III FSK 235/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant asystent sędziego Konrad Halota, , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Prokuratora Rejonowego w [...] oraz Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt I SA/Gl 983/25 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną Prezydenta Miasta [...], 2) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim, 3) stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 983/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") z 28 marca 2022 r. w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdził nieważność § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że zasadny jest zarzut Prokuratora, iż organ nienależycie wypełnił delegację ustawową na skutek tego, iż wziął pod uwagę w procesie ustalania wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominął mieszkańców, którzy nie złożyli takiej deklaracji. Sąd podkreślił, że art. 6k ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 poz. 888 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") stanowi, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Jak wskazał Sąd, organ tej kwestii nie neguje argumentując jednak, że to dane dotyczące liczby mieszkańców objętych systemem odbioru odpadów komunalnych gwarantują bilansowanie tego systemu. Organ wskazał, że co prawda miał na uwadze dane meldunkowe, jednak wziął je pod uwagę jedynie pomocniczo. Sąd podkreślił, że na rozprawie zaś Rada Miasta informowała o postępującej depopulacji. Sąd argumentów Rady nie podzielił i stwierdził, że wadliwe byłoby określenie przedmiotowej opłaty w oparciu o osoby, które nie zamieszkują danej gminy, a są w niej tylko np. zameldowane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zamiarem ustawodawcy było uznanie za mieszkańców gminy osób, które faktycznie zamieszkują na jej terenie. Ponadto, zdaniem Sądu, Rada Miasta zupełnie pominęła liczbę mieszkańców. W ocenie Sądu pierwszej instancji z przedstawionego wyliczenia stawki jednoznacznie wynika, że wysokość kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów podzielono przez liczbę mieszkańców zgodnie ze złożonymi deklaracjami. Jak podkreślił Sąd, nieprawidłowo organ ograniczył się do formalnego, schematycznego przyjęcia, iż liczba mieszkańców zamieszkujących miasto w rozumieniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest równa licznie osób, które złożyły deklarację o wysokości opłaty. Sąd wskazał, że Rada Miasta przyjęła 41.126 mieszkańców z deklaracji, a z danych powszechnie dostępnych wynika, że w 2022 r. liczba mieszkańców miasta wynosiła 47.000 – stanowi to różnicę sięgającą 13%. W ocenie Sądu różnica ta jest znaczna, zaś Rada Miasta nie przeprowadziła żadnych rozważań w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii kalkulacji stawki Sąd za Prokuratorem podał, że Rada Miasta przyjęła następujące wartości: koszt odbioru wysegregowanych i zmieszanych odpadów komunalnych 6.833.970 zł brutto na rok, koszt zagospodarowania wysegregowanych odpadów komunalnych zgodnie z porozumieniem na świadczenie usług publicznych w M. sp. z o.o. 2.828.966,41 brutto na rok, koszt zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych w IPOK 5.297.400 zł brutto na rok koszt utrzymania PSZOK 786.240 zł na rok, koszt obsługi administracyjnej systemu 295.924 zł na rok. Jak wskazał Sąd, w przedłożonych dokumentach znajduje się umowa nr [...] z 30 grudnia 2021 r. zawarta pomiędzy Gminą a Miejskim Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych sp. z o.o. w [...], której przedmiotem jest odbiór niesegregowanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze wszystkich nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. W § 6 ust. 3 określono łączne wynagrodzenie brutto na kwotę 6.833.970 zł. Nadto przewidziano wynagrodzenie za prowadzenie PSZOK w wysokości 667.440 zł. W ocenie Sądu rację miał Prokurator twierdząc, że Rada Miasta nie wyjaśniła sposobu ustalenia kosztów utrzymania PSZOK. Jak podkreślił Sąd, wartość wynikająca z umowy jest o 118.800 zł niższa niż kwota przyjęta do wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał na porozumienie w sprawie rozliczenia wykonywania usług publicznych z 21 marca 2016 r. zawarte pomiędzy gminą a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Jak wskazał Sąd, przedmiotem porozumienia jest zagospodarowanie odpadów selektywnie zbieranych w Zakładzie Gospodarki Odpadami [...] oraz odpadów zielonych w regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych – kompostowni. Do tego porozumienia zawarto szereg aneksów, których treść została przedłożona do akt sprawy. Załączono również prognozę wysokości przysługującej wykonawcy rekompensaty z tytułu zagospodarowania odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w tym dokumencie prognozowano ilość odpadów na 9.930 Mg, określając wartość rekompensaty brutto na 2.783.700 zł. Do wyliczenia stawki przyjęto zaś wartość wyższą – 2.828.966,41 zł brutto. Mając na uwadze powyższe dokumenty Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut Prokuratora, że przyjęta do kalkulacji kwota utrzymywania PSZOK jest wyższa niż wynikająca z umowy obejmującej obsługę tego punktu. Różni się również w ocenie Sądu wartość rekompensaty prognozowanej, od wartości rekompensaty wypłaconej i wartości rekompensaty przyjętej do wyliczenia stawki. Sąd wskazał, że z przedłożonych dokumentów za poprzednie lata wynika, że prognozowana wartość zagospodarowania odpadów była niedoszacowana. Z tych względów, zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie sposób dociec przyczyn przyjętych założeń. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, jakoby Rada Miasta nie uwzględniła kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów pochodzących z nieruchomości, których właściciele wytwarzają odpady nieregularnie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Rada Miasta w odpowiedzi na skargę podniosła, że kwestie odbioru odpadów z ogródków działkowych nie są objęte gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych. Analizując prognozę rekompensaty na 2022 r. Sąd stwierdził, że nie obejmuje ona odbioru i zagospodarowania odpadów odbieranych z ogródków działkowych. Sąd podkreślił również, że nie ma racji Prokurator twierdząc, że Rada Miejska kalkulując stawkę pominęła koszty edukacji ekologicznej, które winny być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami. Rada Miasta w ocenie Sądu dostatecznie wyjaśniła, że z tych należności nie finansuje kosztów edukacji ekologicznej. Dalej Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi koszt obsługi administracyjnej systemu wynika z przedłożonych zarządzeń Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Organ"). Sąd nie podzielił także zarzutu, jakoby Rada Miasta nie ustaliła ilości wytwarzanych odpadów. Sąd podkreślił, że dane te wynikają z przedstawionych kalkulacji służących wyliczeniu prognozowanej rekompensaty dla M. sp. z o.o. Końcowo Sąd wskazał, że co do podnoszonego dopiero na rozprawie zarzutu, jakoby Rada Miasta uwzględniła koszt odbioru i zagospodarowania odpadów z cmentarzy, to argument ten nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Sąd wskazał, że do prognozy danych służących wyliczeniu rekompensaty za rok 2022 nie przyjęto kosztów odbioru odpadów z cmentarzy. Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie drugim wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie, w jakim Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności § 1 zaskarżonej uchwały. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej Prokurator zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że regulacja zawarta w § 1 zaskarżonej uchwały może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, podczas gdy konsekwencją uznania, że § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo jest to, że § 1 także jest nieważny, bowiem nie jest możliwe jego obowiązywanie bez przepisu § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, b) art. 6k ust 2 pkt 4 u.c.p.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada Miasta w sposób należyty uwzględniła przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, gdyż ogródki działkowe nie są objęte gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych, a z prognozy rekompensaty na 2022 rok wynika, że nie obejmuje ona odbioru i zagospodarowania odpadów odbieranych z ogródków działkowych, podczas gdy ogródki działkowe nie są nieruchomościami na których mieszkają mieszkańcy zobowiązani do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wobec czego ogródki działkowe w ogóle nie mogły być brane w procesie ustalenia wysokości opłaty, zaś z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby Gmina poczyniła jakiekolwiek ustalenia objęte normą art. 6k ust 2 pkt 4 u.c.p.g., c) art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez uznanie, że Rada Miasta w sposób należyty ustaliła wysokość kosztów obsługi administracyjnej systemu, podczas gdy z dołączonej dokumentacji do zarządzenia nr 542/2021 Prezydenta Miasta [...] z 15 listopada 2021 r. wynika, że koszt związany z wynagrodzeniami, składkami i innymi świadczeniami dla pracowników gospodarki odpadami komunalnymi, które Gmina przyjęła jako wysokość kosztów obsługi administracyjnej systemu, wskazano na kwotę 259.924 zł, podczas gdy do kalkulacji przyjęto kwotę 295.924 zł, zaś w toku postępowania Gmina w żaden sposób nie uzasadniła różnicy w przyjętych wartościach, d) art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że oparcie się przez organ wyłącznie na prognozie rekompensaty celem ustalenia ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych było prawidłowe, podczas gdy dane dotyczące rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych z tego dokumentu dotyczyły lat 2020 –lipiec 2021. Rada nie ustaliła rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów na dzień podjęcia uchwały, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości założeń przyjętych w prognozie. W oparciu o tak postawione zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2, stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W zakreślonym ustawowo terminie Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora. Ponadto w skardze kasacyjnej Organ zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając orzeczeniu: I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): 1. art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Rada Miasta była zobowiązana uwzględnić w kalkulacji stawki osoby, które nie złożyły deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem ustawa przewiduje mechanizm sankcyjny w art. 6o u.c.p.g., a nie nakłada obowiązku szacowania hipotetycznej liczby mieszkańców. Dane wynikające ze złożonych deklaracji są najbardziej aktualne i podlegają bieżącej weryfikacji przez gminę w drodze kontroli oraz decyzji administracyjnych. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 97/25, potwierdza, że korzystanie z danych z deklaracji jest dopuszczalne, o ile rozbieżności są nieistotne. W przypadku Gminy [...] różnica wynosiła jedynie 5,75%, co nie miało wpływu na prawidłowość kalkulacji stawki, 2. art. 6k ust. 2 pkt 2-4 u.c.p.g. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd, że brak odrębnego wykazania ilości odpadów oraz przypadków ich powstawania w sposób sezonowy oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej. Tymczasem dane te zostały uwzględnione w prognozach i umowach, w szczególności w umowie nr [...], umowie nr [...] oraz w porozumieniu zawartym z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w [...] w dniu 21 marca 2016 r. Ustawa nie nakłada obowiązku prezentowania tych informacji w treści uchwały, lecz wymaga ich uwzględnienia w kalkulacji stawki, co zostało wykonane, 3. art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w części, mimo że ewentualne uchybienia miały charakter nieistotny w rozumieniu tego przepisu. Różnica w wysokości kosztów utrzymania punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK) wynosząca 118.800 zł przy całkowitym koszcie funkcjonowania systemu przekraczającym 15.000.000 zł nie może być uznana za uchybienie istotne, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchybienia w kalkulacji kosztów uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały, bez dokonania oceny ich wpływu na prawidłowość całego aktu. Sąd nie rozważył, czy wskazane nieścisłości miały realny wpływ na wynik sprawy, co jest wymagane przez art. 147 § 1 p.p.s.a., 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, polegający na pominięciu argumentacji organu dotyczącej aktualności danych z deklaracji oraz stanowiska Ministerstwa Klimatu i Środowiska (pismo znak DGO-OK.055.285.2023.PL), które dopuszcza korzystanie z rejestrów gminnych jako najbardziej aktualnych źródeł danych. Brak odniesienia się do tych argumentów uniemożliwia kontrolę instancyjną i stanowi naruszenie obowiązku sporządzenia uzasadnienia w sposób wyczerpujący. W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Organu, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organu Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o oddalenie żądania zasądzenia na rzecz Organu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z 5 czerwca 2026 r. Prokurator wskazał, że modyfikuje swoją skargę kasacyjną w ten sposób, że zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie punktu 2 oraz wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2 i stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały. Pismem z 9 czerwca 2026 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wskazał, że podtrzymuje skargę kasacyjną zmodyfikowaną pismem procesowym z 5 czerwca 2026 r. oraz w całości argumentację przedstawioną w w/w skardze kasacyjnej, a także wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Organu oraz podtrzymał argumentację przedstawioną na piśmie w odpowiedzi Prokuratora na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargi kasacyjne w podstawach w nich wskazanych. Skarga kasacyjna Organu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Regulacja ta stanowi jednoznacznie o kryterium, które rada gminy bierze obligatoryjnie pod uwagę określając stawki opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi. W treści tego unormowania ustawodawca posługuje się sformułowaniem "liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę", co stanowi kluczowy zwrot, którego zastosowanie warunkuje spełnienie tego kryterium ustawowego, a zatem kryterium, które odnosi się do pojęcia liczby mieszkańców, którzy zamieszkują daną gminę. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadza definicji legalnej tego pojęcia, wskazując na przykładowe warunki, które należy dodatkowo spełnić, aby można było uznać jako zaistnienie zakresu znaczeniowego. Jednocześnie podkreślić trzeba, że brak jest podstaw, by w każdym przypadku opierać się wyłącznie na liczbie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Normodawca wskazał bowiem jedynie na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, bez dodatkowego stwierdzenia, że wypełnieniem tego wyrażenia będzie liczba osób, którzy złożyli wymienioną deklarację. Kluczowe jest tu zatem stwierdzenie liczby mieszkańców, które należy odnieść do osób zamieszkujących daną gminę. Wprowadzone przez ustawodawcę sformułowanie odnoszące się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę nie pokrywa się zatem znaczeniowo z określeniem odnoszącym się do liczby mieszkańców, która wynika ze złożonych deklaracji. Przyjęcie takiego stanowiska wymagałoby wyraźnej regulacji ustawowej wskazującej na taki sposób ustalenia liczby mieszkańców. Jednocześnie zauważyć, należy, że w niektórych przypadkach tak określona liczba mieszkańców może stanowić o spełnieniu tego kryterium ustawowego, co wskazano także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko tego Sądu, wyrażone w wyroku z 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 97/25, gdzie uznano, że co do zasady właściwe jest ustalenie liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę na podstawie złożonych deklaracji śmieciowych. Jeżeli jednak ustalona w ten sposób liczba mieszkańców różni się znacząco od liczby mieszkańców wynikających z innych rejestrów urzędowych (liczba osób zameldowanych) i w ten sposób rzutuje realnie na wysokość ustalonej opłaty, rzeczą organu gminy jest przekonujące wyjaśnienie tej rozbieżności. Względnie gmina powinna wykazać, że rozbieżność jest nieistotna, nie wpływa na wysokość ustalonej opłaty. Uwzględniając także zaprezentowany sposób rozumienia tego ustawowego kryterium należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował spełnienie tego kryterium ustawowego, gdzie Organ oparł je na liczbie mieszkańców, która wynika ze złożonych deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalone bowiem dane przez Organ dotyczące liczby mieszkańców wynikające ze złożonych deklaracji, jak również wskazane dane przez WSA są na tyle różne, że nie sposób przyjąć, że rozbieżność ta jest nieistotna, co mogłoby stanowić uzasadnienie dla oparcia się na danych wynikających ze złożonych deklaracji. Ponadto Organ nie przedstawił też przekonującego wyjaśnienia tej kwestii, a to wpływa realnie na wysokość stawki opłaty. Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że nieprawidłowo Organ ograniczył się do formalnego, schematycznego przyjęcia, iż liczba mieszkańców zamieszkujących Miasto w rozumieniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest równa licznie osób, które złożyły deklarację o wysokości opłaty. Tymczasem liczby te są znacząco różne. Rada przyjęła liczbę 41.126 mieszkańców z deklaracji, a z danych powszechnie dostępnych wynika, że w 2022 r. liczba mieszkańców Miasta wynosiła 47.000. Stanowi to różnicę sięgającą 13%. W ocenie WSA różnica ta jest znaczna, zaś Rada Miasta nie przeprowadziła żadnych rozważań w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także podnoszona w tym względzie argumentacja w skardze kasacyjnej, odnosząca się do danych liczbowych na poziomie różnicy obejmującej 5,75 %, nie stanowi podważenia zasadnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że liczby te są zasadniczo różne, a zatem oparcie się na danych wynikających ze złożonych deklaracji nie może stanowić w tym przypadku spełnienia ustawowego kryterium wynikającego z art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 6k ust. 2 pkt 2-4 u.c.p.g., w którym Organ podnosi błędną wykładnię wskazanych unormowań. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 6k ust. 2 pkt 2-4 u.c.p.g. normodawca wskazał kolejne kryteria, która rada gminy zobowiązana jest brać pod uwagę przy określeniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Sformułowanie ustawowe jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości co do pozostałych kryteriów, które rada gminy jest zobowiązana brać pod uwagę przy określeniu stawki tej opłaty, a zatem ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, jak również przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie. Wątpliwości w zakresie spełnienia niektórych kryteriów wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Trafnie więc stwierdził Sąd pierwszej instancji, że skoro z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że Rada Miejska bierze pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, to przyjęta kalkulacja winna tę wartość obejmować, zaś nie sposób jednoznacznie ustalić przyczyn przyjęcia przez Radę wysokości kosztów. Dokumentacja powinna jednoznacznie odzwierciedlać podstawy przyjęcia poszczególnych wartości w ramach kalkulacji kosztów. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, odnoszące się do wątpliwości w zakresie sposobu ustalenia kosztów utrzymania PSZOK. Trafnie wskazuje także Sąd pierwszej instancji na wątpliwości wynikające z przyjęcia, iż prognozowano ilość odpadów na 9.930 Mg, określając wartość rekompensaty brutto na 2.783.700 zł, zaś do wyliczenia stawki przyjęto wartość wyższą - 2.828.966,41 zł brutto. Należy zatem raz jeszcze zauważyć, że dla spełnienia kryterium ustawowego konieczne staje się wskazanie danych w oparciu o kalkulacje, które powinny być rzetelnie ustalone w dniu podjęcia uchwały. W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uwzględniając treść wskazanej regulacji nie sposób, w odniesieniu do okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, przyjąć nieistotnego naruszenia prawa, skoro zostały naruszone regulacje dotyczące kryteriów, w oparciu o które rada gminy ustala stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Chybiony jest także zarzut odnoszący się do naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Regulacja ta wymienia zatem elementy, które powinno zawierać uzasadnienia wyroku. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się, kiedy ten przepis może być podstawą zarzutu kasacyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1584/24 uznano, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały spełnione. Dlatego też skarga kasacyjna Organu nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał trafność zarzutu skargi kasacyjnej Prokuratora, który zasadnie zarzuca naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że regulacja ta może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do treści tej regulacji ustawodawca w kompetencji rady gminy pozostawił dokonanie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i jednocześnie ustalenia stawki tej opłaty. Stąd też zarówno wybór metody ustalenia opłaty, jak i ustalenie stawki tej opłaty to dwa elementy, które tworzą normatywny zakres kompetencji rady gminy. Dlatego też słusznie zarzuca Prokurator, że konsekwencją uznania nieważności § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały jest brak możliwości obowiązywania § 1, który wprowadza tę metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest także zarzut naruszenia art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z przywołanym już unormowaniem rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Regulacja ta stanowi podstawę do przyjęcia, że kryterium to jest sformułowane kategorycznie, a zatem wskazując jakie przypadki bierze pod uwagę rada gminy. Stąd też zasadnie zarzuca Prokurator brak poczynienia ustaleń w tym względzie, gdyż nie zbadano także ustawowego kryterium odnoszącego się do sytuacji, gdy na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 ze zm.) na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Samo zatem poprzestanie na stwierdzeniu, że kwestie odbioru odpadów z ogródków działkowych nie są objęte gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych nie oznacza zbadania tego ustawowego kryterium. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko tego Sądu przyjęte w wyroku z 10 października 2023 r., sygn. akt III FSK 735/23, iż uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Trafnie także zarzuca prokurator naruszenie art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Zgodnie z przywołanym już art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. rada gminy przy określeniu tej stawki bierze obligatoryjnie pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d. Z kolei zgodnie z art. 6r ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty obsługi administracyjnej tego systemu. Stąd też prawidłowo podniósł Prokurator brak wyjaśnienia istotnej rozbieżności miedzy kwotą wynikającą z dokumentów 259 924 zł a kwotą przyjętą do kalkulacji 295 924 zł. Już z tej przyczyny powstają uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustalenia kosztów, które zgodnie z ustawą powinny stanowić podstawę kalkulacji stawki opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że oparcie się przez organ wyłącznie na prognozie rekompensaty celem ustalenia ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych było prawidłowe. Wskazać należy, że zgodnie z przywołanym art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Wymieniona regulacja odnosi się więc, jak już wskazano w uzasadnieniu, do kryterium liczby mieszkańców, którzy zamieszkują w danej gminie. Ponadto zgodnie z wymienionym już art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia zatem rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Organu, zaś na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie drugim, a także na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały. Marta Waksmundzka-Karasińska Sławomir Presnarowicz Paweł Borszowski (spr.)