III OSK 2073/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 5/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 5/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji"), działając z urzędu, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia [...] Sp. z o.o. (dalej: "[...]", "Spółka" lub "Skarżąca") kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz.U. 2023 r., poz. 1469 z późn. zm.; dalej: "u.c.p.g."). Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. Burmistrz wymierzył [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za brak osiągnięcia wymaganego w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wskazał, że [...] odbierało odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na podstawie zawartych z nimi umów cywilnoprawnych z terenu gminy [...]. Zaznaczył, że Spółka posiada wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza [...] pod Nr [...]. Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.p.c.g., wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. wynosi 25 %, natomiast poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się według wzoru wskazanego w Rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r.,poz. 1530). Korzystając z ww. wzoru, organ I instancji wyliczył, że przy masie odpadów przekazanych do recyklingu – [...] Mg, osiągnięty poziom recyklingu wyniósł 20,35 %. Zgodnie z wyliczeniami organu I instancji, należało poddać [...] Mg odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi odpadów, aby osiągnąć wymagany poziom recyklingu. W związku z powyższym brakująca masa odpadów poddanych recyklingowi i przygotowaniu do ponownego użycia wyniosła [...] Mg. Następnie organ wskazał, że zgodnie z obwieszczeniem Ministra Klimatu z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 r., stawka za składowanie niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne 20 03 01 wynosi 285,60 zł, zatem karę pieniężną wyliczono w następujący sposób: [...] Mg x 285,60 zł — [...] zł. Ponadto Burmistrz uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły podstawy do odstąpienia od wymierzenia [...] kary pieniężnej. Organ zaznaczył, że [...] odbiera odpady komunalne od około 70 % nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy [...], a brak osiągnięcia poziomu recyklingu przez Spółkę zagraża bezpośrednio nieosiągnięciem poziomów recyklingu odpadów przez gminę [...] wobec sytuacji, kiedy co roku wymagany poziom recyklingu wzrasta. Zaznaczył również, że Skarżąca nie osiągnęła wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2021 r. W odwołaniu od powyższej decyzji, [...] podniosło, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Skarżącej, którym nie mogła zapobiec, z uwagi na brak możliwości dysponowania jakimikolwiek środkami przymusu w stosunku do właścicieli nieruchomości oraz brak możliwości egzekwowania prawidłowej segregacji odpadów. Zdaniem Skarżącej, obowiązek kompleksowego zorganizowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi stanowi zadanie gminy i to właśnie gmina dysponuje środkami do zapewnienia warunków niezbędnych do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu odpadów. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w sytuacji gdy w stosunku do tego samego podmiotu w takiej samej sprawie w roku poprzednim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, a organ ponownie rozpatrując sprawę odstąpił od wymierzenia kary. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa kara została ustalona w sposób prawidłowy i we właściwej wysokości. Kolegium wskazało, że zaokrąglenie kwoty odbyło się zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, zaś samo nałożenie kary było zasadne i oparte na obowiązujących regulacjach prawnych. SKO nie podzieliło również zarzutów odwołania. Zdaniem organu niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów i w 2021 r., i w 2022 r, zaś fakt, że organ I instancji za uchybienia dotyczące roku 2021 odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej, poprzestając na pouczeniu, nie stanowi argumentu za takim samym rozwiązaniem w odniesieniu do uchybienia zanotowanego w 2022 r. Jak wyjaśnił organ, skoro już raz zastosowano pouczenie, a podmiot pomimo to dopuszcza się przedmiotowych uchybień ponownie, to wskazane jest nieodstępowanie od wymierzenia kary, gdyż pouczenie nie osiągnie przedkładanego przed nim celu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika - radcę prawnego, zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3, art. 140 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do argumentów podnoszonych przez Skarżącą spółkę, że ustawodawca nie wyposażył przedsiębiorców w instrumenty prawne pozwalające im na wpływanie na właścicieli nieruchomości, aby należycie wywiązywali się z obowiązku segregowania odpadów, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy Skarżąca miała możliwość wywiązania się obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w sytuacji gdy Spółka podnosiła takie argumenty w odwołaniu, 3) art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., poprzez błędne przyjęcie, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej, 4) art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że brak było podstaw do wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej, gdyż nie ponosi ona za to winy, w szczególności ze względu na to, że ustawodawca nie wyposażył jej w instrumenty zapewniające jej wpływ na wywiązywanie się przez właścicieli nieruchomości z obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W oparciu o powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała między innymi, że art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie może być interpretowany w ten sposób, że w każdym przypadku gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g ww. ustawy - możliwe jest nałożenie na tego przedsiębiorcę kary pieniężnej za niewykonanie ww. obowiązku i to choćby nawet nie można mu było przypisać winy za niewykonanie ww. obowiązku. W tym zakresie zwróciła uwagę na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, a także z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01 i z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08. Ponadto zaznaczyła, że decydujący wpływ na możliwość wypełnienia przez Skarżącą obowiązków związanych z selektywną zbiórka odpadów komunalnych oraz osiągnięciem wymaganych poziomów recyklingu ma przestrzeganie zasad segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę stwierdził, że decyzja wymierzająca karę za brak osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2022 r. nie narusza prawa. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie zakwestionowała dokonanych przez organ ustaleń. Zdaniem Spółki zaistniały jednak podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Rok wcześniej Spółka osiągnęła znacznie niższy poziom recyklingu, (na wymagane 20% osiągnięto 3,96 %), a pomimo to zastosowano względem niej instytucję odstąpienia od wymierzenia kary. W dalszej kolejności Spółka podniosła, że nie ma wpływu na segregowanie śmieci przez mieszkańców, a czynność ta w bezpośredni sposób wpływa na analizowane wyniki. Sąd I instancji podkreślił, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii odstąpienia od wymierzenia kary. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie zależy natomiast od stopnia winy. Jak bowiem każda kara administracyjna, jest wyłącznie konsekwencją naruszenia prawa. Sąd wojewódzki przywołał treść uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, przesądzającej, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). Następnie Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 189f k.p.a., podkreślając, że w sprawie nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia, o czym świadczy powtarzalność zachowania, jak również brakująca wielkość poziomu recyklingu. Pomimo tego, że jest ona znacznie niższa od poprzedniej, to jednak jest nadal niższa od wymaganej o około 1/5, co przy długim - bo rocznym - okresie sprawozdawczym nie jest wielkością znikomą. Trudno również mówić o zaprzestaniu naruszenia, skoro za poprzedni rok Spółka nie osiągnęła wymaganych wyników i nadal nie są one zadawalające. Ryzykowne w takich okolicznościach byłoby twierdzenie, że nienałożenie kary doprowadzi do osiągnięcia zamierzonego rezultatu. Niewątpliwie celem ustawy o utrzymaniu czystości jest zmniejszenie ilości śmieci poprzez zwiększenie ilości recyklingu. Spółka nie może zwolnić się z tej odpowiedzialności powołując się na okoliczność braku wpływu na przestrzeganie obowiązku segregowania śmieci przez właścicieli. Art. 9x ust. 2 u.c.p.g nie przewiduje bowiem badania zawinienia. Ponadto zgodnie z art. 6 ka u.c.p.g. obowiązkom uzyskania odpowiednich wyników przez podmioty gospodarujące odpadami towarzyszą również obowiązki osób oddających te odpady. Tak skorelowane obowiązki i prawidłowo zorganizowany mechanizm odbioru sortowania i odzysku śmieci prowadzić powinien do podnoszenia wyników odzysku. Spółka nie może z roku na rok bronić się coraz to lepszymi wynikami w sytuacji, gdy nadal nie spełniają one ustawowego minimum. Odstąpienie od wymierzenia kary za 2021 r. powinno było skłonić Spółkę do przedsięwzięcia wszelkich możliwych środków do osiągnięcia tych wyników. Śledzenie wyników na przestrzeni rocznego okresu rozliczenia, powinno wskazywać na prawdopodobieństwo osiągnięcia bądź nie, odpowiednich wyników i mobilizować do dalszych środków zaradczych, tak by progi zostały osiągnięte. Sąd I instancji podkreślił, że analiza orzecznictwa jakie ukształtowało się na tle przedstawionego problemu wskazuje na duży rygoryzm, jeśli chodzi o ocenę nieosiągnięcia tych wyników. Zwrócił uwagę na profesjonalny charakter podmiotów, cele jakiemu służyło ustalenie określonych progów i kar związanych z ich niedotrzymaniem. Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem organu, że zastosowane w poprzednim roku odstąpienie od nałożenia i warunki tego odstąpienia nie mają zastosowania do ewentualnego odstąpienia za kolejny rok. Nadto w wyroku dotyczącym nieosiągnięcia poziomu recyklingu za 2021 r. Sąd nie przesądził konieczności odstąpienia od nałożenia kary za nieosiągnięcie wyników recyclingu, a jedynie zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim przewidują możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, nie wskazując kierunku rozstrzygnięcia. [...] sp. z o.o. (dalej także "skarżący kasacyjnie"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w skardze na decyzję Organu, w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, tj. nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie dotyczącym braku instrumentów prawnych pozwalających Skarżącemu na wpływanie na właścicieli nieruchomości, aby należycie wywiązywali się z obowiązku segregowania odpadów, a w konsekwencji brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jak również doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się wyłącznie do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, co nie polegało na prawdzie, gdyż w realiach niniejszej sprawy spór sprowadzał się w ogóle do możliwości wymierzenia kary Skarżącemu i rozważenia zastosowania art. 2 Konstytucji RP z uwagi na to, iż Skarżący nie został wyposażony przez ustawodawcę w środki zaradcze wpływające na właścicieli nieruchomości, przez co nie mógł ponosić winy za brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Opisane wyżej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę Skarżącego, podczas gdy nie rozpoznał wszystkich zarzutów i argumentów Skarżącego, co należy ocenić, za co najmniej przedwczesne. Zdaniem Skarżącego rozpoznanie wszystkich zarzutów i argumentów mogło skutkować wydaniem odmiennego wyroku tj. uwzględniającego skargę. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art, 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię - polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I Instancji, że były podstawy do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej, jak również skutkującą błędnym przyjęciem, że Skarżący nie mógł się uwolnić od odpowiedzialności za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu poprzez powoływanie się na okoliczności braku wpływu na przestrzeganie obowiązku segregowania śmieci przez właścicieli oraz, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje stopień zawinienia Skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP powinna prowadzić do wniosku, że w/w okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności ze względu na zaniechanie ustawodawcy w zakresie wyposażenia przedsiębiorców w instrumenty prawne pozwalające im na wpływanie na właścicieli nieruchomości, aby należycie wywiązywali się z obowiązku segregowania odpadów. W ocenie Skarżącego powyższe zaniechanie ustawodawcy narusza art. 2 Konstytucji RP. 3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę proporcjonalności oraz zasadę sprawiedliwości społecznej - w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do jego uwzględnienia przez Sąd I instancji z uwagi na niemożność ponoszenia przez Skarżącego konsekwencji braku wywiązywania się właścicieli nieruchomości z obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, gdyż ustawodawca nie wyposażył Skarżącego w środki zapewniające mu wpływ na realizację tychże obowiązków. Prawidłowo stanowione prawo nakładające określone obowiązki powinno wprowadzać również instrumenty prawne pozwalające na dochowanie wypełnienia tych obowiązków, w szczególności w przypadku gdy wypełnienie tych obowiązków nie zależy wyłącznie do podmiotu, na który taki obowiązek nałożono. 4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne zaakceptowanie stanowiska Organu w zakresie istnienia podstaw do wymierzenia Skarżącemu spornej kary pieniężnej, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi Skarżącego. Zdaniem Skarżącego Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę z przyczyn opisanych w skardze do tego Sądu tj. również w zakresie braku podstaw do przypisania Skarżącemu odpowiedzialności za zarzucane naruszenie. Spowodowało to, iż Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym opisane wyżej uchybienie mogło mieć - a nawet zdaniem Skarżącego rzeczywiście miało - istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się go Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas zapadłby zupełnie inny wyrok. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych za postępowanie przed Sądem I instancji oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej : p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślić także należy, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna stanowi samodzielne pismo procesowe i sformalizowany środek zaskarżenia. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika musi być precyzyjnie określona podstawa kasacyjna ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa i sposobu ich naruszenia i w tak oznaczonych granicach sąd kasacyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu ( wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1056/23 i z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1310/23). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Istota zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy okoliczności uzasadniających nałożenie na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie ma wpływu na poziom recyklingu z uwagi na brak narzędzi nacisku na podmioty, od których odbiera odpady w celu zwiększenia segregacji odpadów, a w konsekwencji nie ma wpływu na wymagany od niej poziom recyklingu. Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x w/w ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, (który odnosi się do rozpatrywanej sprawy) przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Metodę ustalania wysokości tej kary określają postanowienia ust. 3 i 4 art. 9x u.c.p.g. Jak wynika z powyższego kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2 , a obliczona według zasad określonych w ust. 3 powołanego artykułu należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej kasacyjnie spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą kasacyjnie spółkę. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie stwierdził, brak osiągnięcia przez skarżącą kasacyjnie wymaganego za 2022 r. 25% poziomu recyklingu, co uzasadniało wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że osiągnięty przez skarżącą spółkę w 2022 roku poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ustalono w oparciu o dane wskazane przez samą spółkę w rocznym sprawozdaniu za rok 2022 roku. Z treści art. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 9g tej ustawy wynika jednoznacznie, że nieuzyskanie przez przedsiębiorcę wymaganego poziomu recyclingu skutkuje nałożeniem na tego przedsiębiorcę kary administracyjnej. Przepis ten nie określa żadnych dodatkowych warunków, od spełnienia których zależałoby nałożenie na przedsiębiorcę kary administracyjnej za niedopełnienie określonego powyżej obowiązku. Skoro z danych podanych w sprawozdaniu, ilości odebranych przez stronę skarżącą kasacyjnie odpadów komunalnych i poddanych recyklingowi lub innej formie przygotowania do ponownego użycia wynika że wymagane poziomy nie zostały osiągnięte, to wymierzając na podstawie ww. przepisów karę trafnie Sąd I instancji stwierdził brak naruszenia przez organy tych przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium jaki i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdzono, że jako podstawę rozstrzygnięcia co do uzyskanego przez skarżącą spółkę wskaźnika poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przyjęto wskaźnik podawany przez podmiot prowadzący instalację komunalną, o którym mowa w art. 9oa ust. 3 u.c.p.g., czyli inny niż mowa w art. 9g u.c.p.g. Powyższego ustalenia dokonano powołując się na dane wskazane przez samą skarżącą kasacyjnie w rocznym sprawozdaniu sporządzonym za 2022 rok. W sprawozdaniu tym nie ma mowy, że powyższe dane są danymi przekazanymi skarżącej przez podmiot prowadzącymi instalacje i to w oparciu o art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. Tym samym nie można uznać, że Sąd I instancji w tej sprawie dokonał błędnej wykładni ww. przepisów, skoro wyraźnie stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie dopełnił ustawowego obowiązku, a stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany. Podkreślić w tym miejscu należy, że żądana przez skarżącego kasacyjnie kontrola zgodności przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z art. 2 Konstytucji RP jest możliwa w trybie skargi konstytucyjnej przewidzianej w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2393). Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., - poprzez błędne zaakceptowanie stanowiska Organu w zakresie istnienia podstaw do wymierzenia Skarżącemu spornej kary pieniężnej, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Ponownie podkreślić należy, że stan faktyczny w sprawie nie był sporny. Zauważyć należy, że z przepisu art. 9g u.c.p.g. wynika, że podmiot odbierający odpady komunalne obowiązany jest do osiągnięcia określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w "odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów w art. 3aa albo art. 3b ust. 1". Skoro przepis art. 9g u.c.p.g. nakazuje danemu podmiotowi odbierającemu odpady komunalne uzyskać w odniesieniu do odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, pod rygorem kary administracyjnej, to nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przyjęcie przez organ, a następnie przez Sąd I instancji, wskazanego w sprawozdaniu przez samego przedsiębiorcę, poziomu recyclingu stanowi naruszenie przepisów prawa. Skarżąca jako podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarką odpadów winna tak zorganizować pracę przedsiębiorstwa, by pozwalała ona na realizację określonych poziomów recyclingu. Odnosząc się natomiast do kwestii wymiaru kary wskazać należy, że skarżąca spółka nie podjęła nawet próby wykazania, że uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p,g. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że odpowiedzialność za nieosiągnięcie ustawowego poziomu recyclingu nie ma charakteru absolutnego. Naruszający przepisy może się zwolnić od tej odpowiedzialności, jeżeli wykaże , że uczynił wszystko, czego było można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów skutkujących tą odpowiedzialnością nie dopuścić. Jako okoliczność uzasadniającą zwolnienie z odpowiedzialności w niniejszej sprawie skarżąca wskazuje natomiast brak odpowiednich narzędzi przymusu podmiotów, od których odbiera odpady. Skarżąca kasacyjnie pośrednio stwierdza brak jakiegokolwiek zaangażowania w próby uzyskania wymaganego poziomu recyclingu i próbuje w tym zakresie przenieść ten obowiązek na organy. Jednak to nie na organie, a na stronie skarżącej kasacyjnie jako przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył obowiązek osiągnięcia określonego poziomu recyclingu. W wyroku z dnia 19 listopada 2024 roku, sygn. akt III OSK 740/23 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził "należy pamiętać, że odpowiedzialność za delikt administracyjny nie jest co do zasady odpowiedzialnością opartą na zasadzie winy, ale odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym. Karę pieniężną na podstawie art. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. oblicza się według ściśle ustalonego wzoru. Wynika to w wprost z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. W odniesieni do tego rodzaju kary pieniężnej organ nie stosuje nawet art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. , który pozwala organowi wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, oraz dotychczasową działalność podmiotu, ponieważ przepis ten dotyczy ściśle określonych kar pieniężnych i nie obejmuje kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu." Kwestia stopnia zawinienia przy popełnieniu deliktu objętego odpowiedzialnością administracyjną pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia kary. Odrębną kwestią jest możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.) oraz ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 189k k.p.a.). Do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji tę ocenę podzielił uwzględniając, że organ działa w tym przypadku w granicach uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący nie zarzucił natomiast naruszenia ww. przepisów, lecz domagał się stwierdzenia braku podstaw do nałożenia tej kary z uwagi na niemożność ponoszenia przez Skarżącego konsekwencji braku wywiązywania się właścicieli nieruchomości z obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, gdyż ustawodawca nie wyposażył Skarżącego w środki zapewniające mu wpływ na realizację tychże obowiązków. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. O czym już wyżej była mowa, Sąd I instancji wskazał z jakich względów nie zachodziły podstawy do uwolnienia skarżącej Spółki od odpowiedzialności, a także odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że obowiązki mające na celu realizację ochrony środowiska w zakresie gospodarowania odpadami zostały nałożone na skarżącą jako podmiot profesjonalny składający oświadczenie przy wpisie do Rejestru Działalności Regulowanej o świadomości ciążących na niej obowiązków ustawowych (art. 9c ust. 4 u.c.p.g.), a więc znający wymagane poziomy recyklingu wynikające z art. 3b ust. 1 u.c.p.g. W powyższym kontekście należy stwierdzić nadto, że brakujący w przypadku skarżącej poziom przeznaczenia do ponownego użycia i recyklingu nie jest znikomy ani liczbowo, ani obiektywnie. Uchybienie stwierdzone w niniejszej sprawie nie może być uznane za nieznaczne, niewielkie czy błahe. Znaczna różnica między poziomem wymaganym ustawowo a osiągniętym przez skarżącą świadczyć może o jakiejś nieprawidłowości w jej działaniu. Przerzucenie odpowiedzialności na inne podmioty, skutkowałoby przyzwoleniem profesjonalnemu podmiotowi na to, by przy zawieraniu umów na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie przywiązywał należytej wagi do tego czy jest w stanie wywiązać się z ustawowych obowiązków, ewentualnie przyzwolenie na odstąpienie od egzekwowania segregacji od właścicieli nieruchomości. Podkreślić należy, że realizacja przez skarżącą ciążących na niej ustawowych obowiązków, w tym obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., zależna jest zwłaszcza od treści i rodzaju zawieranych umów. Odpowiednie w tym względzie ukształtowanie stosunków prawnych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych obciąża ją bezpośrednio. Istnieje zatem konieczność zawierania przez skarżącą takich umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, które prowadziłyby do ograniczenia możliwości powstania kwestionowanego uchybienia. Poszukiwanie przez skarżącą przyczyn powstania naruszenia prawa w okolicznościach zewnętrznych w takim przypadku nie zasługuje w żadnym razie na aprobatę. Niezależnie od tego czy skarżąca nie egzekwuje obowiązków segregowania od właścicieli nieruchomości, od których odbiera odpady komunalne (vide protokół rozprawy), czy też zawiera umowy z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych w ten sposób, że a priori jest wiadome, iż nie będzie w stanie wywiązać się z obowiązku dotrzymania odpowiednich poziomów odpadów komunalnych przeznaczonych do ponownego użycia i recyklingu - jest to odpowiedzialność skarżącej jako podmiotu profesjonalnie zajmującego się odbiorem odpadów komunalnych. Skarżąca sama kształtuje politykę umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych – jest odpowiedzialna za umowy, które zawiera. Jest też świadoma cech terenu, na którym działa, rodzajów działalności na nim prowadzonej, utrudnień z tym związanych. Wpisuje się to w ryzyko własnej działalności gospodarczej skarżącej. Jak trafnie jednak wskazały organy - odpowiedzialność z art. 9g pkt 1 w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. jest niezależna od takich obiektywnych okoliczności a nawet niezależna "od stopnia racjonalności działań skarżącej". W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw orzekł jak w wyroku. ----------------------- ii