III OSK 2225/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...] oraz M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 222/24 w sprawie ze skarg "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...] oraz M.M. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] Sp. j. z siedzibą w [...] oraz M.M. jest wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 222/24, którym oddalono skargi wniesione przez w/w na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarządzeniem pokontrolnym z [...] stycznia 2024 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej również jako [...]WIOŚ), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 824 ze zm. - dalej u.I.O.Ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej od [...] listopada 2023 r. do dnia [...] listopada 2023 r. [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] przy ul. [...] (dalej również jako Skarżąca lub Spółka), na terenie zakładu w [...] przy ul. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], zarządził: 1. Prowadzić działalność przetwarzania odpadów w procesie odzysku R1 na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] po uzyskaniu uregulowań formalnoprawnych w zakresie gospodarki odpadami. Termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych. 2. Prowadzić gospodarowanie odpadami zgodnie z przepisami. Termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczył również termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, na dzień [...] grudnia 2024 r. Na podstawie ustaleń kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę na terenie zakładu w [...] przy ul. [...], przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2023 r. do dnia [...] listopada 2023 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, Do ustaleń kontroli pismami z dnia [...] grudnia 2023 r. wniesiono uwagi i zastrzeżenia, do których [....]WIOŚ odniósł się pismem z dnia [...] grudnia 2023 r, znak [...], w wyniku czego uznano te zastrzeżenia za bezzasadne lub pozostające bez wpływu na ustalenia kontroli. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach 1 - 2 ich usunięcie, które w dalszej części uzasadnienia szczegółowo opisał, wskazując m.in., że: Ad. 1. Podczas kontroli ustalono, że Spółka jako paliwa w kotłach używa wytwarzanego przez siebie peletu z makuch głównie wiesiołka i dyni, ale też innych nasion, powstających podczas tłoczenia olejów na zimno. Makuchy wytwarzane są w zakładzie w [...], gm. [...], z którego był przygotowany pelet i który był następnie spalany w kotłach w celu uzyskania energii cieplnej w zakładach należących do Spółki, w tym w zakładzie na ul. [...] w [...]. Podczas kontroli ustalano, że makuchy (wytłoki) wytwarzane przez kontrolowaną Spółkę, będące pozostałością roślinną powstają w ramach działalności przetwórczej, która nie została wymieniona w art. 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. – dalej ustawa o odpadach). Przetwórstwo produktów roślinnych polegające na pozyskiwaniu olejów w wyniku tłoczenia mechanicznego specjalną metodą "na zimno" nasion roślin (np. wiesiołek, czarnuszka, kolendra), pestek dyni nie stanowi produkcji rolniczej lub leśnej, stąd nie mieszczą się w wyłączeniu spod przepisów ustawy o odpadach. Ustalono, że makuchy (wytłoki) nie są biomasą lecz odpadami o kodzie 02 03 80 - Wytłoki osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81). Stwierdzono, że kontrolowana Spółka w okresie objętym kontrolą, tj. od 2020 r. do dnia zakończenia kontroli nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie tych odpadów (makuch w postaci peletu) w procesie odzysku R1, polegającym na wykorzystaniu odpadów jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii, przez co naruszyła zapis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach i przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że kontrolowana Spółka nie wystąpiła do Marszałka Województwa [...] ze zgłoszeniem uznania wytłoków z nasion za produkt uboczny. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że "biomasa" na gruncie ustawy o odpadach nie oznacza wyłącznie surowca wyłączonego spod zastosowania ustawy o odpadach. Pojęcie "biomasa" odnosi się do rodzaju surowca. Biomasa może być zarówno odpadem, produktem/materiałem, jak i produktem ubocznym. Dalsze postępowanie z biomasą na gruncie ustawy o odpadach zależy od jej kwalifikacji do ww. kategorii. W świetle ustawy o odpadach pozostałości z procesu produkcyjnego, w zależności od spełnienia określonych warunków, mogą być zakwalifikowane jako odpady lub jako produkt uboczny. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, przez odpady należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Natomiast, zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach, za produkt uboczny uważa się przedmiot lub substancję powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja. Oznacza to, że status produktu ubocznego oraz odpadów wzajemnie się wykluczają. Zakwalifikowanie czegoś jako produktu ubocznego jest możliwe po spełnieniu warunków uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, które są określone w art. 10 ustawy o odpadach oraz od woli podmiotu uprawnionego, który posiada m.in. po przedłożeniu przez niego jako wytwórcę przedmiotu lub substancji zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny i po uzyskaniu decyzji potwierdzającej spełnienie warunków uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, Zatem powstające w wyniku wytwarzania oleju z roślin oleistych makuchy (wytłoki), co do zasady stanowią odpady lub, po spełnieniu wymagań i uzyskaniu decyzji, produkt uboczny, natomiast nie mogą być w świetle przepisów uznane za biomasę podlegającą wyłączeniu spod przepisów ustawy o odpadach. Ad. 2. Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany podmiot w wyniku prowadzonego procesu produkcyjnego wytwarza makuchy, które są odpadami o kodzie 02 03 80 - Wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81), które po zbelowaniu w postać peletu były termicznie przekształcanie w procesie odzysku R1 i dla tych odpadów powinien prowadzić ewidencję odpadów. Na podstawie danych dostępnych w bazie BDO ustalono, że kontrolowany podmiot nie prowadził ewidencji odpadów dla przetwarzanych ww. odpadów na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] w okresie od 2020r. do [...] listopada 2023r. {tj. dnia zakończenia kontroli). Kontrolowany podmiot posiada nr rejestrowy BDO – [...] i dla MPD nr [..] o nazwie "Siedziba" nie ma prowadzonej ewidencji odpadów w postaci karty ewidencji odpadów dla przetwarzanych odpadów w procesie R1, prowadzone są tylko karty przekazania odpadów o kodach 15 01 10* (dwie karty KPO z 2023 r.) i 16 05 06* (jedna karta KPO z [...] lipca 2021 r.). Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany podmiot w każdym z 4 pomieszczeń kotłowni magazynował jeden lub kilka worków z peletem z makuch z wiesiołka i/lub z dyni czyli magazynował odpady palne. Ustalono, że dane dostępowe do monitoringu wizyjnego nie zostały przesłane do tut. organu, czyli kontrolowany podmiot nie zapewnił [...]WIOŚ dostępności do obrazu monitoringu wizyjnego miejsca magazynowania odpadów określonego w art. 25 ust 6f ustawy o odpadach, jak również nie prowadził monitoringu wizyjnego w miejscach magazynowania odpadów palnych w rozumieniu art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Podczas kontroli ustalono, że kontrolowana Spółka zobowiązana była do sporządzenia sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r., 2021 r. i 2022 r. Z danych dostępnych w bazie BDO stwierdzono, że Spółka sporządziła sprawozdanie za 2021 r. i za 2022 r. i złożyła je za pośrednictwem BDO do Marszałka Województwa [...] terminowo. Jednakże sprawozdania zostały sporządzone nierzetelnie, gdyż nie zawierały danych dotyczących przetwarzanych odpadów w procesie odzysku R1 - brak informacji w dziale XIII Tabela 1. Informacja o odpadach poddanych recyklingowi w instalacjach lub urządzeniach. W sprawozdaniu za rok 2022 wykazano w Dziale XI Tabela 1. Informacja o wytworzonych odpadach, ODPADY WYTWORZONE POZA INSTALACJĄ odpady o kodzie 15 01 10* w ilości [...] Mg, natomiast w sprawozdaniu za 2021 r. wykazano w Dziale XI Tabela 1. Informacja o wytworzonych odpadach, ODPADY WYTWORZONE POZA INSTALACJĄ odpady o kodzie 16 05 06* w ilości [...] Mg. Stwierdzono, że kontrolowany podmiot nie złożył sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za 2020 r. Brak sprawozdania w bazie BDO. [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] oraz M.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wspólną skargę na zarządzenie pokontrolne [...]WIOŚ zarzucając mu: - naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. przez sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w jego sentencji i uzasadnieniu w sposób ogólny i nie zawierający wyraźnego, jednoznacznego i konkretnego wskazania, jakich czynności na podstawie jakich konkretnie przepisów prawa oczekuje się od skarżącego M. M. w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń, a także nieustosunkowanie się w nim do zastrzeżeń do protokołu kontroli złożonych przez skarżącą spółkę; - naruszenie art. 2 ust. 6 pkt c ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że makuch nasion wykorzystywany przez skarżącą spółkę do produkcji peletu i następnie ogrzewania pomieszczeń jej przedsiębiorstwa nie stanowi biomasy w rozumieniu tego przepisu; - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i błędną sprzeczną z celami Dyrektywy 98/2008 wykładnię, a w konsekwencji niepoczynienie ustaleń, czy skarżąca spółka pozbywa się, zamierza się pozbyć lub jest zobowiązana pozbyć się produkowanego przez siebie makuchu nasion i czy jest on dla niej ciężarem. - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca spółka nie złożyła deklaracji o odpadach za 2020 r. a inne złożone przez nią deklaracje będące przedmiotem kontroli są nierzetelne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie kosztów od organu. Skarżący wnieśli również przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. wydruku z Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami - w celu wykazania, że skarżąca spółka złożyła deklarację o odpadach także za rok 2020 oraz z fotografii niektórych wytwarzanych przez spółkę produktów - w celu wykazania, że spółka nie pozbywa się, nie zamierza się pozbyć i nie jest dla niej ciężarem, lecz pożądanym rezultatem pozyskiwanie makuchu w procesie tłoczenia oleju. W uzasadnieniu skargi powołując się treść zarządzenia skarżący wskazali, że zarządzenie jest skrajnie niekonkretne. Nie wskazuje żadnych skonkretyzowanych i jednoznacznych działań, których [...]WIOŚ oczekuje w celu doprowadzenia do stanu zgodnego zdaniem Inspektora z prawem. Zarówno prowadzenie gospodarowania odpadami zgodnie z przepisami jak i prowadzenie działalności przetwarzania odpadów w procesie odzysku R1 po uzyskaniu uregulowań formalnoprawnych, to pojęcia tak pojemne, że obejmujące w zasadzie cały katalog istniejących obecnie i możliwych biurokratycznych wymogów związanych z odpadami. Powołując się na orzecznictwo, skarżący wskazali także, że w zarządzeniu pokontrolnym organ zobowiązany jest ustosunkować się do zastrzeżeń do protokołu złożonych przez stronę. W niniejszej sprawie skarżąca spółka złożyła takie zastrzeżenia, obszernie odwołując się do innej niż przyjęta przez organ wykładni przepisów, ze wskazaniem na podnoszone także w