III FSK 234/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant asystent sędziego Konrad Halota, , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt I SA/Gl 982/25 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 982/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") z 23 kwietnia 2020 r. w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezydent Miasta [...] (dalej: "Organ") zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 6k ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Rada Miasta była zobowiązana uwzględnić w kalkulacji stawki osoby, które nie złożyły deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem ustawa przewiduje mechanizm sankcyjny w art. 6o u.c.p.g., a nie nakłada obowiązku szacowania hipotetycznej liczby mieszkańców. Dane wynikające ze złożonych deklaracji są najbardziej aktualne i podlegają bieżącej weryfikacji przez gminę w drodze kontroli oraz decyzji administracyjnych. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 97/25, potwierdza, że korzystanie z danych z deklaracji jest dopuszczalne, o ile rozbieżności są nieistotne. W przypadku Gminy [...] różnica wynosiła jedynie 7,24%, co nie miało wpływu na prawidłowość kalkulacji stawki, 2. art. 6k ust. 2 pkt 2-4 u.c.p.g. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd, że brak odrębnego wykazania ilości odpadów oraz przypadków ich powstawania w sposób sezonowy oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej. Tymczasem dane te zostały uwzględnione w prognozach i umowach, w szczególności w umowie nr [...] oraz w porozumieniu zawartym z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w [...] w dniu 21 marca 2016 r. Ustawa nie nakłada obowiązku prezentowania tych informacji w treści uchwały, lecz wymaga ich uwzględnienia w kalkulacji stawki, co zostało wykonane, 3. art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: "u.s.g.") przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w części, mimo że ewentualne uchybienia miały charakter nieistotny w rozumieniu tego przepisu. Różnica w wysokości kosztów odbioru odpadów komunalnych wynosząca 1,59% pomiędzy kwotą przyjętą w kalkulacji a wartością wynikającą z umowy nie może być uznana za uchybienie istotne, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchybienia w kalkulacji kosztów uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały, bez dokonania oceny ich wpływu na prawidłowość całego aktu. Sąd nie rozważył, czy wskazane nieścisłości miały realny wpływ na wynik sprawy, co jest wymagane przez art. 147 § 1 p.p.s.a., 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, polegający na pominięciu argumentacji organu dotyczącej aktualności danych z deklaracji oraz stanowiska Ministerstwa Klimatu i Środowiska (pismo znak DGO-OK.055.285.2023.PL), które dopuszcza korzystanie z rejestrów gminnych jako najbardziej aktualnych źródeł danych. Brak odniesienia się do tych argumentów uniemożliwia kontrolę instancyjną i stanowi naruszenie obowiązku sporządzenia uzasadnienia w sposób wyczerpujący. W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Organu, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o oddalenie żądania zasądzenia na rzecz Organu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z 2 czerwca 2026 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w odpowiedzi Prokuratora na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszący się do art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Regulacja ta stanowi jednoznacznie o kryterium, które rada gminy bierze obligatoryjnie pod uwagę określając stawki opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi. W treści tego unormowania ustawodawca posługuje się sformułowaniem "liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę", co stanowi kluczowy zwrot, którego zastosowanie warunkuje spełnienie tego kryterium ustawowego, a zatem kryterium, które odnosi się do pojęcia liczby mieszkańców, którzy zamieszkują daną gminę. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadza definicji legalnej tego pojęcia, wskazując na przykładowe warunki, które należy dodatkowo spełnić, aby można było uznać jako zaistnienie zakresu znaczeniowego. Jednocześnie podkreślić trzeba, że brak jest podstaw, by w każdym przypadku opierać się wyłącznie na liczbie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Normodawca wskazał bowiem jedynie na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, bez dodatkowego stwierdzenia, że wypełnieniem tego wyrażenia będzie liczba osób, którzy złożyli wymienioną deklarację. Kluczowe jest tu zatem stwierdzenie liczby mieszkańców, które należy odnieść do osób zamieszkujących daną gminę. Wprowadzone przez ustawodawcę sformułowanie odnoszące się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę nie pokrywa się zatem znaczeniowo z określeniem odnoszącym się do liczby mieszkańców, która wynika ze złożonych deklaracji. Przyjęcie takiego stanowiska wymagałoby wyraźnej regulacji ustawowej wskazującej na taki sposób ustalenia liczby mieszkańców. Jednocześnie zauważyć, należy, że w niektórych przypadkach tak określona liczba mieszkańców może stanowić o spełnieniu tego kryterium ustawowego, co wskazano także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko tego Sądu, wyrażone w wyroku z 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 97/25, gdzie uznano, że co do zasady właściwe jest ustalenie liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę na podstawie złożonych deklaracji śmieciowych. Jeżeli jednak ustalona w ten sposób liczba mieszkańców różni się znacząco od liczby mieszkańców wynikających z innych rejestrów urzędowych (liczba osób zameldowanych) i w ten sposób rzutuje realnie na wysokość ustalonej opłaty, rzeczą organu gminy jest