieć bowiem zapewniony bezpośredni dostęp do postępowania, by mogła realizować swoje prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o zastosowanie ochrony tymczasowej nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że możliwość wstrzymania wykonania aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie aktów podlegających wykonaniu. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza przy tym spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja nie jest takim aktem, który stanowi tytuł do przeprowadzenia przymusowej egzekucji. Jak bowiem wyjaśniono, w niniejszej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Potrzebę wstrzymania wykonania tej decyzji skarżący uzasadnił tym, że z uwagi na treść art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.), skarżący obowiązany jest opuścić Polskę w terminie 30 dni od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia - od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona, zaś konsekwencją realizacji tego obowiązku będzie pozbawienie go prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowym. W ocenie skarżącego, zapewnienie mu realnej możliwości korzystania z prawa do sądu musi być zapewnione nawet jeśli korzysta on z pomocy profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji, wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się z obowiązkiem działania skarżącego polegającym na opuszczeniu terytorium RP, gdyż ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie orzekają o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem zaskarżonej decyzji nie jest nakaz opuszczenia przez skarżącego Polski, a jedynie brak określonego prawa legalizującego pobyt. Organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Nielegalny pobyt cudzoziemca w związku z decyzją odmowną nie wynika z tej decyzji, ale z przepisu prawa i nie jest negatywnym skutkiem tej decyzji. Charakter decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje, że nie nadaje się ona do wykonania i z tego powodu należy odmówić jej wstrzymania. Skutek, na jaki powołuje się skarżący w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona. Opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca ma wówczas charakter dobrowolny. Jeżeli tego nie uczyni w określonym terminie, co do zasady, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach Ponadto Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżący reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Sama specyfika postępowania sądowego nie wymaga natomiast osobistego udziału strony na rozprawie, a zasadą jest orzekanie na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie narusza prawa skarżącego do sądu. Sąd pierwszej instancji nie znalazł także podstaw do uwzględnienia wniosku w oparciu o zawartą w nim argumentację nawiązującą do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2012 r., sygn. II OZ 16/12. Skarżący pominął bowiem, że postanowienie to dotyczyło wstrzymania wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja wnioskodawcy nawiązująca do przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 348. str. 98 z późn. zm.), gdyż niniejsze postępowanie nie dotyczy zobowiązania strony do powrotu. Wskazano, że przywołane w tym kontekście w rozpoznawanym wniosku postanowienie NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. II OZ 1152/20, zostało wydane w sprawie dotyczącej wydanej na podstawie 329a ustawy o cudzoziemcach decyzji w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w związku z czym na gruncie rozważanego przypadku stanowisko w nim wyrażone nie znajduje zastosowania. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 8 ust. 2, art. 9, art. 45 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął każdy z dwunastu stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143). W odniesieniu do obszernej argumentacji zażalenia, a także stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którym NSA się w pełni zgadza, bez potrzeby jego powtarzania, NSA chce jeszcze raz podkreślić, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny może być, jak wynika z art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona decyzja żadnego takiego niebezpieczeństwa nie rodzi uwzględniając nawet okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie jej wykonania, w tym chociażby rzekome ograniczenie prawa do sądu na skutek konieczności opuszczenia Polski. Już chociażby bowiem z pouczeń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że nie rodzi ona natychmiastowego obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wręcz zostało powiedziane w tych pouczeniach, że pobyt skarżącego do czasu upływu określonego tam terminu jest legalny. Wyraźnie przy tym powołano się na art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, co oznacza, że w razie niewykonania wynikającego z tego przepisu obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zastosowanie znajdą dalsze przepisy ustawy o cudzoziemcach, w szczególności uprawniające organ administracji do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, która stosownie do art. 329 ustawy o cudzoziemcach może podlegać przymusowemu wykonaniu. Zatem, skoro zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jej bezpośrednim skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca, to w związku z takim stanem rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek w postaci konieczności opuszczenia terytorium Polski nie jest bezpośrednio bowiem związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. To zaś oznacza, że w tym postępowaniu, wbrew zarzutom zażalenia, odmowa udzielenia ochrony tymczasowej nie ogranicza skarżącemu prawa do sądu, a tym samym nie narusza norm konstytucyjnych czy przepisów unijnych regulujących tę materię. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.