niniejszej skardze cele Dyrektywy 2008/98 (dalej jako Dyrektywa), w które jej zdaniem podejmowane przez organ czynności godzą. Zarządzenie pokontrolne nie ustosunkowuje się do tych zastrzeżeń, a do wykładni przepisów płynącej z Dyrektywy organ dotychczas nie ustosunkował się w ogóle. W ocenie skarżących błędne jest stanowisko, że makuch z wiesiołka i dyni uzyskiwany jednocześnie z olejem w procesie wyciskania na zimno nasion nie stanowi biomasy w rozumieniu art. 2 pkt 6 c ustawy o odpadach. W procesie tym nasiona są po prostu wielokrotnie prasowane, bez dostępu światła i powietrza i bez jakichkolwiek chemicznych dodatków typu rozpuszczalniki i tym podobne. Dlatego chybione jest stanowisko, że makuch stanowi produkt "przetwórstwa spożywczego" i jest czymś więcej niż naturalną substancją pochodzącą z produkcji rolniczej. Pozostaje on nadal w pełni naturalną substancją pochodzącą z rolnictwa nie zawierającą jakichkolwiek dodatków. Z zaprezentowanych przez organ dotychczas stanowisk nie wynika jednoznacznie, czy nie uznaje ona makuchu za biomasę, ponieważ nie występuje on w swojej formie w naturze i jego uzyskanie wymaga podjęcia działań "przetwórczych" na nasionach, czy też z uwagi na osobę skarżącej spółki, która nie jest rolnikiem, a nasiona zakupiła a nie pozyskała z własnych upraw. W ocenie skarżących, żaden z tych argumentów nie jest słuszny. Makuch w swoim pochodzeniu niczym nie różni się od wymienionej w punkcie b) i stanowiącej odniesienie do wykładni pkt c) omawianego przepisu słomy, która także nie rośnie w swojej formie w naturze i jej pozyskanie wymaga podobnych czynności "przetwórczych" jak w przypadku łusek nasion. Drugi argument nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach ani polskiego prawa ani Dyrektywy. Kryterium pochodzenia z rolnictwa nie jest w nich podmiotowe, lecz przedmiotowe. Jego wykładnia przez wzgląd na kategorię osób, do których przepis ma zastosowanie wymagałaby szczególnego uzasadnienia, żeby nie godziła w prawa podstawowe. Niczego takiego nie da się wyczytać z celów Dyrektywy. Oznacza to, że jako biomasa makuch pozyskiwany przez skarżącą spółkę nie podlega w ogóle ustawie o odpadach nawet, gdyby były podstawy do przyjęcia, że stanowi ciężar dla spółki i w konsekwencji odpad poprodukcyjny. Zdaniem skarżących ustalenia protokołu oparte na tezie, że Spółka [...] wytwarza i przetwarza odpady wykorzystując do produkcji peletu makuch nasion roślin, z których wytwarza także inne produkty w tym tłoczony na zimno olej, są błędne. Spółka [...] stoi na stanowisku, że makuch ten nie jest odpadem. Wbrew stanowisku organu wymienienie w rozporządzeniu Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów konkretnej substancji nie przesądza o tym, że jest ona odpadem. Odpadem są tylko te substancje spośród w tym katalogu wymienionych, które odpowiadają definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Z niej zaś wynika, że tylko ta substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany jest odpadem. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie wypowiadał się o definicji odpadu odwołując do pojęcia ciężaru, jaki substancja lub przedmiot ma stanowić dla jego posiadacza. Dla spółki [...] uzyskiwane w toku tłoczenia na zimno oleju makuchy nie są ani ciężarem, ani produktem, którego zamierza się pozbyć, ani nie powstają jako produkt niezamierzony tylko "przy okazji" produkcji oleju. Spółka [...] w procesie produkcji oleju zmierza nie tylko do pozyskania tego oleju, który sprzedaje konsumentom, ale także w nie mniejszym zakresie do pozyskania makuch. Z niego wytwarza nie tylko pelet, ale także produkty handlowe, co dokumentuje załączona fotografia niektórych z nich. Pelet zaś który dzięki temu także wytwarza, jest zgodnie z prawem spalany w specjalnie w tym celu zakupionych piecach na paliwo stałe, dzięki temu ogrzewane są pomieszczenia, w których powstają produkty spółki. Gdyby spółka nie wytwarzała peletu, musiałaby nabyć go na rynku, w przeciwnym razie kosztowne piece, w które zainwestowała nie pracowałyby a pomieszczenia zakładu nie były ogrzewane. Produkcja peletu z pozyskiwanego z nasion wiesiołka makuchu jest zamierzonym od samego początku sposobem wykorzystania tych nasion przez spółkę. Makuch ten może być także wykorzystany do produkcji pasz i produkty takie dostępne są na rynku. Spółka stoi na stanowisku, że wymuszanie na niej traktowania makuchów jako odpadów, mimo że nie miała i nie ma zamiaru się ich pozbywać, a wykorzystywać zgodnie z przeznaczeniem i w legalny sposób, będzie skutkowało tym, że jednak się ich pozbędzie. W konsekwencji zagrożone będzie osiągnięcie celów Dyrektywy a w tym "ograniczenie wykorzystania zasobów" (pkt 6 preambuły) i "osiągnięcie wysokiej wydajności tych już wykorzystywanych" (pkt 2 preambuły), ponieważ spółka zamiast wykorzystać zasoby, którymi i tak dysponuje, będzie zmuszona do zakupu na rynku paliwa stałego a w ostateczności gazowego wyprodukowanego z innych zasobów. W skardze zwrócono uwagę, że spółka substancję, którą [...]WIOŚ traktuje jako odpad, czyli makuch z nasion wiesiołka i dyni, zdążyła już "przetworzyć" zgodnie z celami Dyrektywy i wykorzystuje powstały w ten sposób produkt w postaci peletu a nie tenże "odpad". Nawet więc, gdyby przyjąć wbrew stanowisku spółki, że makuch jest odpadem i nie jest biomasą zwolnioną spod uregulowań ustawy o odpadach, konieczne jest ustalenie wg kryteriów obiektywnych jak stwierdza TSUE, a nie tylko formalnych (które mogą grozić zapewnieniu celów dyrektywy), czy sposób postępowania z makuchem przez spółkę jest bezpieczny dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. Niczego takiego w postępowaniu Inspektor nie stwierdził. Przeciwnie z jego stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącej spółki zdaje się wynikać, że przyznaje, iż sposób postępowania skarżącej nie stanowi zagrożenia ani dla środowiska, ani dla zdrowia ludzi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na wstępie wyjaśnił, że prawidłowo zarządzenie pokontrolne skierowano bezpośrednio do wspólnika spółki jawnej, skoro nieprawidłowości zostały stwierdzone w czasie czynności kontrolnych działań, prowadzonych przez spółkę. Zarządzenie dotyczy działalności spółki, a nie zachowań jej kierownika. Ponadto zarówno skarżący wspólnik spółki osobowej, jak i spółka ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego dotyczącego tej spółki, ponieważ do wspólnika skierowano zarządzenie pokontrolne, a zatem dotyczy to również jego sfery prawnej, a ponadto każdy ze wspólników spółki jawnej ma prawo reprezentować spółkę i odpowiada za jej działania czy skutki prawne podejmowanej działalności gospodarczej. Powyższe oznacza, iż dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu jest skarga wniesiona przez wspólnika jak i [...] Spółka Jawna którego działalności dotyczy zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Sąd I instancji, oddalając skargi, stwierdził że zaskarżone zarządzenie pokontrolne czyni zadość wszystkim wymogom prawa, jego treść koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli zaś zarzuty skargi nie podważają legalności zarządzenia pokontrolnego w tym zakresie. Wbrew zarzutom skargi, zarządzenie to odpowiada prawu, i to także w zakresie przyjętych za jego podstawę ustaleń faktycznych, bazujących na ustaleniach kontroli wyczerpująco opisanych i należycie udokumentowanych w protokole kontroli, mającym status dokumentu urzędowego (zob. np.: wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11, CBOSA; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 11 Nb 6; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04, CBOSA), ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami procesowymi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244; por. też np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA). Sąd I instancji, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu administracyjnego, podkreślił, że "Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18) [...]. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej" (zob. wyrok NSA z 29.04.2022 r., III OSK 1091/21, CBOSA). Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, Sąd I instancji za chybione uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 6 pkt c oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Sąd I instancji stwierdził, że niekwestionowaną okolicznością faktyczną sprawy jest to, że Spółka dokonywała spalenia substancji w postaci pelletu wytworzonego z wytłoków powstałych w wyniku przetwórstwa głównie wiesiołka i dyni, ale też innych nasion, powstających podczas tłoczenia olejów na zimno. Spalenie to następowało w instalacji znajdującej się na terenie należącego do niej zakładu i odbywało się przy braku posiadania przez nią stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Odnosząc się do kwestii klasyfikacji odpadów zawartego w treści Rozporządzenia i katalogu tychże objętych kodem 02, Sąd I instancji wskazał, że sformułowana tam definicja w sposób jednoznaczny wskazuje w pkt 6 lit c, że "inne" naturalne substancje pochodzić muszą z produkcji rolniczej lub leśnej, aby obowiązywało je wyłączenie spod obowiązywania przepisów ustawy. Temu opisowi odpowiada kategoria odpadów objęta w przywołanym Rozporządzeniu kodem 02 01 tj. odpady z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, leśnictwa, łowiectwa i rybołówstwa, co również zostało wskazane w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wytłoki zostały objęte kategorią 02 03 80 - wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81). Jest to całkowicie osobna kategoria, znajdująca się w podgrupie 02 03 tj. odpady z przygotowania, przetwórstwa produktów i używek spożywczych oraz odpady pochodzenia roślinnego, w tym odpady z owoców, warzyw, produktów zbożowych, olejów jadalnych, kakao, kawy, herbaty oraz przygotowania i przetwórstwa tytoniu, drożdży i produkcji ekstraktów drożdżowych, przygotowywania i fermentacji melasy (z wyłączeniem 02 07). Nie oznacza to w żadnym razie, że wytłoki takie nie mogą stanowić biomasy, ale taka biomasa nie jest objęta wskazanym powyżej wyłączeniem. Zakład prowadzony przez Spółkę w sposób niekwestionowany jest zakładem przetwórstwa, nie zajmuje się zaś produkcją rolniczą lub leśną. Są to dwie odrębne od siebie – chociaż powiązane – gałęzie działalności gospodarczej. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy nie wynika zaś, aby Skarżąca prowadziła działalność także w zakresie produkcji rolniczej lub leśnej. Resumując, Sąd I instancji stwierdził, że biomasa w postaci wytłoków powstaje w wyniku procesu przetwórstwa prowadzonego w zakładzie Spółki i została słusznie zakwalifikowana jako niepodlegająca wyłączeniu spod obowiązywania przepisów ustawy o odpadach. Nie zmienia tego stanowiska przedstawiona w skardze argumentacja dotycząca klasyfikacji odpadów o kodzie 02 jako odpadów z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności. Nie można bowiem zgodzić się ze zdaniem, że skoro grupa ta obejmuje odpady pochodzące z "płodów ziemi", to należy je wszystkie traktować w identyczny sposób, co zdaje się sugerować pełnomocnik Spółki. Przyjęcie takiego rozumowania podważałoby sens wprowadzenia w ramach tego kodu odpadów dalszego podziału na poszczególne grupy odpadów i prowadziłoby do – zdaniem Sądu I instancji nielogicznego – wniosku, że w identyczny sposób co przedmiotowe wytłoki należałoby traktować np. odpady sklasyfikowane pod