przekonujące wyjaśnienie tej rozbieżności. Względnie gmina powinna wykazać, że rozbieżność jest nieistotna, nie wpływa na wysokość ustalonej opłaty. Uwzględniając także zaprezentowany sposób rozumienia tego ustawowego kryterium należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował spełnienie tego kryterium ustawowego, gdzie Organ oparł je na liczbie mieszkańców, która wynika ze złożonych deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalone bowiem dane przez Organ dotyczące liczby mieszkańców wynikające ze złożonych deklaracji, jak również wskazane dane przez WSA są na tyle różne, że nie sposób przyjąć, że rozbieżność ta jest nieistotna, co mogłoby stanowić uzasadnienie dla oparcia się na danych wynikających ze złożonych deklaracji. Ponadto Organ nie przedstawił też przekonującego wyjaśnienia tej kwestii, a to wpływa realnie na wysokość stawki opłaty. Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że nieprawidłowo Organ ograniczył się do formalnego, schematycznego przyjęcia, iż liczba mieszkańców zamieszkujących Miasto w rozumieniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest równa licznie osób, które złożyły deklarację o wysokości opłaty. Tymczasem liczby te są znacząco różne. Rada przyjęła liczbę 42.695 mieszkańców z deklaracji, a z danych powszechnie dostępnych wynika, że w 2020 r. liczba mieszkańców Miasta wynosiła 49.108. Stanowi to różnicę sięgającą 13%. W ocenie WSA różnica ta jest znaczna, zaś Rada Miasta nie przeprowadziła żadnych rozważań w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także podnoszona w tym względzie argumentacja w skardze kasacyjnej, odnosząca się do danych liczbowych na poziomie różnicy obejmującej 7,24%, nie stanowi podważenia zasadnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że liczby te są zasadniczo różne, a zatem oparcie się na danych wynikających ze złożonych deklaracji nie może stanowić w tym przypadku spełnienia ustawowego kryterium wynikającego z art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 6k ust. 2 pkt 2-4 u.c.p.g., w którym Organ podnosi błędną wykładnię w odniesieniu do braku odrębnego wykazania ilości odpadów oraz przypadków powstawania odpadów w sposób sezonowy, co oznacza brak wypełnienia delegacji ustawowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zaprezentował prawidłową wykładnię wymienionych unormowań w okolicznościach stanu fatycznego rozpoznawanej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 6k ust. 2 pkt 2-4 u.c.p.g. normodawca wskazał kolejne kryteria, które rada gminy zobowiązana jest brać pod uwagę przy określeniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Sformułowanie ustawowe jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości co do pozostałych kryteriów, które rada gminy jest zobowiązana brać pod uwagę przy określeniu stawki tej opłaty, a zatem ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, jak również przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie. Wątpliwości w zakresie spełnienia tych kryteriów wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Trafnie więc stwierdził Sąd pierwszej instancji, że skoro z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że Rada Miejska bierze pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, to przyjęta kalkulacja winna tę wartość obejmować, zaś nie sposób jednoznacznie ustalić przyczyn przyjęcia przez Radę wysokości kosztów. Dokumentacja powinna jednoznacznie odzwierciedlać podstawy przyjęcia poszczególnych wartości w ramach kalkulacji kosztów. Koszt odbioru wysegregowanych i zmieszanych odpadów komunalnych w kalkulacji kosztów przyjęto na poziomie 6.800.000 zł brutto na rok, zaś z treści zawartej umowy wynika, że wartość ta winna wynieść 6.692.058 zł. Wątpliwości w odniesieniu do tej rozbieżności nie zostały wyjaśnione. Należy podzielić także stanowisko zaprezentowane przez Prokuratora w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że samo oświadczenie Gminy, uzasadnione doświadczeniem, jednakże nie poparte dokumentacją, nie można uznać jako wystarczającą podstawę do obciążenia mieszkańców wartością wyższą niż wynika z dokumentu będącego umową. Istotne także w tym względzie staje się stwierdzenie, że rada gminy podejmująca uchwałę określającą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna dysponować całością dokumentacji, która stanowi podstawę weryfikacji prawidłowości przyjętych danych, co należy odnieść do wymienionych kryteriów ustawowych określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zatem wymienionego zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6k ust. 2 pkt 2-4 u.c.p.g. Zauważyć przy tym należy, że zbadanie kryterium ustawowego odnoszącego się do przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie nie można ograniczyć jedynie do kwestii odbioru odpadów z ogródków działkowych. W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uwzględniając treść wskazanej regulacji nie sposób, w odniesieniu do okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, przyjąć nieistotnego naruszenia prawa, skoro zostały naruszone regulacje dotyczące kryteriów, w oparciu o które rada gminy ustala stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Chybiony jest także zarzut odnoszący się do naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Regulacja ta wymienia zatem elementy, która powinno zawierać uzasadnienia wyroku. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się, kiedy ten przepis może być podstawą zarzutu kasacyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1584/24 uznano, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały spełnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Marta Waksmundzka-Karasińska Paweł Borszowski (spr.) Sławomir Presnarowicz