III OSK 1773/24

Dnia 19 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1836/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 15 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/832/2023/18173/KK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu recyklingu w 2022 roku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 marca 2024 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1836/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z.o.o. w R. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO", "Kolegium") z 15 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/832/2023/18173/KK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu recyklingu w 2022 roku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") decyzją z 25 lipca 2023 r., nr RGOK.6232.1.7.2023/6, wydaną na podstawie art. 3b, art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") oraz rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobów obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. poz. 1530) nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 821 zł za nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu odpadów komunalnych w odniesieniu do poziomu wynikającego z art. 3b u.c.p.g. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji powołując się na złożone przez skarżącą sprawozdanie w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta [...] (nieruchomości niezamieszkałe) stwierdził, że ilość odpadów komunalnych odebranych przez nią w roku 2022 wyniosła łącznie 72,96 Mg, z czego masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu to 15,3651 Mg, co stanowi 21,06% wspomnianej masy łącznej, czyli mniej niż minimalny poziom wynoszący 25%, określony w art. 9g u.c.p.g. w związku z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (co odpowiadałoby 18,24 Mg). W rezultacie, różnica pomiędzy wymaganym ustawowo poziomem przygotowania do ponownego użycia i odzysku papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, a poziomem osiągniętym przez stronę wyniosła 2,8749 Mg, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w wysokości, którą oblicza się w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w stosownym akcie wykonawczym na objęty decyzją rok jako 285,60 zł/Mg oraz wspomnianej brakującej masy odpadów komunalnych (2,8749 Mg), co po zaokrągleniu zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.) daje kwotę 821 zł. W tym miejscu dodano, że brakująca masa wynosi w niniejszym przypadku 18,7% wymaganej wartości, co jest znacznym ułamkiem i dlatego nie można potraktować tego przypadku jako znikome naruszenie prawa. Burmistrz podkreślił, że szczegółowo rozpatrzył argumenty strony podnoszone w piśmie z 10 maja 2023 r., w którym zwróciła się ona o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f k.p.a., jednak nie stwierdził podstaw do zastosowania tej instytucji. Skarżąca nie umotywowała bowiem swego żądania w sposób dostateczny, jako że podniosła jedynie między innymi ogólnikowe twierdzenia o nieprawidłowościach w segregacji odpadów leżących po stronie właścicieli nieruchomości, powołała się na zły stan zmagazynowanych odpadów, przekazywanie przez niektórych z nich odpadów surowcowych, z jej pominięciem, bezpośrednio do punktów skupu, jednak nie wykazała, jak konkretnie (liczbowo) okoliczność ta wpływa na brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu. Spółka nie sprecyzowała także jednoznacznie i nie skonkretyzowała swoich wywodów o tym, że niedochowanie powyższego obowiązku ma stanowić wyłączne następstwo działań i zaniechań właścicieli nieruchomości, tym bardziej, że ma ona możliwość rozwiązania bądź zmiany umów z osobami, które z umów tych się nie wywiązują. Jakkolwiek zaś powoływała się na złą jakość strumienia odpadów wytwarzanych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, to jednak ustawodawca nie uzależnił obowiązku osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu od jakości strumienia odpadów komunalnych. SKO decyzją z 15 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/832/2023/18173/KK utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do zastosowania uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Wskazało, że w przepisie tym uzależniono zastosowanie go od wystąpienia dwóch przesłanek, a mianowicie: znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa. W tym kontekście Kolegium zwróciło uwagę, że brakującą do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu masę odpadów nie sposób uznać za znikomą wartość i nie ma znaczenia, czy strona dopuściła się wskazanego naruszenia po raz pierwszy. Nadto SKO zaznaczyło, że w świetle stanowiska wyrażonego w judykaturze, organ nie bada w tym zakresie takich okoliczności, jak stopień zawinienia czy też przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, sytuacji rynkowej jak również faktu osiągnięcia takich