kodem 02 01 06 – odchody zwierzęce. Odnosząc się zaś do kwestii uznania wytłoków za odpad Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2132/11 wskazał, iż "pozbycie się", które stanowi konieczną przesłankę do uznania przedmiotu za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu jego użytkowania, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Według Trybunału Sprawiedliwość Unii Europejskiej dla oceny tego, czy zaszło "pozbycie się" danej substancji czy przedmiotu, istotne jest określenie przyczyn zastosowania tego zmienionego sposobu wykorzystania i intencji, skłaniających posiadacza do tej zmiany (np. nieprzydatność czy brak możliwości wykorzystania w dotychczasowy sposób), a także ewentualne konsekwencje (dla człowieka lub środowiska) tego nowego sposobu zastosowania (wyrok TS UE z 15 czerwca 2000 r. w połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97, wyrok TS UE z 11 września 2003 r. w sprawie C-l 14/01). O ewentualnym wyzbyciu decyduje więc ten, kto dostarcza określone przedmioty lub substancje (wyroki: WSA w Warszawie z 31 marca 2008 r., sygn. akt: IV/Wa 81/08; z 15 października 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 98/09 oraz z 31 marca 2010 r., sygn. akt: IV SA/Wa 249/10, NSA sygn. akt II OSK 2920/13). Przedmiot staje się zatem odpadem z chwilą "pozbycia się" go przez dotychczasowego posiadacza bowiem o tym, czy dana substancja lub przedmiot mogą być uznane za nieprzydatne w określonym miejscu lub czasie, decyduje ich dotychczasowy posiadacz. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji zauważył, że Spółka w istocie "pozbywa się" ww. wytłoków poprzez ich spalenie, dokonując w istocie jego zagospodarowania. W wyniku tłoczenia oleju na zimno powstaje bowiem olej roślinny, a po uzyskaniu tego surowca wytłoki z wiesiołka i dyni, ale też innych nasion, nie są już dalej przydatne w tym celu. Skarżąca spółka wykorzystuje je dalej w innym celu tj. pozyskania energii cieplnej. To, że wytworzona w ten sposób energia cieplna jest wykorzystywana do celów ogrzewania, nie zmienia faktu, że wytłoki zostały spalone, a więc posłużyły w innym niż pierwotny celu, do którego już wykorzystane być nie mogły. Fakt, że Spółka znalazła dla niego inne zastosowanie, nie powodował automatycznie, że wytłoki status odpadu utraciły. Ponownie należy zaznaczyć, że Spółka, spalając wytłoki, dokonywała zagospodarowania odpadu, do czego zobowiązana była uzyskać stosowne zezwolenie, czego nie uczyniła. Zrezygnowała także z procedury uznania wytłoków za produkt uboczny. W ocenie Sądu I instancji nie jest zasadny również zarzut wytykający naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., które miało polegać na sformułowaniu zarządzenia pokontrolnego w jego sentencji i uzasadnieniu w sposób ogólny i nie zawierający wyraźnego, jednoznacznego i konkretnego wskazania, jakich czynności i na podstawie jakich konkretnie przepisów prawa oczekuje się od skarżącego M. M. w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń a także nie ustosunkowanie się w nim do zastrzeżeń do protokołu kontroli złożonych przez skarżącą spółkę. Odnosząc się do powyższego zarzutu, Sąd I instancji poczynił następujące rozważania. W pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zarządzono prowadzenie działalności przetwarzania odpadów w procesie odzysku R1 na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] po uzyskaniu uregulowań formalnoprawnych w zakresie gospodarki odpadami. W uzasadnieniu do tego pkt wskazano, że podczas kontroli ustalono, że skarżąca spółka jako paliwa w kotłach używa wytwarzanego przez siebie peletu z makuch głównie wiesiołka i dyni, ale też innych nasion, powstających podczas tłoczenia olejów na zimno. Makuchy (wytłoki) wytwarzane przez kontrolowaną Spółkę, będące pozostałością roślinną powstają w ramach działalności przetwórczej, która nie została wymieniona w art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach. Organ, co wskazano powyżej w treści niniejszego uzasadnienia, zasadnie ustalił, że makuchy (wytłoki) nie są biomasą lecz odpadami o kodzie 02 03 80 - Wytłoki osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81). W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego stwierdzono, że kontrolowana Spółka w okresie objętym kontrolą, tj. od 2020 r. do dnia zakończenia kontroli nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie tych odpadów (makuch w postaci peletu) w procesie odzysku R1, polegającym na wykorzystaniu odpadów jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii, przez co naruszyła zapis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach i przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia, gdyż kontrolowana Spółka nie wystąpiła do Marszałka Województwa [...] ze zgłoszeniem uznania wytłoków z nasion za produkt uboczny. Przepisy ustawy o odpadach w rozdziale 4 określiły bowiem szczególny tryb uznawania przedmiotów lub substancji za produkt uboczny. W art. 10 tej ustawy stwierdzono, że produkt uboczny nie jest odpadem i wskazano, jakie łączne warunki ma spełnić przedmiot lub substancja, by być uznanym za produkt uboczny. Procedurę uznawania danego przedmiotu czy substancji za produkt uboczny określono w art. 11 ustawy o odpadach. Przewiduje ona między innymi, że wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (art. 11 ust. 1). Marszałek województwa, w drodze decyzji wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania przedmiotu lub substancji, potwierdza spełnienie warunków uznania za produkt uboczny albo stwierdza niespełnienie tych warunków (art. 11 ust. 4). W pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zarządzono prowadzenie gospodarowania odpadami zgodnie z przepisami. W