III FSK 233/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marta Waksmundzka-Karasińska, , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt I SA/Gl 981/25 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 981/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Miasta S. (dalej: "Rada Miasta") z 23 grudnia 2019 r. w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim uzależnia częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz § 3 zaskarżonej uchwały, a także oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że odnosząc się do pierwszego zarzutu Prokuratora dotyczącego sposobu wyliczenia wartości obniżenia opłaty uznaje ten zarzut za niezasadny. Sąd stwierdził, że przesłankę zastosowania zwolnienia stanowi zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych. W ocenie Sądu koszty gospodarowania odpadami komunalnymi ponosi gmina, a nie właściciele nieruchomości – to gmina jest bowiem obowiązana do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi w następstwie kompostowania bioodpadów w kompostownikach przydomowych, o jakim mowa w art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 poz. 2010 na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.c.p.g.") dotyczy zatem zmniejszenia kosztów ponoszonych przez gminę wskutek tego, że części odpadów w wyniku starań mieszkańców nie musi już odbierać i ich zagospodarowywać. Sąd wskazał, że ekwiwalentem dla gospodarstw domowych, które praktykują kompostowanie bioodpadów, jest natomiast odpowiednie zmniejszenie opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1305/24, że jedynym, literalnie wynikającym z treści art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wymogiem nałożonym przez ustawodawcę na organy stanowiące gmin przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie zwolnień z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest to, aby zwolnienie dotyczyło właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, którzy kompostują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, a zwolnienie musi mieć charakter proporcjonalny do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Zdaniem Sądu uchwała w zakwestionowanej części jest zgodna z zasadniczym celem wprowadzanej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. ulgi, deklarowanym w uzasadnieniu projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. nowelizującej m.in. ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a którym to celem jest wprowadzenie zachęty ekonomicznej dla właścicieli nieruchomości do stosowania kompostowników przydomowych, co na dłuższą metę ma przyczynić się do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminy. Jak wskazał Sąd, zmiana polegająca na dodaniu ust. 4a i 4c w art. 6k umożliwia zwolnienie z części opłaty właścicieli nieruchomości, którzy zagospodarowują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych. Sąd podkreślił, że ustawodawca wymaga, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, a jednocześnie nie wskazuje w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru, danych które winny być przyjęte do kalkulacji, wyliczenia kwoty zwolnienia. W ocenie Sądu sposób wyliczenia przedstawiony przez organ w niniejszej sprawie, spełnia dyspozycję "proporcjonalności". Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Rada Miasta ustalając wartość pomniejszenia opłaty miała na względzie umowę zawartą 31 grudnia 2018 r., nr U/2/GM/2/19 z M. sp. z o.o. z siedzibą w S. Sąd wskazał jednakże, że umowa ta obowiązywała do końca 2019 r., z tego względu przyjęte stawki zagospodarowania 1 Mg odpadów musiały zostać zaktualizowane z uwzględnieniem kosztów zagospodarowania odpadów również w 2020 r. Sąd wskazał, że w dacie podejmowania uchwały (grudzień 2019 r.) nie była jeszcze zawarta umowa z MPUK na następny rok. W ocenie Sądu w związku z tym, że umowa ta została zawarta tydzień po podjęciu zaskarżonej uchwały, niewątpliwie Rada musiała już dysponować kosztami zagospodarowania odpadów obowiązującymi od nowego roku. Z tych względów Sąd zaakceptował stanowisko Rady co do sposobu wyliczenia wartości obniżenia opłaty. Jak wskazał następnie Sąd pierwszej instancji, to wyliczenie zostało oparte na cenie zagospodarowania 1 Mg odpadów, która to została podzielona na frakcje, a następnie przeliczona na 1 kilogram zagospodarowania odpadów bio, a także uwzględniono również fakt, że nie wszystkie bioodpady podlegają kompostowaniu i gmina musi ponieść koszt ich odbioru i zagospodarowania. W konsekwencji – w ocenie Sądu – Rada ustaliła ilość bioodpadów niepodlegających kompostowaniu, które muszą być zagospodarowane przez gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że rację ma Prokurator twierdząc, że w § 2 uchwały Rada uzależniła częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od selektywnej zbiórki tych odpadów, a ponadto, w § 3 uchwały jako nieznany ustawie warunek zwolnienia z części opłaty wskazano złożenie deklaracji o wysokości opłaty na gospodarowanie odpadami. Sąd podkreślił, że rozwiązania ustawowe przedstawione wyżej pozwalają organowi gminy na elastyczne podejście do wyboru metody określenia opłaty