poziomów przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. SKO wskazało, że obowiązek wynikający z art. 9g u.c.p.g. obciąża w równym stopniu gminę jak i przedsiębiorcę, a w rezultacie nieracjonalne i bezprawne w świetle konstytucyjnych zasad byłoby przyjęcie - jak tego faktycznie domaga się skarżąca, że nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyclingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. W takim bowiem przypadku przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. okazałby się w praktyce "martwy", gdyż przedsiębiorca mógłby zawsze powoływać się na brak możliwości osiągniecia wymaganych prawem poziomów. SKO stwierdziło, że Spółka świadoma obowiązujących w przedmiotowym zakresie regulacji strona zdecydowała się na prowadzenie działalności gospodarczej, w ramach której odbiera odpady komunalne na terenie Gminy [...], to na niej spoczywa obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Zdaniem SKO, przedsiębiorca taki powinien przedsięwziąć we własnym zakresie wszelkie działania zmierzające do zachowania tych poziomów. Skoro zatem skarżąca nie wykazała, aby podejmowała tego rodzaju działania, w tym aby zwracała się do Gminy o dokonanie konkretnych czynności mających na celu polepszenie warunków umożliwiających osiągniecie spornych poziomów ani też, aby we własnym zakresie mobilizowała (w formie informacyjnej bądź edukacyjnej) właścicieli nieruchomości do prawidłowej segregacji odpadów albo kontrolowała odpady przekazywane przez nich jako niesegregowane, nie można przyjąć, aby wykazała ona, że nie miała wpływu na niezachowanie poziomów przewidzianych w art. 9g u.c.p.g. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej: "P.p."), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu, czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu; niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w tym przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych procesów zagospodarowania; niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, a w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna poziomy te osiągnąć; pominięciu wyjaśnień zawartych w odwołaniu oraz w jej późniejszym piśmie z 1 września 2023 r.; niezastosowaniu przez Burmistrza przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a. oraz z art. 10 P.p. i art. 11 P.p.; pominięciu okoliczności, że za rok 2022 Gmina [...] uzyskała wymagany prawem poziom recyclingu wynoszący 30,2 %; błędnym przyjęciu, że ww. Gmina w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami, podczas gdy nie przedłożyła ona żadnych dowodów, które by to potwierdzały; nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma; błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary pomimo braku winy w działaniu strony; braku wyjaśnienia, czy Gmina przy obliczaniu poziomów uwzględniła przydomowe kompostowniki oraz ilości wyrzucanych tam przez właścicieli nieruchomości bioodpadów; błędnym przyjęciu, że różnica poziomu osiągniętego przez stronę wynosząca nieco ponad 3,94% nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa, a także na braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., w szczególności w kwestii wydania w trybie § 2 pkt 2 tego przepisu, postanowienia nakładającego na nią obowiązek powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Nadto Spółka zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 P.p. poprzez pominięcie jej słusznego interesu, w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. Podniosła także zarzut naruszenia reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 P.p. polegającego na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu decyzji przejawiającym się w braku precyzyjnego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej. Zarzuciła również naruszenie: art. 189d pkt 1, 2 i 5 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona. Równocześnie skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 9g u.c.p.g. poprzez uznanie, że nie dopełniła wskazanego w tym przepisie obowiązku z własnej winy, a także naruszenie 9x ust. 3 u.c.p.g., polegające na nałożeniu na nią kary podczas, gdy nie miała wpływu na nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyclingu i przygotowania do ponownego użycia. W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko zawarte w swojej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, że okolicznością dostatecznie uzasadniającą wymierzenie kary na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest sama obiektywnie pojęta bezprawność polegająca na nieosiągnięciu efektu wskazanego w art. 9g u.c.p.g., do którego nie mają tu zastosowania art. 10 ust. 2 i 11 ust. 1 P.p. (nakazujące rozstrzyganie istniejących wątpliwości faktycznych oraz prawnych na korzyść przedsiębiorcy). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie dostatecznie wnikliwie przeanalizowały możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i odniosły się do kwestii istnienia podstaw zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f k.p.a. Sąd podkreślił, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Wystąpienie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary uzależnione jest natomiast w szczególności od tego, czy naruszenie prawa można uznać za znikome. Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy wyjaśniły, że przeszkodą wykluczającą odstąpienie od nałożenia spornej kary stanęła waga naruszenia. Niezależnie bowiem od jego relatywnie niewielkiego rozmiaru wyrażonego w procentach jest ono na tyle istotne, że przeczy zasadności zastosowania art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że Spółka w przeszłości wielokrotnie popełniała delikt polegający na niedochowaniu wymogu wynikającego z art. 9g u.c.p.g., już w przeszłości nakładano na nią kary z takiego samego tytułu w odniesieniu do lat ubiegłych (2019, 2020, 2021) zarówno w związku z prowadzonym przez nią zbieraniem odpadów z terenu tej samej Gminy ([...]) jak i z innych gmin (np. [...], [...]). Zdaniem Sądu już sama powtarzalność w dłuższym okresie naruszeń obowiązków wynikających z przepisów prawa nie pozwala na uznanie, że ich waga jest znikoma. Przyjęcie innego stanowiska podważałoby cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań, związanych z ochroną środowiska. Należy mieć też na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie niezachowanie przez gminę wymaganych w tym zakresie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy (zwłaszcza w wyniku podwyżek opłat za odbiór odpadów). Sąd I instancji stwierdził, że nie można przyjąć, aby w tych warunkach waga naruszenia prawa była znikoma i to nawet w sytuacji, gdyby faktycznie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - gmina w danym roku osiągnęła obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że chociaż w realiach rozpoznanej sprawy procentowy wskaźnik brakującej masy w odniesieniu do masy ogólnej zebranych odpadów w istocie jest niski (3,94%), to jednak odpowiada to masie wynoszącej 2,8749 Mg co już trudno uznać za ilość znikomą, podobnie jak różnicę pomiędzy poziomem wymaganym (25%) a osiągniętym (21,06%), która wcale nie oscyluje na granicy błędu, skoro w tej relacji ustawowy poziom przygotowania do ponownego użycia i recyclingu został wyczerpany przez skarżącą w niecałych 85% minimalnego poziomu. Sąd dodał, że chociaż w świetle art. 3b oraz art. 9g u.c.p.g. obowiązek zachowania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu spoczywa w równym stopniu na podmiocie odbierającym odpady jak i na gminie, to jednak organizowanie odbioru odpadów w zakresie wskazanym w drugim z tych przepisów obciąża nie gminę, lecz wspomniany podmiot, który realizuje to zadanie w ramach umów zawartych z właścicielami nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w ramach realizacji tego obowiązku skarżąca podejmowała konkretne czynności zmierzające do informowania Gminy [...] o złej jakości odbieranych odpadów komunalnych ani o podejmowanych działaniach, mających na celu informowanie swoich klientów o konieczności prowadzenia prawidłowej segregacji odpadów. O braku osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku przez stronę Gmina ta dowiedziała się już po złożeniu sprawozdania za 2022 rok. Zagadnienie to zostało dostrzeżone przez Kolegium, które wyjaśniło w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że dokonane przez stronę naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd dodał, że instytucje wskazane w art. 189f k.p.a. mają w istocie rzeczy charakter wyjątkowy albowiem w sytuacji, gdy ustawodawca nałożył na dany podmiot pewien obowiązek, wówczas podmiot ten powinien ów obowiązek wykonać, z kolei kara administracyjna stanowi naturalną reakcję za jego niedochowanie. Wspomniane instytucje trzeba więc stosować ze szczególną rozwagą, gdyż w przeciwnym wypadku zasadą stałoby się odstępowanie od nakładania kar, a wyjątkiem ich nakładanie. W ocenie Sądu nie jest także trafny zarzut braku rozważenia zasadności środków prawnych przewidzianych w § 3 w związku z § 2 powyższego przepisu. Normy te stanowią, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia zaś w sytuacji przedstawienia takich dowodów odstępuje od wymierzenia kary. Sąd stwierdził, że podnoszona w tych ramach przez Spółkę argumentacja nie zasługuje na aprobatę albowiem chociaż konsekwentnie kwestionowała ona brak zastosowania przez organy takich rozwiązań, to jednak warto raz jeszcze odnotować, że zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nie wykazała, aby podejmowała czynności zmierzające do usunięcia skutków naruszenia prawa, czy też do powiadomienia właściwych podmiotów o tym fakcie. Skoro zatem jest przedsiębiorcą działającym w sposób profesjonalny, a dołączony do akt sprawy materiał dowodowy nie potwierdza, aby wykazywała w niniejszym zakresie jakąkolwiek inicjatywę, to zobowiązywanie jej do tego już po stwierdzeniu naruszenia prawa czyli post factum byłoby niecelowe, gdyż nie mogłoby prowadzić do realizacji celu powyższej normy, polegającego na dążeniu do usunięcia naruszenia lub neutralizacji jego skutków. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy, 2. art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nie osiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne. II. przepisów prawa postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich elementów sprawy, które mieściły się w jej granicach, a rozpoznanie których związane było z możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą; 2. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zarówno Burmistrz jak i SKO naruszyły normy art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 P.p. i art. 11 P.p., a to poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: a. niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy Skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań przez skarżącą dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, a także błędnym uznaniu, że nie należy badać okoliczności tj. stopień zawinienia zobowiązanego, sytuacja rynkowa, b. niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji, dedykowanych do zagospodarowania odpowiednich frakcji odpadów, c. niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu na podstawie art. 9g pkt 1 u.c.p.g., d. niezastosowaniu przez Burmistrz i SKO przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i art. 11 P.p., będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy, e. błędnym przyjęciu, że Gmina [...] w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy Gmina nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie powyższego, f. nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma, a procentowy wskaźnik brakującej masy w odniesieniu do masy ogólnej zebranych odpadów w istocie jest niski (3,94%), co przyznało samo WSA w treści zaskarżonego wyroku, o braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na Spółkę obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa wynikającej z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a., g. błędnym przyjęciu, że naruszenie prawa przez skarżącą nastąpiło w wyższym stopniu niż znikome, podczas gdy nieosiągnięcie poziomu w 2022 roku nie niosło ze sobą żadnego niebezpieczeństwa dla dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, w tym bezpieczeństwa społecznego, a co za tym idzie w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., h. pominięciu okoliczności, że Gmina [...] uzyskała za rok 2022 r. wymagane prawem poziomy i wyniosły one 30,2 %, a także błędnym uznaniu, przez WSA w Gliwicach, że okoliczność osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego nie jest badana, i. błędnym przyjęciu, że fakt nieosiągnięcia poziomów w ubiegłym roku determinuje brak spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, podczas gdy ubiegłe lata nie mogą mieć wpływu na spełnienie tej przesłanki, bowiem wyłącznie potwierdzają problemy, które występują w Gminie, za które to nie ponosi odpowiedzialności skarżąca, j. błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy w działaniu Spółki i uznaniu, że jest to okoliczność, która nie powinna być brana pod uwagę, k. braku wyjaśnień, czy Gmina przy obliczaniu poziomów uwzględniła przydomowe kompostowniki, a także czy podjęła jakąkolwiek próbę wyliczenia danych ile kompostu faktycznie udaje się wytworzyć właścicielom nieruchomości z bioodpadów, które wyrzucają do kompostownika, 3. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: 4. art 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 P.p. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. 5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 P.p. - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji SKO, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pierwszym myślniku, 6. art. 189d pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą, 7. art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i braku rozważenia możliwości zobowiązania Spółki do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, 8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania złożonego przez skarżącą, czy skarżąca miała możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2022. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło ojej oddalenie. Pismem z 18 listopada 2025 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał skargę kasacyjną, a ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z: - Morfologii odpadów komunalnych wytwarzanych w Polsce, Instytut Ochrony Środowiska - Państwowy Instytut Badawczy, na potwierdzenie faktu, że Skarżąca nie miała możliwości uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, - raportu "Global Recycling League Table" Phase One report wraz z tłumaczeniem maszynowym na język polski na potwierdzenie faktu, że Skarżąca nie miała możliwości uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, - sprawozdań Marszałka Województwa Śląskiego za lata 2020-2024 na potwierdzenie faktu, że skarżąca nie miała możliwości uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu z uwagi na to, że uzyskanie poziomów w przypadku większości gmin jest w praktyce niemożliwe, a brak osiągnięcia poziomów wynika z uwarunkowań systemowych, a nie z przyczyn leżących po stronie podmiotów odbierających odpady komunalne takich jak skarżąca. Ponadto na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") pytania prejudycjalnego dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego: "Czy mając na względzie treść art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy, w którym to przepisie została zawarta zasada "zanieczyszczający płaci", do której wprowadzenia do przepisów prawa krajowego Rzeczpospolita Polska była zobowiązana do dnia 1 lipca 2020 roku, jak również mając na względzie art. 8a ust. 1, ust. 4 lit. a) i ust. 5), na mocy których Rzeczpospolita Polska była zobowiązana w tym samym terminie do wprowadzenia przepisów prawa krajowego odnoszącego się do rozszerzonej odpowiedzialności producenta, w tym w zakresie odpowiedzialności finansowej za odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów powstałych z takich produktów - zgodne z postanowieniami Dyrektywy są art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w roku 2020, zgodnie z którymi podmioty odbierając odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości jest zobowiązany do osiągnięcia przewidzianych w przepisach prawa krajowego poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odpadów papieru, metalu, szkła i tworzyw sztucznych, a w przypadku braku osiągnięcia tych poziomów, pomimo przekazania odpadów do właściwych instalacji komunalnych (w przypadku zmieszanych odpadów komunalnych) — wyznaczonych przez właściwych Marszałków Województw - oraz do sortowni odpadów komunalnych - posiadających wymagane przepisami prawa decyzje zezwalające na przetwarzanie odpadów selektywnie gromadzonych - podmiot ten jest zobowiązany do zapłaty na rzecz gminy, z której odpady odbierał w danym roku kalendarzowym, administracyjnej kary pieniężnej za brak osiągnięcia tych poziomów i tym samym poniesienia dodatkowych kosztów wynikających z przekazania temu podmiotowi od odbioru i zagospodarowania przez właścicieli nieruchomości odpadów o takim składzie lub takim zanieczyszczeniu innymi odpadami lub substancjami, że instalacje - wyznaczone przez organy administracji lub które uzyskały niezbędne decyzje administracje - po przeprowadzeniu ich sortowania nie przekazały w większości do procesów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu Ponadto, na podstawie art. 193 Konstytucji skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 9g pkt 1 i art. 9x ust, 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w roku 2020, zgodnie z którymi podmioty odbierając odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości jest zobowiązany do osiągnięcia przewidzianych w przepisach prawa krajowego poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odpadów papieru, metalu, szkła i tworzyw sztucznych, a w przypadku braku osiągnięcia tych poziomów, pomimo przekazania odpadów do właściwych instalacji komunalnych (w przypadku zmieszanych odpadów komunalnych) - wyznaczonych przez właściwych Marszałków Województw — oraz do sortowni odpadów komunalnych - posiadających wymagane przepisami prawa decyzje zezwalające na przetwarzanie odpadów selektywnie gromadzonych - podmiot ten jest zobowiązany do zapłaty na rzecz gminy, z której odpady odbierał w danym roku kalendarzowym, administracyjnej kary pieniężnej za brak osiągnięcia tych poziomów, jest zgodny z art. 2, art. 22, art. 45 ust. 1 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 2. W pierwszej kolejności należało się odnieść do pisma procesowego skarżącego z 18 listopada 2025 r. złożonego dzień przed rozprawą przed NSA. W piśmie tym skarżący wnioskował między innymi na konieczność skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE we wskazanym szczegółowo zakresie oraz jednocześnie wnioskował o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego odnoszącego się do wskazanego w nim przepisu u.c.p.g. W ocenie NSA oba wnioski procesowe są niezasadne. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie: by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie NSA nie podziela w tym zakresie wątpliwości konstytucyjnych dotyczących art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w brzmieniu: "Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1" oraz art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g.: "2. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. 3. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania". Podkreślić trzeba, że instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji, nie daje stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego (por. wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 2257/22). Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym jest uprawnieniem, z którego Sąd korzysta gdy ma wątpliwości co do "konstytucyjności" przepisu. Gdy ich nie ma, nie może być do tego zmuszony wnioskiem strony, skoro przewidziana art. 193 Konstytucji instytucja pytania prawnego nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3262/15). Podobnie również należy wskazać, że art. 267 TFUE zobowiązuje Sąd, którego orzeczenie nie podlega zaskarżeniu według prawa krajowego do wystosowania pytania prejudycjalnego, ale jedynie wówczas gdy zachodzą do tego wskazane w art. 267 zdanie pierwsze i drugie TFUE podstawy o charakterze merytorycznym. Obowiązek ten aktualizuje się dopiero wówczas, gdy Sąd poweźmie wątpliwości w zakresie wykładni prawa unijnego (por. wyrok NSA z 28 lutego 2023 r., sygn. akt I GNP 1/23). Sąd powinien zwrócić się na podstawie art. 267 TFUE z pytaniem do TSUE w przypadku wątpliwości, co do wykładni prawa unijnego. Tymczasem z niniejszej sprawy nie wynika, aby Sąd I instancji powziął takie wątpliwości. Wątpliwości takich nie ma również Naczelny Sąd Administracyjny, tym bardziej że sformułowane we wniosku pytanie jest mało czytelne, wielopłaszczyznowe a sposób redakcji budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie do jego treści i zamierzonych skutków. 3. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę spółki od decyzji SKO w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 821 zł za nieosiągnięcie poziomu recyklingu w 2022 r . Przypomnieć trzeba, zgodnie z art. 184 Konstytucji, NSA został powołany do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) a nie do oceny słuszności czy celowości rozwiązań krajowych czy też wynikających z prawa unijnego. Problem braku osiągnięcia ambitnych poziomów dotyczących selektywnego zbierania i recyklingu odpadów (komunalnych, ale również innych np. powstających z opakowań czy sprzętu elektrycznego i elektronicznego) dotyczy nie tylko Polski, wszystkich krajów Unii Europejskiej. Wyniki osiągane w poszczególny latach wskazują na ryzyko nieosiągnięcia celu dla roku 2025 (55%) oraz celów wyznaczonych na następne lata (60% - 2030, 65% - 2035 – por. informacja Ministra Klimatu i Środowiska 7 marca 2025 r. DGO-OK.050.3.2025.AAG 3661821.14516244.11736103). Istotą recyklingu jest odzysk odpadów polegający na przetwarzaniu odpadów na produkty, materiały lub substancje nadające się do dalszego wykorzystania (por. art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.). Zgodnie z obowiązującym art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Zatem adresatem wskazanego obowiązku jest podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który działa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie użył określenia "przedsiębiorca", lecz "podmiot". Oznacza to, że takim podmiotem może być nie tylko przedsiębiorca, lecz także gminna jednostka organizacyjna (por. D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wer. el. WKP 2023). Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą administracyjną, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. obliczaną zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że skoro skarżąca (profesjonalista w branży) świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i okoliczności faktycznych występujących na danym terenie zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach, w których zgodnie z art. 9g u.c.p.g. - to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Tymczasem, ze stanu faktycznego sprawy wynikało to, że: - organ administracji powołując się na złożone przez skarżącą sprawozdanie w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta [...] (nieruchomości niezamieszkałe) stwierdził, że ilość odpadów komunalnych odebranych przez nią w 2022 r. wyniosła łącznie 72,96 Mg, z czego masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu to 15,3651 Mg, co stanowi 21,06% wspomnianej masy łącznej, czyli mniej niż minimalny poziom wynoszący 25%, określony w art. 9g w związku z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. (co odpowiadałoby 18,24 Mg); - różnica pomiędzy wymaganym ustawowo poziomem przygotowania do ponownego użycia i odzysku papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, a poziomem osiągniętym przez stronę wyniosła 2,8749 Mg; - to z kolei uzasadniało nałożenie kary pieniężnej (w wysokości obliczonej w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 u.p.c.g.); - brakująca masa wynosiła 18,7% wymaganej wartości, co zdaniem organu, było znacznym ułamkiem i nie można było uznać tego jako "znikome" naruszenie prawa; - organ w decyzji szczegółowo wskazał podstawę prawną i zasady obliczenia kary pieniężnej w wysokości 821 zł nałożonej na spółkę; - skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organu stanowiących podstawę matematycznego wyliczenia wysokości nałożonej na nią kary. 4. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na szereg szczegółowych przepisów k.p.a. zestawiając je z przepisami p.p.s.a. Zarzuty te sprowadzają się głównie do błędnego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem spółki, podjęła ona wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji a brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynikał wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki. Decyzje organów nie realizują zasady przekonywania, co w konsekwencji powinno doprowadzić do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z powodu istotnego naruszenia prawa a nie do oddalenia skargi. Z kolei w ramach naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała art. 9g pkt 1 u.c.p.g. oraz art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., poprzez ich "błędne zastosowanie", które miało wpływ na wynik sprawy. Błędnie organy a później Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Zdaniem NSA, ze względu na tak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzutów (i w gruncie rzeczy powtarzające się argumenty) można odnieść się do nich w sposób łączny. 5. W ocenie NSA, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i żaden z zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – rację ma Sąd I instancji wskazując, że w niniejszej sprawie w żaden też sposób skarżąca nie wykazała, aby z niezależnych od niej przyczyn nie miała możliwości odzysku z odbieranych przez nią odpadów zmieszanych poszczególnych frakcji segregowanych, co również mogłoby doprowadzić do realizacji ciążącego na niej z mocy art. 9g pkt 1 u.c.p.g. obowiązku. Poza sporem w sprawie było to, że określony limit nie został osiągnięty przez stronę będącą podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie przedmiotowej gminy. Skarżąca nie kwestionowała zarówno prawidłowości danych ujętych w swoim sprawozdaniu, jak i dokonanych na ich podstawie przez organ ustaleń, z których wynika, że ilość odpadów komunalnych odebranych przez nią w 2022 r. wyniosła łącznie 72,96 Mg, z czego masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu to 15,3651 Mg, co odpowiada jedynie 21,06% rzeczonej masy łącznej. Taki stan rzeczy wyczerpuje zatem dyspozycję z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. w której przewidziano nałożenie z tego tytułu sankcji finansowej w postaci kary pieniężnej. Przesłanką wymierzenia sankcji jest sam obiektywny fakt naruszenia prawa, polegającego na braku realizacji obowiązku określonego w tych przepisach. W toku postępowania prowadzonego w niniejszych ramach nie bada się okoliczności, które temu naruszeniu towarzyszą, takich jak stopień zawinienia zobowiązanego, sytuacja rynkowa, a także osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego czy też adekwatności podejmowanych przez nią działań. Po drugie – Sąd I instancji prawidłowo wskazał również, że organy w niniejszej sprawie w sposób właściwy obliczyły wysokość kary pieniężnej i nie zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. czyli odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Aby można było odstąpić w trybie art. 189f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/23). Przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd I instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). W niniejszej sprawie Sąd wskazał, że przeszkodą wykluczającą odstąpienie od nałożenia spornej kary przez organ była "waga naruszenia". Wskazano również, że strona w przeszłości wielokrotnie popełniała delikt polegający na niedochowaniu wymogu wynikającego z art. 9g u.c.p.g. (wskazano na sprawy o sygn. akt II SA/GI 1339/23, sygn. akt II Sa/GI 1326/21). W sprawach tych nakładano już na nią w przeszłości kary z takiego samego tytułu w odniesieniu do lat ubiegłych (tj. za lata: 2019, 2020, 2021) zarówno w związku z prowadzonym przez nią zbieraniem odpadów z terenu tej samej Gminy ([...]) jak i z innych gmin (np. [...], [...]). Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że już sama powtarzalność w dłuższym czasie naruszeń obowiązków wynikających z przepisów prawa nie pozwala na uznanie, że ich waga jest "znikoma". Zasadnie również wskazano, że w realiach tej konkretnej sprawy procentowy wskaźnik brakującej masy w odniesieniu do masy ogólnej zebranych odpadów w istocie jest niski (3,94 %), to jednak odpowiada to masie wynoszącej 2,8749 Mg co już trudno uznać za ilość "znikomą", podobnie jak różnicę pomiędzy poziomem wymaganym (25%) a osiągniętym (21,06 %), która wcale nie oscyluje na granicy błędu, skoro w tej relacji ustawowy poziom przygotowania do ponownego użycia i recyclingu został wyczerpany przez skarżącą w niecałych 85 % minimalnego poziomu. Zatem Sąd I instancji przyjął w sposób właściwy, że organy zasadnie wykazały, iż biorąc pod uwagę wskazane naruszenia obowiązków wynikających z u.c.p.g. nie można było uznać, że waga naruszeń była "znikoma". Po trzecie – Sąd I instancji właściwie ocenił również przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że niniejsza sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało również uzasadnione w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. NSA w pełni podziela takie wnioski. Po czwarte – zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na to, że "Skarżąca nie jest jedynym podmiotem, który odbiera odpady z terenu nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy [...] - co ma istotne znaczenie z punktu widzenia braku jej odpowiedzialności za wynik poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia poszczególnych frakcji odpadów na terenie całej Gminy". W świetle art. 9g u.c.p.g. to przecież konkretny "podmiot odbierający odpady komunalne" jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiedniego poziomów recyklingu. Nie ma przy tym żadnego znaczenia to, czy podmiot jest "jedynym" czy "jednym z kilku" podmiotów odbierających odpady na terenie danej gminy. Z art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 u.c.p.g. został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany konkretny podmiot (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23). Po piąte – prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21). Wobec tego niezasadne są w tym zakresie wszelkie zarzuty skargi oraz argumentacja na ich poparcie, tj. dotyczące braku winy Spółki odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, czy rzekomy brak działań informacyjnych i edukacyjnych gminy w tym zakresie lub też wpływ epidemii COVID-19 i wojny w Ukrainie na poziom recyklingu odpadów. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wszystkie wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem w pełni rozważyć czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby w ramach realizacji ustawowego obowiązku skarżąca podejmowała konkretne czynności zmierzające do informowania Gminy [...] o złej jakości odbieranych odpadów komunalnych ani o podejmowanych działaniach, mających na celu informowanie swoich klientów o konieczności prowadzenia prawidłowej segregacji odpadów. Po szóste – prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że na ocenę legalności wydanej w sprawie decyzji nie mogły także wpływać przywoływane przez stronę decyzje wydane w ramach odrębnych postępowań administracyjnych. Jakkolwiek bowiem podkreślała ona, że rozstrzygnięcia te zapadły w podobnych stanach faktycznych, to jednak wykraczały one poza zakres objęty kontrolą sądową w sprawie niniejszej. Poza tym nie były to sytuacje tożsame, a zatem nie sposób wykluczyć, że w innych przypadkach rzeczywiście istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 i 3 k.p.a. Po siódme – bezzasadne są zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego (tj. art. 9g pkt 1 u.c.p.g. i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g.) poprzez ich "błędne zastosowanie". W orzecznictwie wskazuje się, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowania "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x ust. 2 u.c.p.g., który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną. Podkreślić należy, że przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości czy też ilości i rodzaju zawartych umów, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 141/25). Bez znaczenia jest tu również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez dany podmiot, czy też adekwatność podejmowanych przez niego działań. Nie mają tu żadnego znaczenia inne okoliczności, takie jak ewentualna wina ukaranego, istniejące lokalnie uwarunkowania, czy też realizacja obowiązków informacyjnych gminy. NSA w pełni podziela wskazane ustalenia. Po ósme – bezzasadny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na "nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich elementów sprawy, które mieściły się w jej granicach, a rozpoznanie których związane było z możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą". W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 233/24). O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej prawie. Podobnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wskazany przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. A taka sytuacja również nie wystąpiła, gdyż uzasadnienie kontrolowanego wyroku jest pełne, logiczne i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. 6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. ----------------------- # 24