uzasadnieniu do tego pkt wskazano, że Skarżąca spółka w wyniku prowadzonego procesu produkcyjnego wytwarza makuchy, które są odpadami o kodzie 02 03 80, które po zbelowaniu w postać peletu były termicznie przekształcanie w procesie odzysku R1 i dla tych odpadów powinien prowadzić ewidencję odpadów. Na podstawie danych dostępnych w bazie BDO ustalono, że kontrolowany podmiot nie prowadził ewidencji odpadów dla przetwarzanych odpadów na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] w okresie od 2020 r. do [...] listopada 2023 r. (tj. dnia zakończenia kontroli). W tym zakresie [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 66 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie arf. 4 ust 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Zgodnie z art. 67 ust. 1 ww. ustawy ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów: 1) w przypadku posiadaczy odpadów: a) karty przekazania odpadów, b) karty ewidencji odpadów,(...). Od 1.1.2020 r., zgodnie z art. 67 ust. 3a ustawy o odpadach, karta przekazania odpadów zawiera dodatkowo informacje o: 1) dacie i godzinie rozpoczęcia transportu odpadów i ich dostarczenia do następnego posiadacza odpadów: 2) numerach rejestracyjnych środków transportu odpadów stanowiących pojazd albo zespół pojazdów, w rozumieniu art. 2 pkt 31 i 49 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz zgodnie z art. 67 ust. 3b ustawy o odpadach karta ewidencji odpadów zawiera dodatkowo informacje o: 1) procentowej zawartości PCB w odpadzie, jeżeli odpad zawiera PCB; 2) masie odpadów wytworzonych, odebranych, przyjętych, zagospodarowanych we własnym zakresie lub przekazanych. Ponadto w myśl art. 67 ust. 5 i 6 ww. ustawy dokumenty ewidencji odpadów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, sporządzane za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, nie wymagają opatrzenia ich podpisem, a dokumenty ewidencji odpadów, o których mowa w ust. 1, sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Kartę ewidencji odpadu sporządza się dla każdego rodzaju odpadu oddzielnie. W myśl art. 69 ustawy o odpadach kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu. Karty przekazania i ewidencji odpadów sporządza się dla poszczególnych odpadów dla prowadzonego miejsca zbierania lub przetwarzania odpadów. Dalej [...]WINB wskazał, że podczas kontroli ustalono, że kontrolowany podmiot w każdym z 4 pomieszczeń kotłowni magazynował jeden lub kilka worków z peletem z makuch z wiesiołka i/lub z dyni czyli magazynował odpady palne. Skarżąca spółka nie przesłał jednak danych dostępowych do monitoringu wizyjnego, czyli kontrolowany podmiot nie zapewnił [...]WIOŚ dostępności do obrazu monitoringu wizyjnego miejsca magazynowania odpadów określonego w art. 25 ust 6f ustawy o odpadach, jak również nie prowadził monitoringu wizyjnego w miejscach magazynowania odpadów palnych w rozumieniu art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Podczas kontroli ustalono także, że kontrolowana Spółka zobowiązana była do sporządzenia sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r., 2021 r. i 2022 r. Z danych dostępnych w bazie BDO stwierdzono, że Spółka sporządziła sprawozdanie za 2021 r. i za 2022 r. i złożyła je za pośrednictwem BDO do Marszałka Województwa [...] terminowo. Jednakże sprawozdania zostały sporządzone nierzetelnie, gdyż nie zawierały danych dotyczących przetwarzanych odpadów w procesie odzysku R1 - brak informacji w dziale XIII Tabela 1. Informacja o odpadach poddanych recyklingowi w instalacjach lub urządzeniach. W sprawozdaniu za rok 2022 wykazano w Dziale XI Tabela 1. Informacja o wytworzonych odpadach, ODPADY WYTWORZONE POZA INSTALACJĄ odpady o kodzie 15 01 10 (opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone) w ilości [...] Mg, natomiast w sprawozdaniu za 2021 r. wykazano w Dziale XI Tabela 1. Informacja o wytworzonych odpadach, ODPADY WYTWORZONE POZA INSTALACJĄ odpady o kodzie 16 05 06 (chemikalia laboratoryjne i analityczne np. odczynniki chemiczne, zawierające substancje niebezpieczne w mieszaniny chemikaliów laboratoryjnych i analitycznych w ilości [...] Mg. Stwierdzono, że kontrolowany podmiot nie złożył sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za 2020 r. Brak sprawozdania w bazie BDO. Powyższe ustalenia wbrew zarzutom skargi zostały stwierdzone w protokole kontroli (vide k. 6 i 7 protokołu kontroli) i znajdują potwierdzenie w załącznikach do protokołu kontroli nr 6 i 7. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że za nie znajdujący potwierdzenia uznał zarzut pominięcia umotywowanych zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu. Przeczy temu już tylko treść samego zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego posiadającego obszerne uzasadnienie w zakresie wszystkich dostrzeżonych uchybień, w którym organ odniósł się do wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą spółkę. Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1) ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegające na niedostrzeżeniu, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska sformułował zarządzenie pokontrolne w jego sentencji w sposób ogólny i nie zawierający wyraźnego, jednoznacznego i konkretnego wskazania, jakich czynności na podstawie jakich konkretnie przepisów prawa oczekuje się od skarżącego M.M. w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń - które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 2 pkt. 6) lit. c) ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że makuch nasion wykorzystywany przez skarżącą spółkę do produkcji peletu i następnie ogrzewania pomieszczeń jej przedsiębiorstwa nie stanowi biomasy w rozumieniu tego przepisu, do której nie stosuje się postanowień tej ustawy; b. art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach, art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach, § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów poprzez ich błędną i sprzeczną z celami Dyrektywy 98/2008 wykładnię i błędne przyjęcie, że dla oceny, czy substancja jest odpadem, znaczenie ma pozycja, w jakiej dana substancja została wymieniona w katalogu odpadów określonym w w.w. rozporządzeniu Ministra Klimatu, a nie uprzednie ustalenie, czy dysponująca nią osoba pozbywa się jej, zamierza się jej pozbyć lub jest zobowiązana się jej pozbyć i jest ona dla niej ciężarem. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Zakres kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Istota niniejszej sprawy zakreślona zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 oraz art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy pochodzący z produkcji oleju z nasion roślin (w niniejszej sprawie z nasion wiesiołka i pestek dyni) tzw. makuch (wytłoki) stanowi odpad oraz czy jest to odpad podlegający wyłączeniu spod stosowania przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. O kwalifikacji danego przedmiotu, substancji jako odpadu rozstrzyga zatem przesłanka "pozbycia się", stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane. Przesłankę tę można więc oceniać na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu (substancji). Chodzi tu o zasadniczą zmianę sposoby wykorzystania danego przedmiotu (substancji), odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. akt III OSK 7662/21, z dnia 16 września 2015rok, sygn. akt II OSK 2920/13, z dnia 27 stycznia 2022 roku, sygn. akt III OSK 993/21). Dla oceny tego, czy zaszło "pozbycie się" danego przedmiotu czy substancji, istotne jest określenie przyczyn zastosowania tego zamiennego sposobu wykorzystania i intencji, skłaniających posiadacza do tej zmiany (np. nieprzydatność, czy brak możliwości wykorzystania w dotychczasowy sposób). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że spółka w istocie "pozbywała się" wytłoków z nasion wiesiołka, pestek dyni i innych nasion roślin poprzez ich spalanie, dokonując w ten sposób ich zagospodarowania. W wyniku tłoczenia oleju na zimno, powstawał bowiem olej roślinny, a po uzyskaniu tego finalnego produktu, a powstałe także w tym procesie produkcji wytłoki z nasion wiesiołka i dyni nie były przydatne do tego celu. Skarżąca spółka wykorzystywała je dalej w innym celu tj. pozyskania energii cieplnej. Makuchy wytwarzane w procesie tłoczenia oleju roślinnego wchodził w skład produkowanego w tym zakładzie peletu, który był następnie spalany w kotłach w celu uzyskania energii cieplnej. Zatem produkt powstający w wyniku tłoczenia na zimno oleju z nasion wiesiołka, pestek dyni (makuch), posłużyły w innym niż pierwotnie celu, do którego już wykorzystane być nie mogły. Brak jest także podstaw do uznania powyższego produktu powstałego w toku procesu tłoczenia oleju za produkt uboczny. Zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach za produkt uboczny uważa się przedmiot lub substancję powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja. Status produktu ubocznego oraz odpadów wzajemnie się wykluczają. Zakwalifikowanie czegoś jako produktu ubocznego jest możliwe po spełnieniu warunków, których spełnienie jest konieczne do uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, a które są określone w wspomnianym już art. 10 ustawy o odpadach oraz od woli podmiotu uprawnionego, który legitymować winien się po przedłożeniu przez niego jako wytwórcy przedmiotu lub substancji zgłoszenia uznania produktu lub substancji za produkt uboczny, decyzją właściwego organu potwierdzającej uzyskanie takiego statusu. Powstający zatem w wyniku produkcji oleju z roślin oleistych makuch (wytłoki), co do zasady stanowią odpady, a jedynie po spełnieniu wymagań określonych w art. 10 ustawy o odpadach i uzyskaniu decyzji wydanej przez właściwy organ uzyskać status produktu ubocznego. Zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez błędne uznanie, że powstające w procesie produkcji tłoczenia oleju roślinnego makuch (wytłoki z nasion roślin wykorzystywanych do produkcji) mają status odpadów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach poprzez błędna wykładnie i brak jego zastosowania poprzez przyjecie, że makuch nasion wykorzystywanych przez skarżącą spółkę do produkcji peletu, który następnie jest spalany w piecach zakłady celem uzyskania energii cieplnej wykorzystywanej do ogrzewania budynków jej przedsiębiorstwa nie stanowi biomasy w rozumieniu tego przepisu. Przepis ten stanowiąc, że przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do biomasy zawiera jednocześnie szerokie rodzajowe wyłączenie rodzajowe dla biomasy, które mu nie podlegają. Wyłączenie to opiera się na kilku elementach. Biomasa o której mowa w tym przepisie musi stanowić substancję naturalna, niebędąca niebezpieczna. Nadto musu pochodzić z produkcji rolniczej lub leśnej. Dalsze warunki jakie musi spełnić biomasa związane są z sposobem jej wykorzystania (w rolnictwie, leśnictwie lub produkcji energii za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowi ludzi. Pochodzenie biomasy z produkcji rolniczej lub leśnej ma tutaj istotne znaczenie. Pochodzenie z produkcji rolniczej czy leśnej musi być pochodzeniem bezpośrednim tj. dana biomasa musi być wytworzona w ramach produkcji rolniczej lub leśnej, a nie być substancją powstająca w toku procesów przetwarzania prowadzonych przez inne rodzaje przemysłu, nawet jeśli wykorzystują one do produkcji substancje pochodzące z działalności rolniczej i leśnej. Skarżąca spółka specjalizuje się w [...]