i dostosowania jej do miejscowych warunków i potrzeb lokalnej społeczności. Pozwala też na samodzielność gminy i możliwość zwolnienia właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli kompostują oni bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Dalej Sąd wskazał, że delegacja ustawowa zawarta w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. nie określa warunków wstępnych ani zasadniczych do skorzystania ze zwolnienia z opłat w nim określonych. W ocenie Sądu prawo do zwolnienia uzależnione jest w istocie od obowiązywania stosownej uchwały rady gminy oraz wypełnienia warunków ustawowych, takich jak posiadanie statusu właściciela nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz kompostowania bioodpadów stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Ustawa określa natomiast w art. 4k ust. 4b warunki utraty prawa do zwolnienia. Jak podkreślił następnie Sąd, warunki określone w § 2 i w § 3 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice delegacji ustawowej wyznaczone treścią art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Uzależniają bowiem – zdaniem Sądu – prawo do częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od selektywnej zbiórki odpadów i złożenia przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, w której zadeklarowali kompostowanie w kompostowniku przydomowym. W ocenie Sądu ustawa nie dopuszcza postawienia warunku selektywnego zbierania odpadów, ani złożenia deklaracji dla uzyskania zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały § 2 uchwały w zakresie, w jakim uzależnia częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz § 3 tej uchwały warunkującego uzyskanie zwolnienia od złożenia deklaracji, z kolei z punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Prokuratora w pozostałym zakresie. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prokurator zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając orzeczeniu, stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2, art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 6k ust 4a u.c.p.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż: a) Rada Miasta w sposób należyty udokumentowała sposób wyliczenia częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gdyż miała na względzie umowę zawartą 31 grudnia 2018 r., nr U/2/GM/2/19 z M. sp. z o.o. z siedzibą w S., niewątpliwie dysponowała kosztami zagospodarowania odpadów obowiązujących w 2020 roku, gdyż uchwała została przyjęta na tydzień przed podpisaniem nowej umowy z 30 grudnia 2019 roku, a nadto Rada posłużyła się podanymi przez wykonawcę kosztami odbioru i zagospodarowania odpadów za IV kwartał 2019 r., podczas gdy z przeprowadzonego postępowania nie wynika aby Radni pracujący nad uchwałą posiadali wiedzę w zakresie planowanych kosztów zagospodarowania odpadów obowiązujących w 2020 roku, a wynikających z przyszłej umowy z 30 grudnia 2019 roku, zaś wskazane przez wykonawcę koszty odbioru i zagospodarowania odpadów za IV kwartał 2019 r. nie zostały w żaden sposób udokumentowane, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości wskazanych w odpowiedzi na skargę danych, b) Rada Miasta w sposób należyty wyliczyła wartość obniżenia opłaty, gdyż wyliczenie zostało oparte na cenie zagospodarowania 1 Mg odpadów, która to została podzielona na frakcje, a następnie przeliczona na 1 kilogram zagospodarowania odpadów bio, uwzględniono również fakt, że nie wszystkie bioodpady podlegają kompostowaniu i gmina musi ponieść koszt ich odbioru i zagospodarowania, a w konsekwencji Rada ustaliła ilość bioodpadów niepodlegających kompostowaniu, które muszą być zagospodarowane przez gminę, podczas gdy: – Rada odniosła się wyłącznie do kosztów odbioru bioodpadów, pomijając kwestie związane z kosztami magazynowania, przetwarzania i unieszkodliwiania (zagospodarowania) bioodpadów, – Rada nie wskazała aby ustalona wartość 4,50 zł brutto oraz 2,25 zł brutto odnosiła się do 1 kilograma bioodpadów, – Rada w odpowiedzi na skargę odniosła się do aktualnego Regulaminu utrzymania porządku i czystości, który nie obowiązywał w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, – matematyczne wyliczenia parametrów przyjętych przez Radę budzą wątpliwości co do ich prawidłowości, c) Rada Miasta w sposób należyty określiła wartość częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kwotę 2,00 zł, podczas gdy z samych wyliczeń Rady wynika, że winna to być kwota 2,25 zł, a które to uchybienia wprost są sprzeczne z zasadami określonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W oparciu o tak postawione zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z 23 grudnia 2019 r. w sprawie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi posiadających kompostownik przydomowy w całości, a także oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W zakreślonym ustawowo terminie nie skorzystano z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnie zarzuca Prokurator naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 6k ust. 4a u.c.p.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego unormowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w związku ze sformułowanym zarzutem skargi kasacyjnej w punkcie wyjścia należy przywołać treść kluczowej dla niniejszej sprawy regulacji, tj. art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Przepis art. 6k ust. 4a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłankę zastosowania wymienionego zwolnienia stanowi zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych (por. wyroki NSA z 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 98/25 i III FSK 100/25). Ustawodawca, określając w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. dyrektywę "proporcjonalności" wprowadzonej ulgi do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, a w dalszej kolejności jej nie precyzując, pozostawił organom stanowiącym gminy swobodę w ustaleniu wzoru kalkulacji, w oparciu o które kwota udzielanej ulgi miałaby zostać wprowadzona – pod warunkiem, iż sposób wyliczania będzie wypełniać dyspozycję "proporcjonalności" względem zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Ustawodawca wymaga, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru lub danych, które winny być przyjęte do kalkulacji, wyliczenia kwoty zwolnienia. W tym zakresie pozostawiono więc pewną swobodę organowi uchwałodawczemu (por. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1305/24). Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące normatywnej treści art. 6k ust. 4a u.c.p.g. do okoliczności rozpoznawanej sprawy przede wszystkim wskazać należy, że jedynym dokumentem źródłowym służącym weryfikacji danych w niniejszej sprawie była umowa zawarta 31 grudnia 2018 r., nr U/2/GM/2/19 z M. sp. z o.o. z siedzibą w S. obowiązująca do końca 2019 r., natomiast dane dotyczące kosztów przyjęte na potrzeby kalkulacji zwolnienia nie zostały poparte żadnymi dokumentami stanowiącymi podstawę procesu uchwałodawczego. W momencie podejmowania zaskarżonej uchwały, nie była jeszcze bowiem zawarta umowa z MPUK na następny rok. Nie jest możliwe zweryfikowanie, czy przyjęte wartości odpowiadały rzeczywistym kosztom ponoszonym przez gminę. Trafne w tym względzie jest zatem stanowisko Prokuratora akcentujące istotność tej okoliczności, której nie można domniemywać, gdyż powinna wynikać z dokumentów stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie można zatem zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż "w związku z tym jednak, że umowa ta została zawarta tydzień po podjęciu zaskarżonej uchwały, niewątpliwie Rada musiała już dysponować kosztami zagospodarowania odpadów obowiązującymi od nowego roku". W postępowaniu sądowoadministracyjnym legalność aktu prawa miejscowego podlega ocenie na podstawie materiału dokumentującego proces jego uchwalenia, a nie na podstawie domniemania wiedzy organu. Ponadto sposób kalkulacji przyjęty przez Radę Miasta nie odpowiada zakresowi pojęcia "kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi", którym posłużył się ustawodawca. Trafnie podnosi Prokurator, że Rada Miasta odniosła się wyłącznie do kosztów odbioru bioodpadów, podczas gdy art. 6k ust. 4a u.c.p.g. odwołuje się do kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Słusznie wskazał w konsekwencji Prokurator, że pośrednio świadczy o tym treść art. 6r ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Skoro kompostowanie prowadzi do zmniejszenia ilości bioodpadów przekazywanych do systemu gminnego, wpływa ono na wszystkie wymienione elementy kosztowe. Ograniczenie kalkulacji wyłącznie do jednego składnika kosztów oznacza, że organ nie ustalił proporcji, o której mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., lecz jedynie relację odnoszącą się do części kosztów funkcjonowania systemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podnosi także Prokurator wątpliwości co do należytego określenia wartości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W kwestii wewnętrznej niespójności przedstawionych wyliczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nawet przy przyjęciu prawidłowości własnych wyliczeń Rady Miasta, ustalona wysokość zwolnienia nie odpowiada wynikowi dokonanej kalkulacji. Skoro z przedstawionych przez Radę Miasta danych wynikała oszczędność w wysokości 2,25 zł, to ustalenie zwolnienia na poziomie 2,00 zł pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą dyrektywą "proporcjonalności" zawartą w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Rada Miasta nie przedstawiła żadnych argumentów uzasadniających odstąpienie od wyniku własnych obliczeń. Oznacza to, że wysokość zwolnienia nie została określona proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Trafnie w konsekwencji stwierdza Prokurator, że w tym zakresie ustawodawca nie przyznał swobody lokalnemu prawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc zasadność zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną, wraz z zawartym w niej wnioskiem o zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił na podstawie powyższego przepisu zaskarżony wyrok oraz działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta z 23 grudnia 2019 r. w całości. Marta Waksmundzka-Karasińska Paweł Borszowski (spr.) Sławomir Presnarowicz