III OSK 1522/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 918/23 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.O. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 8 sierpnia 2023 r. w przedmiocie usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 2 lutego 2023 r. Burmistrz [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów w postaci odpadów budowlanych, części samochodowych, opon i złomu, w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na nieruchomości nr ewid. [...]. Nieruchomość ta stanowi przedmiot współwłasności skarżącego i B.O. W dniu 31 marca 2023 r. została przeprowadzona wizja lokalna, w której oprócz dwóch przedstawicieli organu uczestniczyli skarżący i jego pełnomocnik. Decyzją z 27 czerwca 2023 r. Burmistrz [...] nakazał posiadaczowi odpadów - skarżącemu - usunięcie odpadów w postaci: odpadów budowlanych (17 09 04), części samochodowych (16 01 06), opon (16 01 03), złomu (17 04 05), palet drewnianych (15 01 03), kabli (16 02 16) butli ciśnieniowych (16 01 16/16 05 04) i innych zalegających na nieruchomości (z uwagi na bardzo duże nagromadzenie odpadów niektóre frakcje są niewidoczne) z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z nieruchomości o nr ewid. [...], w terminie do 30 września 2023 r., zobowiązując skarżącego do przetransportowania odpadów przez uprawniony podmiot do instalacji unieszkodliwiania odpadów. Decyzja została wydana na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2022, poz. 699 ze zm.) Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 27 czerwca 2023 r. Decyzją z 8 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]. Następnie skarżący wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 8 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zgromadzono dokumentację fotograficzną (ujęcia z drona), obrazującą sposób zagospodarowania działki skarżącego. Dokumentacja ta wskazuje, że zgromadzono na niej różne przedmioty (m.in. opony, części samochodowe, butle ciśnieniowe, złom, palety drewniane, odpady budowlane, kable), które są przechowywane w sposób nieuporządkowany, w większości bez zadaszenia, na trylinkach, betonowych płytach stanowiących utwardzenie terenu oraz bezpośrednio na ziemi. Między tymi przedmiotami wytyczono drogi do komunikacji. Na działce znajdują się również metalowe kontenery oraz dwie zadaszone konstrukcje, w których również przechowywane są w sposób nieuporządkowany różne przedmioty. Sposób zagospodarowania działki został zweryfikowany przez organ I instancji w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej 31 marca 2023 r. Ustalono wówczas, że działalność gospodarcza skarżącego pozostaje zawieszona od 2020 r., natomiast skarżący prowadzi sprzedaż artykułów zakupionych jako osoba prywatna. Zgromadzone na nieruchomości przedmioty w części należą do firmy, a w części prywatnie do skarżącego. Skarżący nie legitymuje się decyzją zezwalającą na zbieranie odpadów, ale dysponuje wpisem do Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO). Na nieruchomości znajdują się rzeczy, które według skarżącego nie są odpadami, ale towarem zgromadzonym podczas prowadzonej działalności gospodarczej. Dalsze wyjaśnienia skarżący zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując, że przedmioty zgromadzone na przedmiotowej nieruchomości zostały nabyte przez skarżącego w celu ich określonego wykorzystania, właściwego z ich podstawowym przeznaczeniem (tj. nadania im "nowego życia"). Wskazano, że skarżący dokonuje odnowienia, naprawy tych przedmiotów, łącząc je ewentualnie z innymi, a działania te nie wywołują negatywnych następstw - ani dla człowieka ani dla środowiska. Sąd I instancji podkreślił, że twierdzenia skarżącego nie zostały udokumentowane np. w postaci dowodów zakupu zgromadzonych przedmiotów, dowodu legalizacji butli ciśnieniowych, a także dowodów dalszej sprzedaży tych przedmiotów (również z okresu prowadzenia działalności gospodarczej). Nie wyjaśniono ponadto, na czym konkretnie miałoby polegać odnawianie, odrestaurowanie lub przerabianie zgromadzonych przedmiotów w celu ich dalszej sprzedaży. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że zgromadzone przedmioty stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Składowane w sposób chaotyczny przedmioty nie posiadają śladów wykorzystania w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (czy też w ramach pozaformalnej sprzedaży). Pryzmy usytuowane są na trylinkach lub bezpośrednio na gruncie i nie są zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych, co powoduje ich niszczenie (tj. korozję metalowych elementów oraz porastanie roślinnością). Sąd I instancji wyjaśnił, że z wydruku z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) dotyczącego zawieszonej działalności gospodarczej skarżącego, wynika, że skarżący nie zajmował się przetwarzaniem odpadów, ich obróbką lub odzyskiem, natomiast zajmował się między innymi sprzedażą hurtową odpadów i złomu (46.77.Z). Tego rodzaju działalność prowadziła do gromadzenia różnych przedmiotów, które w świetle definicji z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, są odpadami, nawet jeśli skarżący faktycznie prowadził (lub nadal prowadzi) ich dalszą odsprzedaż i uznaje je za "towar". Subiektywna wartość danego przedmiotu dla jego posiadacza nie przesądza, że przedmiot ten nie jest odpadem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący formułując zarzuty na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "(Dz. U. Nr 153, poz. 1270)", dalej: p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było następującymi wadami: a) wydaniu przez organy decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, polegające na bezzasadnym uznaniu, że posiadane przez skarżącego przedmioty były odpadami w rozumieniu "art. 3 pkt. 6" ustawy o opadach, w sytuacji, gdy przedmioty znajdujące się na działce skarżącego nie spełniają ustawowej definicji odpadów, b) naruszeniu przez organy przepisów prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie naruszeniu "art. 6 KPA, art. 7 KPA, art. 12 § 1 KPA w zw. z art. 85 § 1 KPA" przez niezbadanie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, mających istotne znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia, a w szczególności zaniechanie rozważenia ewentualnych konsekwencji dla człowieka i środowiska, jakie może przynieść nowy sposób zastosowania składowanych przedmiotów. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższa kwestia ma istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ skarga kasacyjna zawiera uchybienia formalne i konstrukcyjne. Przede wszystkim skarżący wskazuje nieaktualny, pierwotny tekst ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa od czasu wejścia w życie 1 grudnia 2004 r. ulegała licznym nowelizacjom oraz wielu ujednoliceniom. Ponadto skarżący formułuje wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, powołując przy tym normę procesową o charakterze wynikowym z art. 151 p.p.s.a. Norma ta określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny (oddalenie skargi), co nie oznacza, że powiązanie jej z zarzutem naruszenia prawa materialnego prowadzi do sformułowania podstawy kasacyjnej o charakterze procesowym. Natomiast skarżący powiązał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z jednej strony z zarzutem naruszenia "art. 3 pkt 6" ustawy o odpadach, a więc sformułował zarzut materialny, a z drugiej strony z zarzutem naruszenia procesowych norm z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Należy przy tym zaznaczyć, że pomimo podania przyjętego w orzecznictwie i literaturze skrótu KPA, skarżący nie powołał pełnej nazwy i właściwego publikatora Kodeksu postępowania administracyjnego, a również ta ustawa podlegała licznym zmianom. Wskazanie pełnej nazwy i publikatora ustawy powołanej w ramach podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia stanu prawnego, a obowiązek w tym zakresie spoczywa na autorze skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, a więc zarzut kwestionujący kwalifikację prawną przedmiotów zgromadzonych przez skarżącego jako odpadów. Należy przy tym zaznaczyć, że przepis ten został przez skarżącego nieprawidłowo powołany jako "art. 3 pkt 6", ponieważ art. 3 ustawy o odpadach dzieli się na ustępy, a dopiero następnie na punkty. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Oznaczone okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się". W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, podzielając w tym zakresie stanowisko organów, przedmioty zgromadzone na działce skarżącego stanowiły odpady. Wynika to z ich obecnego stanu, sposobu przechowywania, a nawet oświadczeń skarżącego, który jak sam wskazuje zamierzał je sprzedać i dać im "nowe życie". Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tej sprawie mamy do czynienia z przedmiotami zużytymi, zniszczonymi, które nie mogą pełnić swojej dotychczasowej funkcji bez poddania im procesom odzysku. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza twierdzeń skargi kasacyjnej, że chodzi tu wyłącznie o ubytki o charakterze estetycznym. Uznaniu tych przedmiotów za odpady nie sprzeciwia się również zamiar skarżącego ich gospodarczego wykorzystania. Nie chodzi tu bowiem o zamiar pozbycia się tych przedmiotów przez skarżącego, ale o to, że poprzedni ich właściciele pozbyli się ich nie znajdując dla nich możliwości pierwotnego zastosowania. W tym też momencie przedmioty te stały się odpadami, przy czym bez znaczenia jest czy skarżący je nabył czy też uzyskał bezpłatnie, uwzględniając także, że w toku postępowania skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów stanowiących dowód zakupu tych przedmiotów. Ustalenia faktyczne organów w tym zakresie były wystarczające do kwalifikacji prawnej zgromadzonych przedmiotów jako odpadów, a w konsekwencji do nałożenia na skarżącego nieposiadającego stosownego zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami, obowiązku na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest zatem prawidłowe. Jednocześnie brak było podstaw, zarówno w świetle definicji z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jak i w świetle dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia wpływu odpadów na "człowieka i środowisko". Zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie art. 6, art. 7, art. 12 § 1 w związku z art. 85 § 1 k.p.a., nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Należy mieć przy tym na uwadze, że zarzuty te nie zawierają w istocie uzasadnienia, poza lakonicznym wskazaniem, że organy powinny dokonać oceny "ewentualnych konsekwencji dla człowieka i środowiska, jakie może przynieść nowy sposób zastosowania składowanych przedmiotów". Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.