. Spółka [...]. Ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęć "działalności rolniczej" oraz "działalności leśnej". W niniejszej sprawie istotnym jest zdefiniowanie tego pierwszego pojęcia tj. "działalności rolniczej. Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego za działalność rolnicza należy uważać produkcję rośliną i zwierzęca, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywną, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowle i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęca typu przemysłowego fermowego oraz hodowle ryb. Brak jest natomiast podstaw do uznania za działalność rolnicza działalność związaną z przetwórstwem produktów pochodzących z działalności rolniczej np. owoców, warzyw, nasion, zbóż, mięsa. Taką działalność należy zakwalifikować jako innego rodzaju działalność przemysłowa. Zatem brak jest podstaw powstających trakcie produkcji prowadzonej w takich przedsiębiorstwach biomasy jako biomasę o której mowa w art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach. Do takiej działalności przemysłowej należy zaliczyć działalność prowadzoną przez skarżąca spółkę. Nie jest to działalność rolnicza w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji powstający w toku produkcji oleju roślinnego makuch nie stanowi biomasy, o której mowa w tym przepisie. Mają zatem do niego jako odpadu zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. W konsekwencji wykorzystywanego go do produkcji peletu wymagało uprzedniego uzyskania odpowiedniego zezwolenia na przetwarzanie odpadów o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Takim zezwoleniem skarżąca spółka nie legitymowała się. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegający na braku dostrzeżenia, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska sformułował zarządzenie pokontrolne w jego sentencji w sposób ogólny, nie zawierający wyraźnego, jednoznacznego i konkretnego wskazania, jakich czynności, na podstawie jakich konkretnie przepisów prawa oczekuje się od strony skarżącej w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15. Nadto należy podkreślić, że zarządzenie pokontrolne składa się z tzw. sentencji, w której Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jakie działania winien podjąć kontrolowany podmiot celem wyeliminowania wskazanych w zarządzeniu naruszeń w trakcie kontroli oraz z uzasadnienia, w którym organ ten opisuje stwierdzony w trakcie kontroli stan faktyczny oraz wskazuje stwierdzone nieprawidłowości, w tym jakie regulacje prawne zostały przez kontrolowanego naruszone np. prowadzenie określonej działalności związanej z zagospodarowaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zarządzenie pokontrolne mimo wyraźnego wyodrębnienia powyższych części składowych stanowi jedną całość. Ustalając wynikający z zaleceń pokontrolnych zakres powinności jakie strona winna spełnić, aby doprowadzić prowadzoną działalność do stanu zgodnego z prawem, bo taki jest cel wydawanych zarządzeń pokontrolnych, niezbędne jest także odwołanie się do sporządzonego uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego, w którym organ wskazuje, które podejmowane działania stanowiły naruszenie jakich przepisów i jakie należy podjąć działania celem ich eliminacji. Dopiero takie podejście umożliwia pełne odkodowanie działań jakie adresat zarządzenia ma podjąć celem eliminacji stwierdzonych naruszeń. W pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nałożono na skarżącą stronę obowiązek prowadzenia działalności przetwarzania odpadów w procesie odzysku R1 na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] po uzyskaniu uregulowań formalnoprawnych w zakresie gospodarki odpadami. Z uzasadnienia tego punktu zarządzenia pokontrolnego wynika w sposób jednoznaczny, że chodzi o wykorzystywanie w procesie wytwarzania przez spółkę peletu makuch, które są odpadami powstającymi w procesie produkcji oleju roślinnego z nasion wiesiołka i pestek dyni, a tym samym wymaga to uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w oparciu o przepisy zawarte w ustawie o odpadach. Zarzut dotyczący tego punktu zarządzenia pokontrolnego o tyle wydaję się niezrozumiałym, że zarówno skarga jak skarga kasacyjna dotyczy prawidłowej kwalifikacji makuch i konieczności legitymowania się stosowanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Natomiast w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego nakazano prowadzenie gospodarowania odpadami zgodnie z przepisami. W uzasadnieniu dotyczącym organ wskazał, że konieczności prowadzenia ewidencji odpadów przetwarzanych na terenie zakładu, co wynika z treści art. 66 ustawy o odpadach, która winna spełniać warunki określone w art. 67 ustawy. Nadto organ stwierdził konieczność prowadzenia kart ewidencji dla każdego rodzaju odpadów, oraz prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów zaliczanych do odpadów palnych. Stwierdzono także nierzetelne sporządzenie sprawozdań za lata 2021 i 2022, wskazując na czym ta nierzetelność polegała. Stwierdzono natomiast brak sprawozdania za 2020 rok. Mając na uwadze, że zarządzeniem pokontrolnym organ nie nakłada na kontrolowany podmiot nowych obowiązków, jak również, że nie podlega ono wykonaniu w drodze egzekucji, sposób określenia nałożonych powinności winien umożliwiać stronie należyte ich odkodowanie. Zgodzić należy się co do zasady zarządzenia pokontrolne winno zawierać wyraźne wskazania, jakich czynności na podstawie jakich konkretnych przepisów prawa oczekuje od strony organ. Jednak w każdym przypadku dokonując oceny zachowania tego wymogu przez organ należy odnieść się do realiów konkretnej sprawy. Mając powyższe na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku.